CE-25000-23-27-000-2006-00825-01(17343)-2012

IMPUGNACIÓN – Finalidad / RECURSO DE APELACIÓN – Fines e interés para interponerlo / SUSTENTACIÓN - Requisito del recurso de apelación La institución procesal de la impugnación es un instrumento por medio del cual las partes solicitan al superior jerárquico que realice un nuevo examen del acto procesal o de todo el proceso, a fin de que se anule o revoque, total o parcialmente, por contener vicios o errores. De acuerdo con la norma en cita, a través del recurso de apelación, una de las partes o ambas, solicitan al superior que examine la decisión dictada en un proceso, expresando sus inconformidades, con la finalidad de que éste analice la decisión de primer grado, y de ser procedente, la modifique o la revoque. El recurso de apelación es el medio o acción que se concede a la persona agraviada o condenada por una resolución judicial, para que acuda a otro tribunal superior, sometiéndole el conocimiento de la cuestión resuelta; exige que se expliquen las razones de inconformidad, para establecer si las pruebas y el soporte jurídico han sido correctamente estimados. Esta Sección ha precisado que “la labor de la segunda instancia consiste en verificar, sobre la base de la decisión impugnada, el acierto o el error del a-quo en el juicio realizado, circunscribiéndose a dicho aspecto la competencia. En ese sentido, el apelante debe exponer los argumentos soporte para modificar total o parcialmente la decisión de primera instancia y que, a la vez, sirven de marco para cumplir con la función, que no es oficiosa, de decidir la impugnación.

FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTICULO 350

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO – Municipio de Cucunubá. Hecho generador. Sujeto pasivo / EXPORTACIÓN DE CARBÓN – Ingresos excluidos del impuesto de industria y comercio / COLCARBÓN – Sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio por la actividad industrial de transformación del carbón De conformidad con las normas transcritas, el hecho gravado del impuesto lo constituye la realización de actividades industriales, comerciales o de servicios en el Municipio de Cucunubá y el gravamen debe liquidarse sobre el promedio mensual de los ingresos brutos del año anterior, excluyendo, entre otros, los ingresos por exportaciones. Es un hecho conocido, y no discutido por las partes, que la actora tiene la calidad de exportador de carbón, lo que significa que los ingresos que percibe por este concepto están excluidos del impuesto de industria y comercio, por expresa disposición legal. Así mismo, dentro del objeto social de la demandante, que consta en el certificado de constitución y gerencia figura “….9. El procesamiento de carbón para obtener sus derivados…”, actividad que desarrolla al transformar el carbón, para lo cual firmó un contrato de arrendamiento de noventa hornos destinados para este fin. Se concluye, entonces, que Colcarbón es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio, en el Municipio de Cucunubá, por la actividad industrial de transformación del carbón, debiendo presentar la declaración de dicho impuesto en la forma estipulada en el acuerdo municipal, descontando los ingresos obtenidos por la exportación de

carbón, teniendo en cuenta que según el informe pericial visible a folios 1 al 10 del cuaderno de antecedentes, que no fue controvertido por las partes, la sociedad demandante, durante los años gravables 2001 y 2002 realizó ventas nacionales por valor de $451.188.277.

FUENTE FORMAL: LEY 14 DE 1983 - ARTÍCULO 32 / LEY 14 DE 1983ARTÍCULO 33 / LEY 14 DE 1983 - ARTÍCULO 39 / ACUERDO MUNICIPAL 19 DE 1993 – ARTÍCULO 1 (MUNICIPIO DE CUCUNUBÁ) / ACUERDO MUNICIPAL 19

