CE-25000-23-27-000-2006-00460-01(18726)A-2013

REGLAMENTOS JURIDICOS – Deben acatamiento a la Constitución y la ley / NORMA REGLAMENTARIA – Son las encargadas de desarrollar y ejecutar las disposiciones legales / PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LAS SANCIONES – Se fundamenta en las máximas según las cuales no hay delito sin ley que lo defina ni pena sin ley que la determine / LEGISLADOR – Tiene la exclusividad para el establecimiento de las conductas infractoras de tipo delictivo, contravencional o correccional A su vez, los artículos 123 y 189 (num 11) reiteran la sujeción en comento e incluyen a los reglamentos como preceptos jurídicos igualmente acatables, utilizando un orden de jerarquía que comienza con la Constitución, como fuente suprema en la que se funda el orden jurídico del Estado, continúa con la ley, como norma primordial que contiene regulaciones generales limitadas por la Constitución, y termina con las normas reglamentarias encargadas de desarrollar y ejecutar las disposiciones legales, con lo cual se reconoce a éstas la connotación de fuente primaria en la producción del derecho. En ese contexto fluye el principio de legalidad de las sanciones, inmerso en la ontología propia de las máximas “nullum crimen sine lege” y “nullum poena sine crimen sine lege”, según las cuales, no hay delito sin ley que lo defina ni pena sin ley que la determine, y que el artículo 29 de la CP perfila como elemento sustancial del derecho al debido proceso, en los siguientes términos: “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino

conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable…” Pregona pues el querer constituyente la exclusividad legislativa para el establecimiento de conductas infractoras de tipo delictivo, contravencional o correccional, y de las penas o sanciones administrativas tendientes a conjurar esas infracciones. A su vez, los artículos 123 y 189 (num 11) reiteran la sujeción en comento e incluyen a los reglamentos como preceptos jurídicos igualmente acatables, utilizando un orden de jerarquía que comienza con la Constitución, como fuente suprema en la que se funda el orden jurídico del Estado, continúa con la ley, como norma primordial que contiene regulaciones generales limitadas por la Constitución, y termina con las normas reglamentarias encargadas de desarrollar y ejecutar las disposiciones legales, con lo cual se reconoce a éstas la connotación de fuente primaria en la producción del derecho. En ese contexto fluye el principio de legalidad de las sanciones, inmerso en la ontología propia de las máximas “nullum crimen sine lege” y “nullum poena sine crimen sine lege”, según las cuales, no hay delito sin ley que lo defina ni pena sin ley que la determine, y que el artículo 29 de la CP perfila como elemento sustancial del derecho al debido proceso, en los siguientes términos: “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes

preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable…” Pregona pues el querer constituyente la exclusividad legislativa para el establecimiento de conductas infractoras de tipo delictivo, contravencional o correccional, y de las penas o sanciones administrativas tendientes a conjurar esas infracciones. Esa restricción de competencia, con la que además se enuncia el principio de tipicidad de las sanciones en la medida en que ellas sólo pueden operar respecto de supuestos clara, expresa y taxativamente descritos como tales en la ley, limita la potestad administrativa sancionatoria. Esa restricción de competencia, con la que además se enuncia el principio de tipicidad de las sanciones en la medida en que ellas sólo pueden operar respecto de supuestos clara, expresa y taxativamente descritos como tales en la ley, limita la potestad administrativa sancionatoria.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 29 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 123 / CONSTITUCION POLITICA –

ARTICULO 189

PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LAS SANCIONES – Implica no solo que las conductas sancionables estén descritas en norma previa sino que tengan fundamento legal / LEGISLADOR – El señalamiento de la sanción debe ser hecho directamente por el legislador / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD DE NORMA SANCIONATORIA – Se presenta cuando la norma sancionatoria no

