CE-25000-23-27-000-2006-00326-01(AC)-2007

LEGITIMACION EN ACTIVA EN ACCION DE TUTELA - Regla Según el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 la Acción de Tutela podrá ejercerse en todo momento y lugar por cualquier persona lesionada o amenazada en sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o por medio de representante; y que pueden agenciarse derechos ajenos cuando su titular no esté en condiciones de promover su propia defensa. Lo expuesto evidencia que la acción de tutela es eminentemente personal y solo podrá ser ejercida por la persona «vulnerada o amenazada en uno de sus derechos. Para la Sala es manifiesto que el actor carece de poder para reclamar la violación de los derechos de quienes fueron demandantes «presentes y ausentes» en la Acción de Grupo, y en su solicitud no manifiesta actuar como agente oficioso de los afectados, como lo dispone el inciso 3 del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991. Sin embargo, el reclamante sí está legitimado para pedir la protección de sus propios derechos fundamentales que considera vulnerados por la Defensoría del Pueblo y, por tanto, la decisión se concretará a este aspecto. INDEMNIZACION EN ACCION DE GRUPO - Beneficiarios; función del Defensor del Pueblo / DISTRIBUCION DE LA INDEMNIZACION EN ACCION DE GRUPO - Facultad del juez de grupo y no de tutela Sin embargo, el reclamante sí está legitimado para pedir la protección de sus propios derechos fundamentales que considera vulnerados por la Defensoría del Pueblo y, por tanto, la decisión se concretará a este aspecto. El actor sostiene que la Defensoría del Pueblo desconoció la sentencia de la Sección Tercera al

excluir algunos beneficiarios de la indemnización, y al extender a capricho el numeral 8º de la parte resolutiva a los no poderdantes, porque respecto de estos no se presenta la condición exigida por el Consejo de Estado para aplicar como honorarios el 10% de la indemnización. Sobre este aspecto precisa la Sala que el numeral 3º del artículo 65 de la Ley 472 de 1998 asigna al Defensor del Pueblo la función de administrar la indemnización colectiva y lo autoriza para dictar el acto administrativo por medio del cual se efectúe la distribución de la indemnización entre los beneficiarios que hayan comprobado los requisitos fijados en la sentencia. Por su parte, el inciso final de esta norma dispone que el juez podrá revisar, por una sola vez, la distribución del monto de la condena dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir del vencimiento del término establecido para la integración del grupo de que trata el artículo 61 ibídem. Es decir, que la distribución de la indemnización y su revisión están reservadas al juez. Conforme a lo anterior, considera la Sala que la inconformidad de las partes o del abogado coordinador con la distribución del monto de la condena, como en este caso, tienen señalado un trámite específico que no puede ser sustituido por la Acción de Tutela.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil siete (2007) Radicación número: 25000-23-27-000-2006-00326-01(AC)

Actor: JOSE GUILLERMO TADEO ROA SARMIENTO

Demandado: DEFENSORIA DEL PUEBLO Referencia: ACCION DE TUTELA Se decide la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia de 6 de octubre de 2006, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Cuarta, Subsección B) le negó su solicitud de tutela.

I. ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD El 8 de septiembre de 2006 el Abogado JOSÉ GUILLERMO TADEO ROA SARMIENTO ejerció acción de tutela contra la DEFENSORÍA DEL PUEBLO, en

los términos siguientes: 1.1. Hechos Como apoderado de algunos empleados judiciales entabló Acción de Grupo contra el Departamento de Boyacá ante el Tribunal Administrativo, quien dicto sentencia inhibitoria el 23 de marzo de 2004. Interpuesto el recurso de apelación, la Sección Tercera del Consejo de Estado, por sentencia del 19 de mayo de 2006, revocó la del Tribunal y, en su lugar, declaró administrativamente responsable al Departamento por la «tardanza en el pago de los salarios de sus servidores públicos», y lo condenó pagar la indemnización colectiva por daño emergente y lucro cesante. El deber de la Defensoría del Pueblo era y es cumplir lo ordenado en la sentencia sin que pueda, motu proprio, modificar o desconocer las precisas condenas impuestas, porque a la luz del artículo 66 de la Ley 472 de 1998 esto resulta totalmente improcedente. La sentencia hizo tránsito a cosa juzgada formal y material para todos los integrantes del grupo actor, poderdantes o no poderdantes