DE 1993 – ARTÍCULO 2 (MUNICIPIO DE CUCUNUBÁ) / ACUERDO MUNICIPAL 19 DE 1993 – ARTÍCULO 22 (MUNICIPIO DE CUCUNUBÁ) / ACUERDO MUNICIPAL 19 DE 1993 – ARTÍCULO 22, PARÁGRAFO PRIMERO (MUNICIPIO DE CUCUNUBÁ) ENTES TERRITORIALES – Régimen jurídico. Acuerdos y ordenanzas / RÉGIMEN SANCIONATORIO – Depende de la fecha en que ocurrieron los hechos objeto de la actuación administrativa / ESTATUTO TRIBUTARIO NACIONAL – Adopción en las normas locales de los entes territoriales Para decidir sobre la legalidad de los actos administrativos demandados debe tenerse en cuenta que el régimen jurídico tributario de las entidades territoriales está conformado por normas locales, acuerdos y ordenanzas, y por normas nacionales, leyes y decretos, y que la aplicación de unas y otras, cuando regulan

el régimen sancionatorio, depende de la fecha en que ocurrieron los hechos objeto de la actuación administrativa, pues deben aplicarse las normas preexistentes a los hechos que se le imputan al contribuyente. Así las cosas, bajo la vigencia de la Ley 383 de 1997 los municipios debían adoptar los procedimientos administrativos previstos en el Estatuto Tributario y, en lo relacionado con los aspectos sustanciales, podían aplicar las disposiciones territoriales. Con la entrada en vigencia de la Ley 788 de 2002, los entes territoriales quedaron autorizados para armonizar los procedimientos administrativos y el régimen sancionatorio, con los procedimientos administrativos y el régimen sancionatorio previsto en el Estatuto Tributario; en ejercicio de esa facultad las entidades territoriales pueden simplificar los procedimientos y disminuir el monto de las sanciones.

FUENTE FORMAL: LEY 383 DE 1997 / LEY 788 DE 2002 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTÍCULO 643 / ACUERDO MUNICIPAL 19 DE 1993

(MUNICIPIO DE CUCUNUBÁ) SANCIÓN – El municipio de Cucunubá la impone en la liquidación oficial / SANCIÓN DE AFORO – Sanción por no declarar / MUNICIPIO – Contaba con norma expresa que consagra la sanción por no declarar. Está autorizado para disminuir las sanciones contempladas en el Estatuto Tributario Nacional / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO – Determinación. Municipio de Cucunubá Se observa que el ente territorial previó que las sanciones se impondrían en las

liquidaciones oficiales y no en resolución independiente; es así como en el artículo quincuagésimo cuarto estableció que “en la liquidación oficial o de revisión”, se podrán imponer las sanciones por inexactitud, por extemporaneidad, por aforo y por mora. La Sala advierte que esta llamada sanción de aforo, consagrada en el acuerdo municipal, corresponde, en realidad, a la sanción por no declarar. Se observa que está incluida en el mismo artículo de la liquidación de aforo que es el acto mediante el cual la administración determina el impuesto cuando el contribuyente ha omitido hacerlo, es decir, no ha declarado, y que los porcentajes de sanción establecidos que van desde el 100% hasta el 500%, van aumentando en relación con cada año adicional que transcurra sin que el contribuyente haya cumplido con la obligación de declarar. De lo expuesto se concluye que el municipio sí tenía norma territorial en la que se encontraba consagrada la sanción por no declarar.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTÍCULO 643 / ACUERDO MUNICIPAL 19 DE 1993 (MUNICIPIO DE CUCUNUBÁ) / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 715 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 716

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá D. C., trece (13) de septiembre de dos mil doce (2012) Radicación número: 25000-23-27-000-2006-00825-01(17343)

Actor: COMERCIALIZADORA COLOMBIANA DE CARBON COLCARBON S.A.

C.I.

Demandado: MUNICIPIO DE CUCUNUBA FALLO Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia del 25 de junio de 2008 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta, Subsección A, proferida dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado contra las Resoluciones No. 103 del 28 de diciembre de 2005 y 105 del 12 de marzo de 2006, mediante las cuales el Municipio de Cucunubá – Cundinamarca impuso sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio a la sociedad COLCARBÓN S. A.