vigente al ocurrir el hecho sancionable es más favorable que la vigente en ese momento / SANCION ADMINISTRATIVA – Se debe consagrar en norma legal que permitía determinarla y ser razonable y proporcional para evitar la arbitrariedad de la autoridad Bien anota la Corte Constitucional que el principio de legalidad de las sanciones no sólo implica que las conductas sancionables estén descritas en norma previa (tipicidad) sino que, además, tengan fundamento legal, de modo que su definición no se delegue en ninguna autoridad administrativa, e igualmente que la sanción esté predeterminada en cuanto se requiere certidumbre normativa previa sobre la sanción a ser impuesta. En términos más precisos, el principio de legalidad de las sanciones exige: (i) que el señalamiento de la sanción sea hecho directamente por el legislador, a quien le corresponde crear, modificar o suprimir los tipos penales y establecer, modificar o suprimir sanciones; (ii) que este señalamiento sea previo al momento de la comisión del ilícito y también al acto que determina la imposición de la sanción, salvo en el caso de que la Ley no vigente al momento de ocurrir el hecho sancionado sea más favorable de aquélla regente al momento de la infracción sancionada; (iii) que la sanción se determine no sólo previamente, sino también plenamente, es decir que sea determinada y no determinable. Obviamente, esto no impide que el legislador diseñe mecanismos que permitan la gradación de la sanción, como el señalamiento de topes máximos o mínimos. Y es que la sanción administrativa, como respuesta represiva del Estado al incumplimiento de las obligaciones, deberes y mandatos generales por parte de sus destinatarios, no puede ser ajena a los principios que rigen el derecho al debido proceso, sino responder a criterios que aseguren los derechos de los administrados, como consagrarse en una norma de rango legal que la determine con claridad o que permita determinarla, y ser razonable y proporcional para evitar la discrecionalidad arbitraria de la autoridad administrativa al momento de imponerla. Lo anterior, porque las garantías superiores que rigen en materia penal se aplican mutatis mutandi al derecho administrativo sancionador, de manera que nadie puede ser sancionado administrativamente sino conforme a normas sustanciales preexistentes que tipifiquen la contravención administrativa y señalen la sanción correspondiente NOTA DE REALATORIA: Sobre los presupuestos del principio de legalidad de las sanciones se citan las providencias de la Corte Constitucional, C-1131 de 6 de septiembre de 2000, M.P Alejandro Martínez Caballero, C-922 de 29 de agosto de 2001, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra, C-475 de 18 de mayo de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra PRINCIPIO DEL NON BIS IN IDEM – Se refiere a la prohibición de pluralidad de sanciones respecto a una misma infracción / DERECHO DE APLICACION DIRECTA E INMEDIATA – Lo es el principio de no ser juzgado dos veces por el mismo hecho o no bis in ídem / JUZGAMIENTO EN DIVERSAS INSTANCIAS DEL DERECHO SANCIONADOR – No viola el principio non bis

in ídem ya que la jurisprudencia constitucional lo ha extendido a los distintos ámbitos sancionadores Las reglas señaladas incluyen el principio de non bis in idem, con antecedentes remotos en instrumentos internacionales vinculantes del ordenamiento jurídico colombiano , como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966, y la Convención Americana sobre Derechos Humanos o "Pacto de San José" de 1969 y en legislaciones internas expedidas en el marco de la Constitución de 1886 Frente a la apremiante necesidad de extender su exigencia a todos los ámbitos sancionadores o punitivos en orden a salvaguardar la seguridad jurídica y la justicia material, el principio se articula sobre la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento a la hora de imponer sanciones. Así, desde un enfoque material o sustantivo, expresa la prohibición de pluralidad de sanciones respecto de una misma infracción y, desde una perspectiva adjetiva o procesal, la imposibilidad de tramitar un nuevo proceso para juzgar el hecho sobre el que ha recaído una sentencia ejecutoriada u otra decisión que cese el procedimiento. Bajo tal dualidad de alcance y con el fin último de racionalizar el ejercicio del poder sancionatorio en general (contravencional, disciplinario, fiscal, etc.) y especialmente del poder punitivo, el constituyente consagró la prohibición que se comenta (la de no ser juzgado dos veces por el mismo hecho) como un derecho fundamental de aplicación directa e inmediata, para asegurar que los conflictos sociales que involucran consecuencias de tipo sancionatorio no se prolonguen de manera

indefinida, que un mismo asunto no obtenga más de una respuesta de diferentes autoridades judiciales, en procesos con identidad de sujeto, objeto y causa y que el juzgador no fraccione el hecho sancionado para convertirlo en varios delitos o conductas reprobadas, generadoras de varias penas o sanciones. De acuerdo con esa identidad, el juzgamiento de un mismo comportamiento en instancias diferentes del universo del derecho sancionador, como el contravencional, correccional, disciplinario, penal delictivo y especial ético aplicable a ciertos servidores públicos, no viola el principio non bis in ídem, dado que, como parte del debido proceso, la jurisprudencia constitucional lo ha extendido a la integridad de dichos ámbitos, considerando que hace parte de las garantías a las que tiene derecho el sindicado en sentido amplio, y que, en ese entendido, su finalidad es la de regular las condiciones en que un individuo puede ser sancionado personalmente por su conducta contraria a derecho.