pero representados en el proceso y que aparecen relacionados en el listado adjunto, luego la Defensoría del Pueblo no podía excluir a ninguno de la indemnización ordenada, ni aplicar o extender a capricho el numeral 8º de la parte resolutiva a los no poderdantes porque respecto de ellos no se presenta la condición exigida por el Consejo de Estado para aplicar como honorarios el 10% de la indemnización. La Defensoría, después de varios meses y con grave morosidad, expidió los actos administrativos concernientes a las indemnizaciones individuales y a los honorarios del reclamante. Así, expidió la Resolución 194 de 2006 (16 de marzo) que, recurrida por el actor, fue reformada en algunos puntos y confirmada en otros según Resolución 531 de 2006 (17 de julio), actos con los cuales la entidad incumplió la sentencia de segunda instancia, pues la reformó en algunos aspectos y extendió sus disposiciones a personas que no reunían los requisitos establecidos por el Consejo de Estado. La Defensoría incurrió en vía de hecho por desconocer el carácter de cosa juzgada de la sentencia, al excluir de la indemnización decretada a un gran número de beneficiarios integrantes del grupo. No es justo para los integrantes del grupo ni para el actor que, después de varios años de litigio, sea la propia entidad encargada de proteger los derechos de los ciudadanos quien se niegue a cumplir estricta y oportunamente una sentencia, y menos que después de un año profiera un acto administrativo en que ordena el pago a algunos miembros del grupo, mientras que los demás, incluido el actor, seguramente se ven forzados a acudir a otro proceso. 1.2. Derechos violados

Invoca el debido proceso, el derecho de acceder a la Administración de Justicia, al trabajo, a la igualdad, el derecho a la ejecución estricta de la sentencia del Consejo de Estado y el respeto a su fuerza de cosa juzgada. 1.3. Petición Pide que se revoque o anule la Resolución 531 de 2006 (17 de julio) y su adicional 591 de 2006 (1 de agosto) proferidas por la Defensoría del Pueblo, ordenándole que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo, expida una nueva con la cual dé estricto cumplimiento a la sentencia del Consejo de Estado sin modificación alguna y proceda al pago de la indemnización a quienes figuran listados en la Acción de Grupo, sin extender el contenido del numeral 8º de la parte resolutiva de la sentencia a actores presentes, sino únicamente a los ausentes.

2. ACTUACION El Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo se opuso a la solicitud de tutela alegando que el actor carece de legitimación por activa, ya que está promoviendo la acción en nombre propio y como apoderado judicial de todos los integrantes presentes y ausentes de la Acción de Grupo incoada contra el Departamento de Boyacá.

Sostiene que según la jurisprudencia son titulares de la acción las personas cuyos derechos fundamentales han sido vulnerados o amenazados, luego son ellas quienes se encuentran habilitadas para solicitar el amparo constitucional en forma directa o por intermedio de su representante o apoderado. En caso de que los

titulares de los derechos violados no estén en condiciones de promover su propia defensa, la ley autoriza la agencia oficiosa de derechos ajenos, manifestando el agente esta circunstancia. En el caso concreto, el actor carece de legitimación para agenciar los derechos fundamentales de «todos los integrantes presentes y ausentes del grupo actor», pues no cuenta con poder especial para el efecto; tampoco acreditó el estado de indefensión, ni incapacidad física de las personas en cuyo interés dice obrar como agente oficioso. De otro lado, la solicitud de amparo se circunscribe a obtener el pago de unas sumas de dinero correspondientes a las condenas efectuadas por la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de 19 de mayo de 2005, proferida en una Acción de Grupo en la que se declaró administrativamente responsable al Departamento de Boyacá por su tardanza en el pago de los salarios de sus servidores públicos por los meses de febrero, agosto, octubre, noviembre y diciembre de 1998, enero a diciembre de 1999, enero a diciembre de 2000 y enero a junio de 2001. La Defensoría del Pueblo, cumpliendo la sentencia, profirió las resoluciones 194 y 531 de 2006, en que ordenó el pago de las indemnizaciones de los actores presentes y ausentes y los honorarios del abogado. A partir del 27 de julio de 2006 la Defensoría situó en el Banco Popular–Sucursal Tunja el dinero de los beneficiarios para su cobro. Respecto de los honorarios del actor señaló que por no haber allegado la información necesaria para su pago (Número de Registro Único Tributario y fotocopia de su cédula), la entidad

procedió a consignar en DAVIVIENDA, previas las deducciones tributarias correspondientes, la suma de $75’172.144,oo. Se concluye, entonces, la improcedencia del amparo invocado, pues la Defensoría del Pueblo pagó las sumas ordenadas en la sentencia del Consejo de Estado, además de que, según se anotó, las pretensiones del actor son eminentemente económicas. El reclamante pretende que la Defensoría del Pueblo le pague los honorarios de los «actores ausentes» porque en su sentir los representó en el proceso. El Consejo de Estado reconoció como grupo beneficiado de la acción a los funcionarios que hacen parte de la lista allegada al proceso, pero no todos otorgaron poder al reclamante. Sin embargo, algunos de los que otorgaron poder al actor no resultaron beneficiados con las condenas porque no integraban la nómina reconocida por el Consejo de Estado como grupo beneficiario; por tanto, la Defensoría del Pueblo no podía pagarles y menos reconocer los honorarios correspondientes a éstos. Como el Consejo de Estado no indicó la entidad liquidadora de las indemnizaciones, la Defensoría no pudo realizar el pago a los beneficiarios; por esta razón, requirió a la Gobernación de Boyacá para que procediera a la liquidación, y habiéndose negado ésta a practicarla, la Defensoría la realizó directamente sin tener competencia.

II. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal negó la solicitud argumentando que la acción de tutela procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En este caso la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró

administrativamente responsable al Departamento de Boyacá por su tardanza en el pago de los salarios a sus servidores públicos y lo condenó al una indemnización colectiva; y según el artículo 71 de la Ley 472 de 1998 a la Defensoría del Pueblo corresponde administrar y pagar las indemnizaciones de que trata el artículo 65 ibídem. En comunicación de 27 de diciembre de 2005 el Departamento de Boyacá informó que mediante consignación efectuada en el Banco Popular pagó los valores ordenados en la sentencia. Por tanto, la Defensoría del Pueblo expidió la Resolución 194 de 2006, para reconocer y ordenar el pago de los valores liquidados a los servidores públicos y al reclamante, con los descuentos autorizados expresamente en el poder otorgado, dando prelación a las indemnizaciones de los beneficiarios y aclarando que el pago de honorarios al abogado se haría una vez verificados los abonos a cada uno de los demandantes favorecidos en la resolución. Contra la Resolución 194 de 2006 el actor interpuso los recursos de reposición y apelación, decidido el primero en Resolución 531 de 2006 (17 de julio), indicándose que la vía gubernativa quedaba agotada puesto que el recurso de apelación resultaba improcedente. Esta última decisión fue recurrida por el actor, con el recurso de queja. El Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría en oficio 3030 003916 de 2006 informó al reclamante que siendo la Resolución 531 de 2006 de un acto de ejecución, contra ella no procedía recurso alguno. Advirtió que, sin lugar a dudas, con la expedición de las citadas resoluciones

quedó agotada la vía gubernativa y se presume su legalidad. Señaló que contra estos actos existe otro medio de defensa judicial, como son las acciones establecidas en el Código Contencioso Administrativo, a través de las cuales puede pedir la nulidad y el restablecimiento del derecho, y como no se vislumbra un perjuicio irremediable, la acción de tutela resulta improcedente. Anotó que la acción fue interpuesta por el reclamante en su propio nombre y como apoderado judicial de todos los presentes y ausentes del grupo actor en la acción de grupo adelantada contra el Departamento de Boyacá, sin aportar el poder para representar a las personas enlistadas en el cuadro acompañado a la solicitud de tutela, y sin manifestar que actuaba como agente oficioso de éstas; incurriendo así en falta de legitimación por activa respecto de las personas presentes y ausentes.

III. LA IMPUGNACION El actor sostiene que en el numeral 8º de su sentencia la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló como único abogado del grupo al actor a quien debe pagársele el 10% de la indemnización. Tiene, entonces, una serie de derechos patrimoniales que la Defensoría del Pueblo debía respetar al momento de pagar las indemnizaciones. Estos derechos emanan de la fuerza de cosa juzgada del fallo y no pueden quedar al arbitrio de ninguna autoridad judicial y menos de una administrativa.

La Defensoría del Pueblo excluyó, sin facultad legal o constitucional, a algunos de los beneficiados con la sentencia y listados en el proceso, sustrayéndose a su deber legal de darle cumplimiento y desconociendo el carácter de cosa juzgada que adquirió la sentencia no sólo respecto de los poderdantes sino también de

aquellos que no manifestaron oportuna y expresamente su decisión de excluirse del grupo y de las resultas del proceso. La demandada violó el debido proceso administrativo al considerar que la resolución dictada para el cumplimiento del fallo era un acto de ejecución no susceptible de recurso alguno, sin tener en cuenta que con este acto estaba ejecutando una sentencia judicial y no una decisión administrativa. La excepción establecida en el artículo 49 CCA se refiere a actos que ejecuten una decisión administrativa, no a actos de ejecución de una sentencia. El a quo desconoció que según el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil el poder conferido para adelantar la acción de grupo lo habilitaba para las actuaciones posteriores a la sentencia, principalmente buscar que se obligue a la Defensoría del Pueblo a darle cumplimiento. El Tribunal asegura que existe otro medio de defensa judicial, pero no es lógico que para el cumplimiento del fallo tenga que acudirse a otro proceso para el pago de los perjuicios causados por la actuación ilegal de la Defensoría, pues para su exigibilidad y protección basta que exista una orden judicial que imponga la obligación.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Está probado en el proceso:  En el fallo de 19 de mayo de 2005 (Radicación 2001-01541-03 Acción de Grupo) la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó la sentencia inhibitoria de 23 de marzo de 2004 del Tribunal Administrativo de Boyacá y, en su lugar, declaró administrativamente responsable al Departamento de Boyacá por su tardanza en el pago de los salarios de sus servidores