Dispuso la sentencia: “Primero. Se declara la nulidad de Resolución No. 103 de 28 de diciembre de 2005 y la Resolución que resolvió el recurso de reconsideración No. 105 del 12 de marzo de 2006, proferidas por la Tesorería del Municipio de Cucunubá- Cundinamarca, mediante las cuales se determinó una sanción por no declarar el Impuesto de Industria y Comercio a cargo de la sociedad COLCARBÓN S.A.

Segundo. A título de restablecimiento del derecho se declara que la citada sociedad no está obligada al pago de la sanción impuesta en los actos anulados.

Tercero: Se niegan las demás pretensiones de la demanda.

(…)” ANTECEDENTES La Comercializadora Colombiana de Carbón COLCARBÓN S.A. C.I. desarrolla la actividad de extracción y coquización de carbón, destinado a la exportación, en la

jurisdicción del Municipio de Cucunubá. El 9 de agosto de 2004, la tesorería municipal profirió el Auto de Inspección Contable N° 006; diligencia en la que se determinó que si bien es cierto, sobre los ingresos por ventas al exterior de coque procesado no se generaba el impuesto de industria y comercio, entre la demandante y la sociedad Minas Montecristo Ltda., se celebró, en el año 1999, un contrato de arrendamiento de noventa (90) hornos para el procesamiento de carbón, es decir, que Colcarbón desarrollaba actividades industriales en esa jurisdicción. El 5 de septiembre de 2005, la administración municipal envió a la compañía un emplazamiento para que presentara las declaraciones por concepto del impuesto de industria y comercio por los años 2001, 2002, 2003 y 2004; la sociedad respondió explicando las razones por las cuales consideraba que no estaba obligada a hacerlo. El 28 de diciembre de 2005, mediante la Resolución N° 103, la autoridad tributaria impuso la sanción por no declarar por la suma de $25.797.270.600 , la que se 1 discrimina así:

CONCEPTO AÑO INGRESOS INGRESOS BRUTOS SANCION POR NO

BRUTOS GENERADOS EN CUCUNUBÁ DECLARAR 20% (ARTÍCULO

(50% DEL TOTAL DE INGRESOS 643 DEL ESTATUTO BRUTOS DE COLCARBÓN) TRIBUTARIO NACIONAL) EXPORTACIONES DE CARBON 2001 27.307.976.810 13.653.988.405 2.730.797.681

EXPORTACIONES DE CARBON 2002 31.566.688.319 15.783.344.160 3.156.668.832

EXPORTACIONES DE CARBON 2003 55.551.551.185 27.775.775.593 5.555.155.119

EXPORTACIONES DE CARBON 2004 143.546.489.686 71.773.244.843 14.354.648.969

TOTAL 257.972.706.000 128.986.353.000 25.797.270.600

La sociedad presentó el recurso de reconsideración contra la resolución sanción, el 28 de febrero de 2006, el que fue resuelto el 12 de marzo de 2006, con la Resolución N° 105, que confirmó la actuación administrativa impugnada, y ordenó seguir adelante con el proceso de cobro, por cuanto la sociedad presentó las 1 Folios 25 a 27 del cuaderno principal declaraciones exigidas pero no liquidó la sanción reducida correspondiente por la suma de $2.579.727.060. 2 LA DEMANDA La sociedad demandante, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones: 3 1. “Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: - La Resolución Administrativa No. 103 del 28 de diciembre de 2005 “por medio de la cual se determina una sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio a cargo del contribuyente COLCARBÓN S.A. C.I.”, de la Tesorería del Municipio de Cucunubá – Cundinamarca. - Resolución Administrativa No. 105 del 12 de marzo de 2006 “por medio

de la cual se resuelve recurso de reconsideración interpuesto por COLCARBÓN S.A. C.I., contra la resolución administrativa No. 103 del 28 de diciembre de 2005,…” de la Tesorería del Municipio de Cucunubá – Cundinamarca.

2. Que a título de restablecimiento del derecho se declare que COLCARBÓN S.A. C.I., está excluida del Impuesto de Industria y Comercio por la actividad desarrollada en el municipio demandado y, por ende, no está obligada a pagar sanción alguna por el incumplimiento de los deberes formales complementarios al impuesto de industria y comercio”.

Invocó como normas violadas los artículos 338 de la Constitución Política; 39 de la Ley 14 de 1983 y 643 del Estatuto Tributario. Para desarrollar el concepto de violación propuso los siguientes cargos:

1. Violación del artículo 39 de la Ley 14 de 1983.

Indicó que la actuación administrativa parte de una premisa falsa, como es considerar que COLCARBÓN realiza actividades industriales en el municipio, lo que lo hace sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio. 2 Folios 28 a 37 del cuaderno principal 3 Folios 2 a 18 del cuaderno principal Se desconoció el parágrafo segundo del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, que consagra que no están sujetos a ese impuesto los artículos de producción nacional destinados a la exportación y que quienes realicen dicha actividad no están obligados a registrarse ni a presentar declaración. Indicó que el municipio se contradice pues acepta que COLCARBÓN no tiene obligación de pagar el impuesto de industria y comercio, pero señala que debe

cumplir con el deber formal de declarar. Señaló que la transformación de carbón a coque es un proceso productivo y que la totalidad de sus ventas las realiza al exterior; que por esta razón está registrada, ante el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, como una comercializadora internacional, como consta en el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio. Que el solo hecho de tener una instalación en el municipio no genera el pago del impuesto y el cumplimiento de obligaciones formales y que para probar que los ingresos corresponden a exportación de coque, anexó una relación de los DEX, las cantidades exportadas, los documentos de transporte, las autorizaciones de embarque y los reintegros, correspondientes a los años 2001, 2002, 2003 y 2004.

2. Violación del artículo 338 de la Constitución Política.

El Acuerdo 19 de 1993, al disponer en los artículos 8° y 22 que aunque una persona no realice actividades sometidas al ICA debe cumplir los deberes formales señalados para los sujetos al impuesto, se atribuyó competencias que no le corresponden porque es al legislador a quien le concierne hacerlo. De conformidad con los artículos 4° y 338 de la Constitución Política, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales, términos en que se consagró el principio de legalidad tributaria a los órganos administrativos de decisión colegiada en el nivel territorial, con estricta sujeción a la ley.

3. Violación del artículo 643 del Estatuto Tributario, indebida tasación de la

pretendida sanción, falsa motivación y desviación de poder. Manifestó que, sin ningún fundamento, se asumió que el 50% de los ingresos de Colcarbón se percibían en el municipio, tomando la totalidad de las ventas de exportación, que no están sometidas al impuesto, como base para liquidar la sanción por no declarar. La autoridad municipal aplicó las normas del Estatuto Tributario Nacional sin precisar el soporte normativo que la autoriza para ello; resaltó que los artículos 66 de la Ley 383 de 1997 y 59 de la Ley 788 de 2002 ordenan la armonización del régimen tributario sancionatorio con los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, lo que le corresponde hacer a los órganos de representación popular. La imposición de sanciones es una cuestión de derecho sustancial, que está sujeta al principio de reserva legal y al de predeterminación tributaria, aunque esté ubicada dentro del libro de procedimiento en el Estatuto Tributario. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA En la oportunidad legal, el apoderado del Municipio de Cucunubá, en escrito de contestación a la demanda, se opuso a las pretensiones con los siguientes argumentos: 4