FUENTE FORMAL: PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y

POLITICOS DE 1966 / CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS

HUMANOS DE 1969

MARGEN DE SOLVENCIA EN EL SECTOR ASEGURADOR – Se asocia con el patrimonio neto contable mínimo que deben tener las aseguradoras para garantizar sus compromisos con las aseguradoras / MARGEN DE SOLVENCIA EN ENTIDAD ASEGURADOR – Requiere que se mantenga y acreditar su cumplimiento en las fechas previstas para el efecto Desde la perspectiva del sector especializado en materia aseguradora, el margen

de solvencia se asocia a un conjunto de recursos constituidos por patrimonio propio libre, no comprometido ni vinculado con ninguna obligación, y que en cierta medida coincide con el patrimonio neto contable mínimo que deben tener las entidades aseguradoras para garantizar sus compromisos con los asegurados y para enfrentar las situaciones de siniestralidad futura no previstas totalmente mediante el correcto cálculo y cobertura de las provisiones técnicas normales. Con dicho margen se incorpora un mayor grado de garantía y solidez a las medidas que a largo plazo establecen el equilibrio técnico económico del negocio asegurador. Se trata de una solvencia que se encuentra al margen de la general y de la exigible mediante las provisiones técnicas, que se calcula en función de las provisiones matemáticas y capitales de riesgo (tratándose de seguros de vida, y del volumen de primas y de siniestros (en áreas distintas). La cuantía mínima del margen de solvencia se encuentra legalmente establecida. Así, el numeral 2° del artículo 82 ya transcrito asocia el margen al patrimonio técnico saneado en las cuantías señaladas por el Gobierno Nacional, y este, a su vez, representa el patrimonio mínimo requerido para que las aseguradoras operen. (…) Ahora bien, el numeral 2° del artículo 82 que se viene comentando, impone dos deberes respecto del margen de solvencia que establece para las entidades aseguradoras, ligado a un elemento temporal claramente distinguible en la norma: mantenerlo y acreditarlo en las fechas previstas para el efecto. Ciertamente tales deberes constituyen un presupuesto de hecho sancionable, cuando quiera que las

aseguradoras, como destinatarios de las obligaciones que describe (mantener y acreditar) las incumplan, siempre que ese incumplimiento ocurra en el marco de la circunstancia de tiempo señalada.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO – ARTICULO 82 NUMERAL 2

NOTA DE RELATORIA: Sobre la distinción entre el patrimonio técnico y el margen de solvencia en las entidades financieras se cita la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 4 de septiembre de 2008, Exp. 25000-23-27-0002003-00343-01(15602), C.P. Héctor J. Romero Díaz SANCION POR INCUMPLIR MARGEN DE SOLVENCIA – No tiene valides cuando castiga el incumplimiento mensual siendo que la norma se refiere a trimestres vencidos / PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LAS SANCIONES – Se vulnera cuando se pretende aplicar una norma sancionatoria en forma retroactiva / PRESUNCION DE LEGALIDAD DE ACTOS SANCIONATORIOS – Se desvirtúa cuando se aplica la norma sancionatoria en forma retroactiva / INDEXACION DE SANCION PAGADA EN FORMA ILEGAL – Procede en los términos del artículo 178 de Código Contencioso Administrativo Desde la perspectiva normativa y jurisprudencial que se viene ilustrando, la sanción que imponen los actos demandados con fundamento en el numeral 2° del artículo 82 del EOSF, respecto de cada uno de los meses de diciembre de 2000, enero, febrero y marzo de 2001, queda desprovista de validez, en cuanto se

aparta del tipo sancionatorio que allí se establece. Lo anterior, porque, de acuerdo con la interpretación sistemática que se realizó, dicho tipo se configuraba por cada trimestre vencido en el que la aseguradora incumpliera las obligaciones de mantener y acreditar el margen de solvencia establecido legalmente. (…) Por lo tanto, en virtud del principio de legalidad de las sanciones, el incumplimiento señalado constituye una infracción sancionable en los términos del artículo 211 del EOSF, antes de ser reformado por el artículo 45 de la Ley 795 de 2003, es decir, por trimestre vencido y en forma sucesiva en tanto subsistiera la infracción. Aplicar la sanción con el alcance que la referida ley innovó, es decir, respecto de los defectos patrimoniales que se presentan mensualmente en el margen de solvencia de las aseguradoras, implica una forma de aplicación legal retroactiva abiertamente contrapuesta al propósito del principio mencionado que esta Sala prohíja. Por lo demás, los actos acusados no invocan un fundamento legal distinto al aquí analizado, del que pudiera desprenderse la indubitable facultad de aplicar sanciones mensuales para castigar el incumplimiento del deber establecido en el N° 2 del artículo 82 del EOSF vigente para el año 2001, ni la defensa de la demandada plantea algún argumento en tal sentido. Los razonamientos expuestos son suficientes para desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados que, por lo mismo, habrán de anularse, previa revocatoria de la sentencia de primera instancia. Comoquiera que tal decisión reviste de plena invalidez a la

sanción discutida e implica su levantamiento, el hecho de que la demandante la hubiera asumido conforme lo demuestran los recibos visibles en los folios 289 a 281 de este cuaderno, surte efectos devolutivos, para así restaurar el orden jurídico con la situación jurídica anterior a la imposición de la multa. En tales condiciones y como propio del restablecimiento del derecho connatural a la nulidad que esta sentencia dispondrá, se ordenará la devolución de la suma pagada por la actora, debidamente actualizada en los términos del artículo 178 del CCA, pues la sanción discutida se impuso con base en una interpretación ajena a la norma que la fundamentó y que se encontraba vigente para el momento de tipificarse el hecho sancionado.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO –

ARTICULO 82 NUMERAL 2 / ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO – ARTICULO 211 / ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO – ARTICULO 83 NUMERAL 4 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 178

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá D. C., nueve (9) de diciembre de dos mil trece (2013) Radicación número: 25000-23-27-000-2006-0046-01(18726)

Actor: LA PREVISORA S.A. COMPAÑIA DE SEGUROS

Demandado: SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA

FALLO Se decide la apelación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia del 25 de noviembre de 2010, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra los actos administrativos que impusieron a la actora una sanción pecuniaria por defectos en el margen de solvencia al corte de los meses de diciembre de 2000 y enero, febrero y marzo de 2001. Dicho fallo declaró no probada la excepción propuesta por la parte demandada y negó las súplicas de la demanda. ANTECEDENTES La Superintendencia Bancaria (hoy Superintendencia Financiera de Colombia), mediante Resolución 1021 del 24 de septiembre de 2003, impuso a La Previsora Compañía de Seguros, una sanción pecuniaria por valor de $229.000.000 por incumplimiento del margen de solvencia, de acuerdo con la siguiente tabla: Fecha Margen de Patrimonio Diferencia Sanción solvencia técnico Diciembre 31, $28.025 millones $22.220 millones $5.805 $63.000.000 2000 millones Enero 31, 2001 $26.256 millones $24.521 millones $1.735 $60.000.000 millones Febrero 28, 2001 $26.567 millones $23.176 millones $3.391 $63.000.000 millones Marzo 31, 2001 $26.686 millones $25.437 millones $1.249 $43.000.000 millones Estableció un interés mensual desde la ejecutoria de la anterior resolución y hasta el pago de la sanción, equivalente a 1.5 veces el interés bancario corriente

certificado por la Superintendencia Bancaria (hoy Superintendencia Financiera de Colombia) sobre el valor insoluto de la sanción. La actora interpuso recurso de apelación contra la anterior resolución, aduciendo que el desencaje en el margen de solvencia se debió a un efecto en cadena generado, para los meses de diciembre de 2000 y enero, febrero y marzo de 2001, por los ajustes que debió hacer la compañía al balance general a 31 de diciembre de 2000, en atención a las glosas formuladas por la Superintendencia a dicho estado financiero. Indicó que al imponer cuatro multas, una por cada uno de los meses mencionados, se sancionó más de una vez, el mismo hecho, con lo cual desconoció el principio non bis in ídem. Adujo también que el ente de control se extralimitó en la pena máxima prevista legalmente pues, de acuerdo con el artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la sanción máxima permitida ascendía a $63.124.944,96. Señaló, además, que la Superintendencia aplicó una sanción cuyo monto no guarda proporcionalidad con la conducta de la aseguradora. La Superintendencia Financiera de Colombia, mediante Resolución 0105 del 14 de diciembre de 2005, confirmó en todas sus partes la anterior resolución. LA DEMANDA La Previsora S.A. Compañía de Seguros presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones N° 1021 del 24 de septiembre de 2003 y 0105 del 14 del 14 de diciembre de 2005 y, como

restablecimiento del derecho, pidió que se le devolviera la suma pagada por concepto de la sanción, junto con los correspondientes intereses. Como petición subsidiaria, solicitó la revocatoria de la sanción pecuniaria impuesta y que, en su lugar, se ordenara la imposición de una sanción de amonestación, teniendo en cuenta los factores de ponderación contenidos en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. La demandante expuso su inconformidad en los siguientes términos: Violación del debido proceso por desconocimiento de los principios de legalidad, tipicidad, proporcionalidad y non bis in ídem contenidos en el artículo 29 de la Constitución Política. Argumentó que el defecto en el margen de solvencia se debió a los ajustes ordenados por la Superintendencia a los estados financieros con corte a 31 de diciembre de 2000 por valor de $8.155 millones, que afectaron el patrimonio técnico, el cual reflejaba, antes de dichas correcciones, un exceso de $6.724 millones. La orden de la entidad de vigilancia hizo inevitable que dicho defecto se reflejara en el corte de los meses de diciembre de 2000, enero, febrero y marzo de 2001, incluso, si la Superintendencia Bancaria no hubiera ordenado los ajustes que ordenó a los estados financieros, la PREVISORA no hubiera mostrado en tales meses ningún defecto en el margen de solvencia. Por la fecha de ocurrencia de los hechos y la naturaleza del hecho generador del defecto (una orden de la autoridad de supervisión) era inevitable que el defecto se reflejara en el corte del estado financiero de los meses de diciembre de 2000,

enero, febrero y marzo de 2001. La demandada impuso a PREVISORA S.A. cuatro sanciones, una por cada mes en que se originó el defecto único del mínimo del margen de solvencia requerido, es decir que una misma conducta se sancionó cuatro veces, vulnerando así el debido proceso del que forma parte la prohibición de sancionar dos veces una misma conducta - non bis in ídem. La obligación impuesta por el numeral 2º del artículo 82 del EOSF, vigente para la época de los hechos, en relación con mantener y acreditar el patrimonio técnico saneado equivalente, no se previó de manera permanente por cada mes, ni da lugar a la imposición de multas periódicas. Ello tampoco lo establecía el entonces regente artículo 211 ibídem. Tales normas ponen de presente el desconocimiento del artículo 29 de la C.P., según el cual nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, de manera que no puede responsabilizársele por una infracción y/o sanción no previstas en la ley. La imposición de multas periódicas por un solo hecho y por la violación de un solo precepto normativo, que no está descrito en la ley, desconoce los principios de legalidad y tipicidad del derecho administrativo sancionador, porque solo la ley puede describir las conductas constitutivas de infracción y su respectiva sanción, así como determinar cuándo estas son periódicas. Afirmó que la Superintendencia incurrió, también, en violación del debido proceso al extralimitar la pena máxima permitida legalmente, contenida en el inciso primero

del artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero sobre sanciones administrativas1. Este límite, con los ajustes respectivos a diciembre de 2000, ascendía a la suma de $63.124.944,96, por lo que la sanción de $229.000.000 superó de manera exorbitante dicho monto. Tampoco respetó la entidad demandada los factores de ponderación señalados en las normas financieras, tales como la proporcionalidad de la sanción y los demás criterios de graduación de las sanciones administrativas como el de la valoración 1 El texto vigente en la época de los hechos se reproduce en la página 12 infra de la dimensión del daño o peligro a los intereses jurídicos tutelados, la ausencia de beneficio económico para el infractor y la resistencia a la acción investigadora. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Superintendencia Financiera de Colombia se opuso a las pretensiones de la demanda con base en los siguientes planteamientos: Propuso la excepción de inepta demanda porque la actora demanda los actos mediante los cuales se impuso la sanción, con argumentaciones tendientes a cuestionar los actos por los cuales se ordenó el ajuste a los estados financieros, los que no fueron demandados. Igualmente solicitó reconocer oficiosamente toda excepción que se encuentre probada en el proceso. Considera que toda la argumentación de la demandante se dirige a que los ajustes ordenados por la Superintendencia a los estados financieros causaron el desencaje del margen de solvencia, sin negar el hecho de que efectivamente se presentó el defecto por el cual fue sancionada. Dijo que las normas que regulan la actividad aseguradora, dentro de las cuales se

encuentran las relacionadas con el margen de solvencia, son de obligatorio cumplimiento por parte de las entidades vigiladas y obedecen al interés público que cobija dicha actividad. Su exigencia no se debe a un capricho del ente de control y vigilancia sino que corresponde al giro ordinario de los negocios de las entidades financieras. Aseveró que el acatamiento de las disposiciones contables, relacionadas con los estados financieros de las entidades vigiladas, constituye un aspecto esencial de la actividad de control y determina, por tanto, el deber de la Superintendencia de pronunciarse al respecto y de proferir órdenes destinadas a mostrar la realidad económica de las entidades financieras. Sostuvo que las órdenes dadas por la Superintendencia, tendientes a revelar la situación patrimonial de la entidad aseguradora, permitieron revelar los defectos del mínimo de solvencia exigido y, en ningún caso fueron las causantes de la irregularidad. Manifestó que la obligación de las entidades aseguradoras de mantener y demostrar en forma permanente los niveles mínimos de patrimonio técnico saneado y el margen de solvencia, buscan prever los efectos adversos de cualquier acontecimiento económico que altere su capacidad de pago y ponga en riesgo los intereses de los tomadores y asegurados. Estima que no hay violación del debido proceso, dado que la entidad demandante incurrió efectivamente en la transgresión de las normas propias del margen de solvencia que regían en la época de los hechos, ni se desconoció el principio non bis in ídem ya que, frente a varios hechos generadores de sanción, respecto de

cada uno de ellos fue impuesta la sanción dentro de los límites máximos legales. Así mismo, la imposición de multas periódicas está dispuesta expresamente por el inciso 2º del artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero2 acorde con lo cual, la Superintendencia impuso una sanción pecuniaria por cada período contable en que se verificó el incumplimiento. La sanción fue impuesta dentro de los márgenes legales teniendo en cuenta los elementos de graduación, tales como la mayor o menor gravedad de la conducta sancionada, lo que se evidencia en la diferencia de los montos aplicados, de acuerdo con el valor del defecto presentado en cada mes. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante fallo del 25 de noviembre de 2010, declaró no probada la excepción propuesta por la parte demandada y negó las súplicas de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos: La excepción de inepta demanda Los actos demandados fueron los que decidieron en forma definitiva la actuación administrativa. Los actos intermedios mencionados por la Superintendencia, como lo es la orden de realizar ajustes a los estados financieros, no son objeto de control jurisdiccional. 2 “Artículo 211. Sanciones Administrativas. (…) Las multas previstas en este artículo podrán ser sucesivas mientras subsista el incumplimiento de la norma…” Violación al debido proceso La Superintendencia actuó de acuerdo con las facultades otorgadas por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y en particular en el artículo 325 sobre la naturaleza, objetivos y funciones de esa entidad. De acuerdo con la mencionada

norma la entidad ejerce la función de inspección, vigilancia y control sobre las personas que realizan la actividad financiera y aseguradora, como es el caso de la demandante, y puede imponer las sanciones por infracción a las leyes, estatuto o cualquier otra norma, incluyendo sus propias órdenes. De acuerdo con estas atribuciones puede observar los estados contables de las entidades vigiladas y velar porque conserven una solidez económica suficiente para atender sus obligaciones. El ejercicio de estas funciones no implica violación del debido proceso. De otra parte, la facultad de graduar la sanción es discrecional, para lo cual se precisa que los hechos imputados se encuentren previamente calificados como faltas en la normativa aplicable y que el hecho con base en el cual se aplica la sanción esté plenamente probado. Tal garantía fue cumplida por la Administración al efectuar varios requerimientos previos a la decisión definitiva, la que fue hecha con base en los estados financieros solicitados a la entidad aseguradora y en los informes parciales allegados por la comisión de visita de la Superintendencia. El margen de solvencia Consiste básicamente en la garantía que el asegurador debe ofrecer a los asegurados con base en el patrimonio propio y que resulta de aplicar un porcentaje a las primas o a los siniestros. Este instrumento es de suma importancia para la confianza en el sistema financiero, puesto que busca destinar una parte de los recursos de la entidad aseguradora a garantizar el cumplimiento de sus obligaciones. En el caso presente, la Superintendencia advirtió que la entidad demandante contraviene la obligación del margen mínimo de solvencia preceptuado en el artículo 82 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y, por ello, aplicó

apropiadamente las sanciones respectivas, teniendo en cuenta los principios aplicables a esta función. No observó, el a quo, extralimitación alguna por parte de la Superintendencia pues el margen de solvencia se debe mantener mes a mes y, además, la demandante no desvirtuó que se hubieran ponderado los factores al momento de establecer la sanción