CE-25000-23-27-000-2006-01004-01(17206)-2010

CONTRIBUCION ESPECIAL – Superintendencia de Servicios Públicos La contribución que se liquidó en los actos demandados fue establecida por la Ley 142 de 1992 “Ley de servicios públicos domiciliarios” artículo 85 a favor de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y a cargo de las entidades sometidas a su regulación, control y vigilancia, con el fin de recuperar los costos de los servicios de control y vigilancia que preste la Entidad. Para la vigencia fiscal de 2006 la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios expidió la Resolución SSPD-20061300018335 del 26 de mayo de 2006, por medio de la cual se estableció la tarifa de la contribución especial de esa vigencia FUENTE FORMAL: LEY 142 DE 1992 – ARTICULO 85 / RESOLUCION SSPD20061300018335 DE 2006 – ARTICULO 1 / RESOLUCION SSPD20061300018335 DE 2006 – ARTICULO 2 PLAN DE CONTABILIDAD PARA ENTES PRESTADORES DE SERVICIOS PUBLICOS – Se aplica lo dispuesto en el Plan General de Contabilidad Pública El Plan de Contabilidad para entes prestadores de servicios públicos fue actualizado mediante resoluciones SSPD 006572 de 4 de septiembre de 2001 y SSPD 3064 de 1 de marzo de 2002. Esta última modificó el Parágrafo del artículo 1 de la Resolución 006572 de 2001 en el sentido de ordenar que el marco conceptual y el manual de procedimientos contenidos en el Plan General de Contabilidad Pública, adoptado mediante Resolución número 400 de 2000 de la Contaduría General de la Nación, deberán ser aplicados por los prestadores de

servicios públicos domiciliarios oficiales y mixtos. GASTOS DE PENSIONES – Son gastos de funcionamiento / CONTRIBUCION ESPECIAL – Base de liquidación / GASTOS DE FUNCIONAMIENTO – Tienen por objeto atender las necesidades de las entidades para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la Constitución Política y en la Ley / GASTOS DE ADMINISTRACION – Concepto / GASTO DE PENSIONES Y AMORTIZACIONES DE CALCULO ACTUARIAL – Son gastos de funcionamiento La Sala en la sentencia de 17 de abril de 2008 determinó que los gastos de pensiones son gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación de la entidad de servicios públicos domiciliarios y, por tanto, hacen parte de la base para liquidar la contribución a favor de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. En la sentencia mencionada se analizó la legalidad de la expresión “(grupo 51 del Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios Públicos)” contenida en el artículo 2 de la Resolución SSPD-1350 de 2004 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios porque en ese grupo se incluyeron los gastos de pensiones para efectos de calcular la contribución especial de los operadores de telecomunicaciones para el año 2004. La Sala, en la sentencia que se reitera, consideró que el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994 al señalar que la base para liquidar la contribución es el valor de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación, no se refirió solamente a “aquellos gastos que están directamente dirigidos al desarrollo de la operación básica o principal de la entidad, pues estos son los

gastos de operación definidos así por el Sistema Nacional de Contabilidad Pública, sino a los gastos que aunque no estén directamente relacionados con la prestación del servicio u operación básica, si le son concernientes”. Señaló que los gastos de funcionamiento corresponden a aquellas erogaciones que tienen por objeto atender las necesidades de las entidades para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la Constitución Política y en la Ley; siendo una de esas necesidades, la de cumplir con la carga pensional de sus trabajadores. Los gastos de personal son las erogaciones que debe hacer el Estado como contraprestación de los servicios que recibe, ya sea por una relación laboral o a través de contrato, lo cual incluye, tal como reconoce también en este proceso la demandante, garantizar el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones definidas por la ley 100 de 1993. Los gastos de administración, dentro de los cuales se encuentran, entre otros, los gastos de pensiones, la amortización de cálculo actuarial y la amortización del cálculo actuarial de futuras pensiones, “son cuentas representativas de los valores causados para el funcionamiento en desarrollo de actividades que sin tener relación directa con el cometido estatal del ente público, sirven de apoyo para el cumplimiento de la misión.” Es decir, según el criterio expuesto, ratificado por la Sala, aunque el gasto de pensiones y las amortizaciones de cálculo actuarial señaladas, no tengan una relación directa con el cometido estatal de prestación del servicio público, sí sirven de apoyo para el cumplimiento de la misión y por tal razón son gastos de funcionamiento. Como la