públicos por los meses de febrero, agosto, octubre, noviembre y diciembre de 1998, enero a diciembre de 1999, enero a diciembre de 2000 y enero a junio de 2001, y lo condenó a pagar la indemnización colectiva por daño emergente y lucro cesante. En su numeral 8º señaló que cada uno de los miembros del grupo que no estuvo representado judicialmente debe pagar al único abogado que actuó el 10% de la indemnización que obtenga.  Por Resolución 194 de 2006 (16 de marzo) el Secretario General de la Defensoría del Pueblo reconoció y ordenó pagar los valores liquidados a los demandantes presentes y ausentes de la Acción de Grupo AG-1541, listados en la parte motiva. Asimismo reconoció y ordenó pagar al abogado JOSÉ GUILLERMO ROA SARMIENTO el valor correspondiente a la sumatoria de los descuentos autorizados expresamente en el poder por los beneficiarios hasta el 30%, y un 10% para los restantes o ausentes de acuerdo con lo ordenado en el fallo.  Contra la Resolución 194 de 2006 el actor interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación  Por Resolución 531 de 2006 (17 de julio) la Defensoría del Pueblo confirmó el artículo 1º de la Resolución 194 de 2006, modificó los artículos segundo y tercero y la relación de Beneficiarios de la Acción de Grupo en el sentido de incluir otros nombres y negó los recursos formulados por otros servidores.  Por Resolución 591 de 2006 (1º de agosto) se dispuso incluir a cuatro servidores públicos en el listado de beneficiarios de la indemnización a que

tienen derecho conforme al fallo del Consejo de Estado. Pretende el actor que se ordene a la Defensoría del Pueblo que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo, revoque o anule la Resolución 531 de 2006 (17 de julio) y su adicional 591 de 2006 (1 de agosto) y que expida un nuevo acto administrativo con que cumpla estrictamente lo ordenado en la sentencia del Consejo de Estado dictada en la Acción de Grupo 1541-01. La entidad demandada alega que el actor carece de legitimación para solicitar el amparo de los derechos de quienes representó en Acción de Grupo, porque estos no le otorgaron poder para presentar la acción de tutela. Según el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 la Acción de Tutela podrá ejercerse en todo momento y lugar por cualquier persona lesionada o amenazada en sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o por medio de representante; y que pueden agenciarse derechos ajenos cuando su titular no esté en condiciones de promover su propia defensa. Lo expuesto evidencia que la acción de tutela es eminentemente personal y solo podrá ser ejercida por la persona «vulnerada o amenazada en uno de sus derechos.» Para la Sala es manifiesto que el actor carece de poder para reclamar la violación de los derechos de quienes fueron demandantes «presentes y ausentes» en la Acción de Grupo, y en su solicitud no manifiesta actuar como agente oficioso de los afectados, como lo dispone el inciso 3 del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991. Sin embargo, el reclamante sí está legitimado para pedir la protección de sus

propios derechos fundamentales que considera vulnerados por la Defensoría del Pueblo y, por tanto, la decisión se concretará a este aspecto. El actor sostiene que la Defensoría del Pueblo desconoció la sentencia de la Sección Tercera al excluir algunos beneficiarios de la indemnización, y al extender a capricho el numeral 8º de la parte resolutiva a los no poderdantes, porque respecto de estos no se presenta la condición exigida por el Consejo de Estado para aplicar como honorarios el 10% de la indemnización. Sobre este aspecto precisa la Sala que el numeral 3º del artículo 65 de la Ley 472 de 1998 asigna al Defensor del Pueblo la función de administrar la indemnización colectiva y lo autoriza para dictar el acto administrativo por medio del cual se efectúe la distribución de la indemnización entre los beneficiarios que hayan comprobado los requisitos fijados en la sentencia. Por su parte, el inciso final de esta norma dispone que el juez podrá revisar, por una sola vez, la distribución del monto de la condena dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir del vencimiento del término establecido para la integración del grupo de que trata el artículo 61 ibídem. Es decir, que la distribución de la indemnización y su revisión están reservadas al juez. Conforme a lo anterior, considera la Sala que la inconformidad de las partes o del abogado coordinador con la distribución del monto de la condena, como en este caso, tienen señalado un trámite específico que no puede ser sustituido por la Acción de Tutela. La existencia de este medio de defensa judicial hace improcedente la acción de

tutela, al tenor del numeral 1 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 y, por tanto, se confirmará la sentencia impugnada. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: CONFÍRMASE la sentencia impugnada de 6 de octubre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Cuarta, Subsección B). Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su revisión. Expídase y envíese copia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión de 25 de enero de 2007.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN