CE-25000-23-27-000-2005-01908-01(ACU)-2006

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia frente a entidad que no es sujeto de la obligación exigida. Ordenamiento del río Bogotá / INADMISION DE LA DEMANDA - Eventos de procedencia en acción de cumplimiento / RECHAZO DE LA DEMANDA - Eventos de procedencia en acción de cumplimiento / RIO BOGOTA - Autoridad competente para concertar, armonizar y definir políticas para el manejo ambiental. Incompetencia del DAMA El demandante busca hacer efectivo el cumplimiento de los decretos 1729 y 1604 de 2002 expedidos por el Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y del parágrafo 3° del artículo 33 de la Ley 99 de 1993. Ahora, en relación con los decretos, también se observa que el accionante omitió identificar los apartes o artículos en concreto que estima desatendidos por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Sobre aquélla falencia de orden formal, esta Corporación ha estimado que debe conducir a la inadmisión de la demanda e, inclusive, a su posterior rechazo, en el evento en que el demandante no la corrigiera, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 10°, inciso segundo y 12 de la ley 393 de 1997, pues corresponde al accionante precisar las normas con fuerza material de ley o los apartes de los actos administrativos que pretende hacer cumplir. Por ello, el incumplimiento que el actor atribuye la demandada se estudiará exclusivamente a partir de la norma con fuerza material de ley restante, esto es, el parágrafo 3° del artículo 33 de la Ley 99 de 1993, frente al que si

cumplió el actor con la carga procesal previamente explicada. De dicha norma el actor deriva la obligación de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, de decidir sobre la ordenación del Río Bogotá en asocio con el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente, debido a que ésta última entidad ejerce dentro del perímetro urbano del Distrito Capital las mismas funciones que la ley atribuye a las corporaciones autónomas regionales. Por su parte, la Sala no observa en el parágrafo 3º del artículo 33 de la Ley 99 de 1993 el deber que el demandante atribuye al demandado, toda vez que la comisión conjunta de que trata ésa disposición para “concertar, armonizar y definir políticas para el manejo ambiental” la integran exclusivamente las corporaciones autónomas regionales que tengan jurisdicción sobre un ecosistema o una cuenca hidrográfica comunes. Pero la entidad que el actor quiere involucrar en la ordenación del Río Bogotá, esto es, el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente, no es una corporación autónoma regional de las enlistadas en el mismo artículo 33 de la Ley 99 de 1993, sino una “entidad de la administración central del distrito”, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3º del Acuerdo 9 de 1990. En otras palabras, si bien el DAMA es “la autoridad ambiental dentro del perímetro urbano del Distrito Capital” (Decreto 330 de 2003, artículo 1º), no tiene la naturaleza jurídica de corporación autónoma regional de tal forma que pudiera considerarse que le es aplicable la norma que el actor busca hacer cumplir. Por lo tanto, la obligación que

el demandante dedujo del parágrafo 3º del artículo 33 de la Ley 99 de 1993 en realidad no existe, razón suficiente para concluir que pretensión de cumplimiento de ésa norma debe denegarse en el caso concreto, puesto que la existencia del deber reclamado constituye el presupuesto básico para la prosperidad de la acción de cumplimiento.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Bogotá D. C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil seis (2006) Radicación número: 25000-23-27-000-2005-01908-01(ACU)

Actor: ASOCIACION RED NACIONAL DE VEEDURIAS CIUDADANAS Demandado: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA Conoce la Sala la impugnación interpuesta por la actora contra la sentencia de 12 de diciembre de 2005, por medio de la cual la Sección Cuarta, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de demanda.

I. ANTECEDENTES 1) La demanda Mediante escrito presentado el 19 de octubre de 2005 ante la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 1 a 5), la Asociación Red Nacional de Veedurías Ciudadanas, a través de su representante legal, instauró acción de cumplimiento contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, motivada por el desacato de lo dispuesto en el parágrafo 3° del artículo 33 de la Ley 99 de 1993 y, en los decretos 1729 y 1604 de 2002 del

Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en que incurrió la entidad demandada al expedir la Resolución 617 de 2005, a través de la cual declaró “en ordenación la cuenca del Río Bogota” (fl. 14), sin haber conformado previamente una comisión conjunta integrada por las autoridades que comparten jurisdicción en dicha cuenca. Para fundamentar sus pretensiones, la actora señaló que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, mediante Resolución 617 de 2005, declaró unilateralmente en ordenamiento la cuenca del Río Bogotá, sin haber conformado previamente una comisión conjunta integrada con el Departamento Administrativo del Medio Ambiente - DAMA, obligación, que según se entender, se deriva de las normas objeto de cumplimiento. Explicó, que de acuerdo con el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, el Distrito Capital, a través del DAMA, ejerce dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales. Y que, en tal virtud, la CAR debió declarar conjuntamente con ésa entidad la ordenación de la cuenca hidrográfica del Río Bogotá. Sostuvo haber solicitado el cumplimiento de tal deber, pero que fue desatendido por la CAR, a través de una respuesta difusa y poco clara. 2) Intervención de la entidad demandada La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR, a través de apoderado judicial, contestó la demanda (fls. 104 a 108), manifestando para el efecto que la Resolución No. 617 del 22 de abril de 2005, que declaró en ordenación la cuenca hidrográfica del Río Bogotá, no desconoce lo previsto en el

artículo 7° del Decreto 1729 de 2002, toda vez que la CAR es la única autoridad ambiental competente para la vigilancia y protección del Río Bogotá. Aclaró que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 99 de 1993, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca tiene jurisdicción en el Distrito Capital de Bogotá y en el territorio del Departamento de Cundinamarca, con excepción de los municipios incluidos en las jurisdicciones de la Corporación Autónoma Regional del Güavio y los de CORPORINOQUIA, la cuenca hidrográfica del Río Bogotá está conformada por 19 cuencas de tercer orden y que solamente las del Río Tunjuelito y el Río Bogotá en el sector Tibitoc - Soacha, tiene áreas compartidas con el DAMA, razón por la que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca y el Departamento Administrativo del Medio Ambiente, vienen adelantando de acuerdo a lo previsto en los Decretos 1729 de 2002 y 1604 de 2002, las gestiones necesarias para la conformación de las comisiones conjuntas para la ordenación de ésas dos cuencas. Finalmente, aseguró que la acción de cumplimiento promovida por la asociación de veedurías es improcedente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, pues el afectado puede impugnar la legalidad de la Resolución No. 617 de 2005 proferida por la CAR, mediante el ejercicio de la acción de nulidad. 3) La sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 12 de diciembre de 2005, denegó las pretensiones de la demanda (fls. 115 a 126), pues

encontró demostrado que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca ha adelantando los trámites necesarios para “la conformación de las comisiones conjuntas encargadas de concertar, armonizar y definir las políticas para el manejo ambiental correspondiente, en relación con las cuencas de tercer orden afluentes a la subcuenca del embalse de Tominé y a la quebrada el Asilo, asi (sic) mismo en relación con al cuenca del río tunjuelito” (fl. 125). En definitiva, denegó las pretensiones solicitadas, ante la falta de pruebas que demostraran la renuencia de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca en el “cumplimiento del artículo 33 de la Ley 99 de 1993” (fl. 125). (Negrilla de la Sala). 4) La impugnación La asociación actora impugnó la decisión de instancia (fl. 129), argumentando que existen suficientes elementos jurídicos para que sea atendida en forma favorable la solicitud de cumplimiento, en especial, del Decreto 1729 de 2002.

II. CONSIDERACIONES 1) Competencia Corresponde a esta Corporación, y en particular a esta Sala, conocer en segunda instancia de las acciones de cumplimiento, en virtud del parágrafo transitorio del artículo 3° de la Ley 393 de 1997 y del artículo 1° del Acuerdo No. 55 de 2003 que modificó el reglamento del Consejo de Estado. 2) Generalidades sobre la acción de cumplimiento La finalidad de la acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, es hacer efectivo el derecho del que goza toda persona,

natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, de exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a tal autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos, a fin de hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente. En desarrollo de ese mandato constitucional, la Ley 393 de 1997 establece como requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere, los siguientes: a) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º). b) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (Arts. 5º y 6º). c) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber antes de instaurar la demanda, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en el acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia ésta que hace

improcedente la acción, así como también conduce a ése estado el pretender el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración o la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela (Art. 9º). 3) El asunto sub examine La actora considera que la entidad demandada desacató el artículo 33 de la Ley 99 de 1993 y los decretos 1729 y 1604 de 2002 expedidos por el Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al expedir unilateralmente la Resolución 617 de 2005, por medio de la cual declaró en ordenación la cuenca hidrográfica del Río Bogotá, cuando era su deber hacerlo conjuntamente con el Departamento Administrativo del Medio Ambiente - DAMA. El tribunal de primera instancia denegó las pretensiones de la demanda, por considerar que la actora no demostró “la renuencia” de la entidad demandada en el cumplimiento del “artículo 33 de la Ley 99 de 1993”, mientras que en la impugnación, la actora insiste en el cumplimiento, particularmente, del Decreto 1729 de 2002. Sobre tal consideración, cabe precisar que, si bien el tribunal de primera instancia advirtió que la pretensión de la actora estaba dirigida a obtener la observancia del artículo 33 de la Ley 99 de 1993, lo cierto es que en la demanda el actor invocó como desatendidos, además, los decretos 1729 y 1604 de 2002; así se deduce claramente de la lectura de diferentes apartes del libelo introductorio: “Por medio del presente escrito presento respetuosamente como representante

legal de la Asociación Red Nacional de Veedurías Ciudadanas, entidad sin ánimo de lucro…ACCION DE CUMPLIMIENTO del Decreto 1729 de 2002, expedido por el entonces Ministerio de Medio Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y del Decreto 1604 de 2002, los cuales a (sic) incumplido la CAR, Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, como se comprueba con los documentos anexos”. (fl. 1) “La CAR de forma individual toma la determinación administrativa en Abril de 2005, a pesar de existir específicas normas como son el Decreto 1729 y el Decreto 1604 de 2002, que señalan que previo a la Declaraoria de Ordenamiento de una Cuencia Hidrográfica, se DEBE conformar una Comisión Conjunta, integrada por las autoridades ambientales, que comparten jurisdicción en la Cuenca” ( fl. 2). “Previamente solicitamos el cumplimiento del Deber legal y Administrativo de la CAR, de conformar con el DAMA la Comisión conjunta que señalan el decreto 1729 y 1604, lo cual fue desatendido, en respuesta difusa y poco clara” (fl. 3 y 4). Así planteada la pretensión, aclara la Sala que el demandante busca hacer efectivo el cumplimiento de los decretos 1729 y 1604 de 2002 expedidos por el Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y del parágrafo 3° del artículo 33 de la Ley 99 de 1993. Ahora, en relación con los decretos, también se observa que el accionante omitió

identificar los apartes o artículos en concreto que estima desatendidos por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Sobre aquélla falencia de orden formal, esta Corporación ha estimado1 que debe conducir a la inadmisión de la demanda e, inclusive, a su posterior rechazo, en el 1 Ver ACU 0842 de 3 de marzo de 2005. evento en que el demandante no la corrigiera, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 10°, inciso segundo y 12 de la ley 393 de 19972, pues corresponde al accionante precisar las normas con fuerza material de ley o los apartes de los actos administrativos que pretende hacer cumplir. Por ello, el incumplimiento que el actor atribuye la demandada se estudiará exclusivamente a partir de la norma con fuerza material de ley restante, esto es, el parágrafo 3° del artículo 33 de la Ley 99 de 1993, frente al que si cumplió el actor con la carga procesal previamente explicada y, cuyo tenor es el siguiente: . “Ley 99 de 1993 “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones. “Artículo 33. (…) Parágrafo 3. En los casos en que dos o más Corporaciones Autónomas Regionales tengan jurisdicción sobre un ecosistema o sobre una cuenca hidrográfica comunes, constituirán de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional, una comisión conjunta

encargada de concertar, armonizar y definir políticas para el manejo ambiental correspondiente. “El Gobierno Nacional reglamentará los procedimientos de concertación para el adecuado y armónico manejo de áreas de confluencia de jurisdicciones entre las Corporaciones Autónomas Regionales y el Sistema de Parques Nacionales o Reservas. “Cuando dos o más Corporaciones Autónomas Regionales tengan a su cargo la gestión de ecosistemas comunes, su administración deberá efectuarse mediante convenios, conforme a los lineamientos trazados por el Ministerio del Medio Ambiente” (negrilla y subrayado de la Sala). De la norma trascrita el actor deriva la obligación de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, de decidir sobre la ordenación del Río Bogotá en asocio con el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente, DAMA, debido a que ésta última entidad ejerce dentro del perímetro urbano del 2 “Art. 10.- Contenido de la solicitud. La solicitud deberá contener: “(…) “2. La determinación de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo incumplido. Si la acción recae sobre acto administrativo, deberá adjuntarse copia del mismo. Tratándose de acto administrativo verbal, deberá anexarse prueba siquiera sumaria de su existencia.” “Art. 12.- Corrección de la solicitud. Dentro de los (3) días siguientes a la presentación de la demanda el juez de cumplimiento decidirá sobre su admisión o rechazo. Si la solicitud careciere de alguno de los requisitos señalados en el artículo 10 se prevendrá al solicitante para que la corrija en el término de dos (2) días. Si no lo hiciere dentro de este término la demanda será rechazada.

(…).”. Distrito Capital las mismas funciones que la ley atribuye a las corporaciones autónomas regionales. Por su parte, la Sala no observa en el parágrafo 3º del artículo 33 de la Ley 99 de 1993 el deber que el demandante atribuye al demandado, toda vez que la comisión conjunta de que trata ésa disposición para “concertar, armonizar y definir políticas para el manejo ambiental” la integran exclusivamente las corporaciones autónomas regionales que tengan jurisdicción sobre un ecosistema o una cuenca hidrográfica comunes. Pero la entidad que el actor quiere involucrar en la ordenación del Río Bogotá, esto es, el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente, DAMA, no es una corporación autónoma regional de las enlistadas en el mismo artículo 33 de la Ley 99 de 1993, sino una “entidad de la administración central del distrito”, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3º del Acuerdo No. 9 de 1990.3 En otras palabras, si bien el DAMA es “la autoridad ambiental dentro del perímetro urbano del Distrito Capital” (Decreto 330 de 20034, artículo 1º), no tiene la naturaleza jurídica de corporación autónoma regional de tal forma que pudiera considerarse que le es aplicable la norma que el actor busca hacer cumplir. Por lo tanto, la obligación que el demandante dedujo del parágrafo 3º del artículo 33 de la Ley 99 de 1993 en realidad no existe, razón suficiente para concluir que pretensión de cumplimiento de ésa norma debe denegarse en el caso concreto, puesto que la existencia del deber reclamado constituye el presupuesto básico para la prosperidad de la acción de cumplimiento.

Sin perjuicio de lo anterior, la Sala encuentra que el actor podría formular sus inconformidades frente a la Resolución No. 617 de 2005, a través de la cual la CAR de Cundinamarca declaró en ordenación la cuenca del Río Bogotá, mediante el ejercicio de la acción pública de simple nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., dado que, en últimas, el incumplimiento normativo que alega se habría concretado en ése acto administrativo. 3 “Por el cual se crea el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente, se conceden unas facultades extraordinarias y se dictan otras disposiciones.”. 4 "Por el cual se adopta la Estructura Interna del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente -DAMAy se determinan las funciones de sus dependencias". Con apoyo en las consideraciones precedentes, la Sala confirmará la sentencia impugnada que denegó las pretensiones de la demanda, aunque no por las razones que invocó el a quo. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO. Confirmase la sentencia de 12 de diciembre de 2005, a través de la cual el Tribunal administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda promovida por la Asociación Red de Veedurías Ciudadanas contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Ejecutoriada esta providencia, envíese al tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

REINALDO CHAVARRO BURITICA

Presidente

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON FILEMON JIMENEZ OCHOA

DARIO QUIÑONES PINILLA