1. Violación del artículo 39 de la Ley 14 de 1983.

Manifestó que el mencionado artículo carece de parágrafo, por lo que no puede citarse una norma que no existe; el artículo 4° del Decreto 3070 de 1983, ordena que, para efectos de excluir de la base gravable los ingresos brutos provenientes de la venta de artículos de producción nacional destinados a la exportación, al

contribuyente se le exigirá el formulario único de exportación y una certificación de la DIAN en el sentido de que las mercancías han salido del país; en consecuencia, lo que se cuestiona y sanciona es la no presentación de la declaración. Por su parte, el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo establece que salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios 4 Folios 68 a 79 del cuaderno principal mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El Acuerdo 19 de 1993, goza de presunción de legalidad y es de obligatorio cumplimiento porque no ha sido anulado ni suspendido por la jurisdicción contencioso administrativa; por lo tanto Colcarbón está obligado a cumplirlo debiendo presentar la respectiva declaración aunque no resulte impuesto a pagar. La omisión en la presentación de la declaración da lugar a la sanción, conforme lo dispone el artículo 643 del Estatuto Tributario, por remisión expresa del artículo 88 de la Ley 14 de 1983 y, según los artículos 66 de la Ley 383 de 1997 y 59 de la Ley 788 de 2002.

2. Violación del artículo 338 de la Constitución Política.

La disposición constitucional en cita debe interpretarse en armonía con los artículos 287, 300 numeral 4° y 313 numeral 4° ibídem, que autorizan a las entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, de conformidad con la Constitución y la ley, como lo hizo el municipio en el Acuerdo 019 de 1993, en el que adoptó las disposiciones generales en materia del impuesto de industria y

comercio; la calidad de sujeto pasivo del impuesto de la demandante está dada por la actividad que ejerce y, en forma taxativa, por la Ley 14 de 1983, condición que no la excluye de cumplir con sus obligaciones formales.

3. Violación del artículo 643 del Estatuto Tributario.

Para establecer la base de la sanción se tuvo en cuenta el resultado de la inspección contable, la información del contribuyente y los cruces de información y se aplicó el procedimiento dispuesto en el artículo 643 del Estatuto Tributario, como lo prescriben la Ley 14 de 1983, en el artículo 88 y el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, que ordena que los municipios podrán aplicar los procedimientos allí establecidos. Excepción de inepta demanda. Los argumentos esbozados en el memorial del recurso de reconsideración no son los mismos que presentó la sociedad en la demanda; las normas violadas y el concepto de violación invocados son diferentes. LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia del 25 de junio de 2008, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta, Subsección A, declaró la nulidad de las resoluciones demandadas y, a título de restablecimiento del derecho, declaró que Colcarbón S.A. C.I. no estaba obligada al pago de la sanción impuesta en los actos anulados. 5 En cuanto a la excepción de inepta demanda, precisó el a-quo que las razones expuestas en el recurso de reconsideración y en la demanda son las mismas; la inexistencia de una relación jurídica entre el municipio y la demandante; lo alegado

durante todo el procedimiento administrativo es la sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio. Después de analizar el objeto social de la demandante, los antecedentes administrativos y el informe pericial, y de referirse a los artículos 1° y 2° del Acuerdo 019 de 1993, manifestó que por desarrollar actividades de procesamiento del carbón en la jurisdicción del municipio de Cucunubá, Colcarbón es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio, y por lo tanto, está obligada a presentar la declaración tributaria. Según el artículo 22 del acuerdo antes mencionado, la base gravable del impuesto está conformada por el promedio mensual de los ingresos o ventas brutas del año anterior, con excepción de las devoluciones, las venta de activos fijos y las exportaciones; en ese orden, la sociedad debió declarar los ingresos brutos obtenidos en desarrollo de la probada actividad industrial en la jurisdicción del municipio y descontar las sumas correspondientes a las exportaciones. Afirmó que tanto los elementos que definen el tributo como aquellos que establecen las sanciones, deben estar previamente fijados por el legislador y por el cuerpo colegiado de elección popular, para que las autoridades tributarias puedan determinar oficialmente los tributos y las sanciones a que haya lugar. 5 Folios 305 a 330 del cuaderno principal Indicó que el Acuerdo 019 de 1993 no contempló la sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio y que los actos demandados la sustentan en el artículo 643 del Estatuto Tributario; que en consecuencia, no podía el municipio

aplicar esa sanción pues es ese el sentido del artículo 59 de la Ley 788 de 2002. En lo relacionado con la base gravable para imponer la sanción, manifestó que el municipio desconoció el principio de proporcionalidad pues el Acuerdo 019, en los artículos 26 a 28, precisó que las tarifas del impuesto van del 7 al 10 por mil, mientras que la sanción fue impuesta en un 20 por ciento de los ingresos brutos. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión de primera instancia, la entidad territorial demandada interpuso recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia . 6 Insistió en que los actos administrativos demandados se ajustaron a derecho y fueron expedidos con sujeción a los artículos 32 y siguientes de la Ley 14 de 1983, 88 del Decreto 3070 de 1983, 260 del Decreto 1333 de 1986 y el Acuerdo 019 de 1993 que facultó al Municipio de Cucunubá para que, en los casos de mora en el pago del impuesto, se aplicaran las sanciones establecidas en el Estatuto Tributario, respecto del impuesto sobre la renta y complementarios, conforme con lo dispuesto en el artículo 88 de la Ley 14 de 1983. De otra parte, se cumplió el procedimiento previsto como quiera que, previamente a la imposición de la sanción, se notificó el emplazamiento para declarar, por lo que no se viola el principio de legalidad; la base de la sanción se determinó mediante el proceso de fiscalización, durante el cual se pudo establecer el origen y valor de los ingresos brutos de la sociedad y no es desproporcionada porque se

liquidó teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 643 del Estatuto Tributario, inciso primero, por expresa remisión del Acuerdo 019 de 1993. Advierte la Sala que en el recurso de apelación la entidad territorial demandada no se refirió a la excepción de inepta demanda, presentada en el escrito de contestación a la demanda. 6 Folios 339 a 345 del cuaderno principal ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante advierte que la entidad demandada, en el memorial del recurso de apelación, no cuestionó ni refutó los fundamentos de la decisión de instancia pues se limitó a exponer nuevamente lo planteado en la contestación de la demanda. Insistió en que la aplicación directa del artículo 643 del Estatuto Tributario es ilegal y que se vulneró el principio de proporcionalidad, tal como lo reconoció el Tribunal. Replicó los argumentos expuestos en la demanda y en los alegatos de conclusión de instancia. La entidad demandada reiteró los argumentos expuestos con ocasión del recurso de apelación. MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Sexto Delegado ante esta Corporación solicitó que se confirme la sentencia apelada. 7 Indicó que, conforme con el artículo 66 de la Ley 383 de 1997, la ley autorizó a los municipios a aplicar los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos nacionales, pero no se refirió a la aplicación de normas sustanciales, a las cuales corresponden los preceptos que crean sanciones; resaltó lo expuesto por esta Corporación en la sentencia 13828 del 21 de octubre

de 2004, para precisar que dentro del articulado del Acuerdo 019 de 1993, no se contempla la sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio, razón por lo cual el municipio no estaba facultado para imponerla. Dijo que el hecho de que el acuerdo faculte al municipio para practicar liquidación de aforo, no conlleva la facultad para imponer sanciones por no declarar pues se trata de dos actuaciones administrativas diferentes e independientes. 7 Folios 361 a 364 del cuaderno principal Manifestó que la sanción por mora en el pago del impuesto no se puede extender, por vía de interpretación, como lo pretende el municipio, a hechos diferentes como la sanción por no presentar la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios, con base en el artículo 643 del Estatuto Tributario, norma en la que se fundamentan los actos administrativos. Concluyó expresando que los cargos formulados por la entidad recurrente no desvirtúan los fundamentos del a-quo. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, la Sala decidirá sobre la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales el Municipio de Cucunubá (Cundinamarca), impuso a la Comercializadora Colombiana de Carbón COLCARBÓN S.A. C.I., sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio correspondiente a los años gravables 2001, 2002, 2003 y 2004. Considera la Sala necesario analizar, en primer lugar, si la entidad demandada, en el recurso de apelación, no cuestionó ni refutó los fundamentos de la decisión de

instancia. La institución procesal de la impugnación es un instrumento por medio del cual las partes solicitan al superior jerárquico que realice un nuevo examen del acto procesal o de todo el proceso, a fin de que se anule o revoque, total o parcialmente, por contener vicios o errores. El artículo 350 del Código de Procedimiento Civil establece: “FINES DE LA APELACION E INTERES PARA INTERPONERLA. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia; respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo.” De acuerdo con la norma en cita, a través del recurso de apelación, una de las partes o ambas, solicitan al superior que examine la decisión dictada en un proceso, expresando sus inconformidades, con la finalidad de que éste analice la decisión de primer grado, y de ser procedente, la modifique o la revoque. El recurso de apelación es el medio o acción que se concede a la persona agraviada o condenada por una resolución judicial, para que acuda a otro tribunal superior, sometiéndole el conocimiento de la cuestión resuelta; exige que se expliquen las razones de inconformidad, para establecer si las pruebas y el soporte jurídico han sido correctamente estimados. Esta Sección ha precisado que “la labor de la segunda instancia consiste en verificar, sobre la base de la decisión impugnada, el acierto o el error del a-quo en el juicio realizado, circunscribiéndose

a dicho aspecto la competencia.”8 En ese sentido, el apelante debe exponer los argumentos soporte para modificar total o parcialmente la decisión de primera instancia y que, a la vez, sirven de marco para cumplir con la función, que no es oficiosa, de decidir la impugnación. En la sentencia apelada, el Tribunal anuló los actos administrativos porque consideró que el municipio no tenía facultad para imponer una sanción no contemplada en alguna norma territorial. Por su parte, el Municipio de Cucunubá, al apelar la decisión del a-quo, centró su inconformidad en los aspectos desfavorables a sus intereses, para lo cual manifestó que los actos administrativos demandados no violaron las normas en que debían fundarse; así mismo, que se ajustaron a derecho y se expidieron con sujeción a la Ley 14 de 1983. En ese orden, estima la Sala que lo planteado por la entidad apelante controvierte los argumentos esbozados por el a-quo para anular los actos administrativos. Procede la Sala al estudio del recurso de apelación: De la sujeción al impuesto de industria y comercio. 8 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 12 de mayo de 2003, Exp. 13444, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. El apoderado de la demandante, tanto en vía gubernativa como ante la jurisdicción, sostiene que Colcarbón no es responsable del impuesto de industria y comercio, en la medida en que toda su producción es exportada, ya sea directamente o por medio de la venta a sociedades de comercialización internacional y que no obtiene ingresos por ventas nacionales, manifestación que

fue desvirtuada por el a-quo que consideró, de acuerdo con el informe pericial, que si bien es cierto un gran porcentaje de las ventas corresponde a exportaciones, existen unos montos que son susceptibles del tributo en el municipio de Cucunubá, que no fueron declarados. En cuanto al impuesto de industria y comercio la Ley 14 de 1983 dispone: ARTÍCULO 32El Impuesto de Industria y Comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos. ARTÍCULO 33.-El Impuesto de Industria y Comercio se liquidará sobre el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior, expresados en moneda nacional y obtenidos por las personas y sociedades de hecho indicadas en el artículo anterior, (…). (…) ARTÍCULO 39º.- No obstante lo dispuesto en el artículo anterior continuarán vigentes:

1. (…)

2. Las prohibiciones que consagra la Ley 26 de 1904; además, subsisten para los Departamentos y Municipales las siguientes prohibiciones:

a. La de imponer gravámenes de ninguna clase o denominación a la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola, sin que se incluyan en esta prohibición las fabricas de productos alimenticios