carga pensional es una obligación ineludible para la entidad prestadora de los servicios públicos domiciliarios, está asociada al giro ordinario de los negocios de la empresa, esto es, al servicio sometido a regulación de la entidad. Por lo anterior, en cualquier actividad de los comerciantes, y la actora lo es, los gastos señalados son considerados como gastos de funcionamiento porque se incurre en ellos dentro del giro normal de la actividad de un ejercicio económico determinado y están directamente relacionados con la gestión administrativa de la entidad. Vale la pena resaltar que la Sala de Consulta y Servicio Civil también ha considerado que el pago de pasivos pensionales constituye en realidad un gasto de funcionamiento y no puede considerarse como gasto de inversión NOTA DE RELATORIA: Sobre la naturaleza de los gastos de pensiones se reitera sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta de 17 de abril de 2008, Rad. 15771, M.P. María Inés Ortiz Barbosa y Sala de Consulta y Servicio Civil, de 8 de febrero de 2001, Rad. 1323, M.P. César Hoyos Salazar

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO

Bogotá, D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil diez (2010) Radicación número: 25000-23-27-000-2006-01004-01(17206)

Actor:EMPRESA DE TELECOMUNICACIONES DE BOGOTA S.A. E.S.P.

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS

DOMICILIARIOS

FALLO La Sala decide la apelación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 6 de diciembre de 2007 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca desestimatoria de las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P., contra los actos administrativos expedidos por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que liquidaron la contribución especial para el año gravable 2005. ANTECEDENTES La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios mediante la Resolución SSPD - 20051300011765 del 17 de junio de 2005 estableció de manera general la tarifa de la contribución especial para la vigencia 2005 en el 0.98 por ciento de los gastos de funcionamiento de la entidad contribuyente causados en el año 20041. El 7 de julio de 2005 la Superintendencia mediante liquidación oficial 000019 determinó a cargo de la E.T.B., la contribución especial de la vigencia de 2005 en $3.539.543.0002. Contra la liquidación oficial la E.T.B., interpuso los recursos de reposición y apelación. El de reposición fue decidido mediante resolución 20055300025635 del 4 de noviembre de 2005 que confirmó el acto recurrido y la apelación por medio de la resolución 20055000034545 del 30 de diciembre 2005 en el sentido de confirmar la liquidación oficial. LA DEMANDA La Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P., demandó la nulidad de la liquidación oficial de la contribución y de las resoluciones que decidieron los

recursos de reposición y apelación. A título de restablecimiento del derecho solicitó que se determinara como contribución especial por la vigencia de 2005 la suma de$1.797.588.000 correspondiente al 0.98% de $183.427.312.000,oo que debe ser la base de la liquidación. Que en consecuencia se ordene a la demandada reembolsar la suma de $1.741.955.000 debidamente actualizados a la fecha del pago y que se condene en costas a la demandada. Invocó como norma violada el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, cuyo concepto de violación lo desarrolló así: Precisó en primer lugar que el tema debatido no era de orden contable. Lo que se debe determinar es si el pago de pensiones correspondientes a otros períodos y no al año de vigencia de la contribución especial se enmarca dentro del supuesto del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, pues, tales pagos no derivan de la actividad propia de la empresa en su calidad de operador de telecomunicaciones. La liquidación oficial siguió los lineamientos de los artículos 2 y 3 de la Resolución 20051300011765 del 17 de junio de 2005 que fijó de manera general los aspectos de la liquidación de la contribución y estableció que los gastos de administración (Grupo 51 del Plan de Contabilidad para entes prestadores de servicios públicos) hacen parte de los gastos de funcionamiento, acto administrativo que desconoce el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994 y contra el cual cursa demanda de nulidad. 1 Folio 162 c.a. 2 Folio 40 c.ppal.

El artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994 señala claramente que para el cálculo de la contribución a la Superintendencia de Servicios Públicos, se deben tomar los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación, entendidos éstos como los involucrados directamente con la prestación del servicio. Es decir, para dicho cálculo no se deben incluir los pagos de pensiones de jubilación, pues, aunque están clasificados como gastos de administración (grupo 51), no tienen relación con el desarrollo del objeto social de la empresa, así tengan el carácter de permanentes, como es el caso de las pensiones. Este concepto no es asociado a la prestación del servicio regulado por el ente de control, porque la E.T.B. no dejaría de cumplir con el pago de las pensiones en caso de dejar de prestar su servicio como operador de telecomunicaciones. La obligación de proveer los recursos económicos para salvaguardar esos derechos laborales no está asociada con el servicio objeto de regulación. Si el artículo 85.2 citado estableció como base gravable de la contribución los gastos de funcionamiento asociados al servicio de telecomunicaciones, no puede incluirse dentro de la misma el gasto por pensiones de jubilación del personal que no laboró en los años base de liquidación porque no es un gasto inherente a la prestación del servicio de telecomunicaciones, pues, no corresponden a erogaciones o amortizaciones con propósitos de generación de ingresos ni en el presente ni en el futuro. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios solicitó que se negaran las súplicas de la demanda por las siguientes razones:

1. Excepción de caducidad de la acción. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la actora está caducada, pues la resolución que decidió la apelación por la vía gubernativa quedó en firme el 31 de enero de 2006 y la demanda se presentó el 6 de junio de 2006, es decir por fuera de los cuatro meses de caducidad que vencían el 31 de mayo de ese año.

Conforme al artículo 121 del Código de Procedimiento Civil el hecho de que hubiera una vacancia judicial o por alguna razón estuviera cerrado el Despacho, son situaciones que no se tienen en cuenta cuando los términos son de meses.

2. Legalidad de los actos demandados Señaló que la liquidación oficial se fundamentó en la resolución 20051300011765 del 17 de junio de 2005 que estableció la tarifa y base de liquidación de la contribución para la vigencia 2005. Esta norma fue expedida con fundamento en las facultades conferidas a la Superintendencia por los artículos 85 y 79 de la Ley 142 de 1994, 13 de la Ley 689 de 2001 y 7 (numeral 32) del Decreto 990 de 2002.

La Superintendencia, con fundamento en el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, adoptó mediante resolución SSPD 1416 de 1997 el Plan de Contabilidad para entes prestadores de servicios públicos, el cual fue actualizado mediante resolución SSPD 6572 de 2001. Este plan se elaboró de acuerdo con las normas y metodología del Plan General de Contabilidad Pública adoptado mediante resolución 400 de 2000 de la Contaduría General de la Nación.

Precisó que los gastos de pensiones y amortización del cálculo actuarial no estaban codificados según el Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios Públicos ni en el Plan General de Contabilidad para Entes Públicos en la cuenta 5810 (extraordinarios) que se refiere a gastos que no corresponden a su cometido estatal. Que, en cambio, dentro del código contable 51 (gastos de administración), se encuentran incluidas como gastos de funcionamiento, las siguientes: 510206 Pensiones de jubilación 510209 Amortización de cálculo actuarial 510210 Amortización cálculo actuarial de futuras pensiones 510211 Amortización cálculo actuarial de cuotas partes de pensiones 510212 Amortización de la liquidación provisional de cuotas partes de bonos pensionales 510213 Amortización de cuotas partes de bonos pensionales emitidos En consecuencia, consideró que el gasto en que se incurre para el pago de pensionados es un gasto administrativo operacional que hace parte de los gastos de funcionamiento de los entes prestadores y base para liquidar la contribución a favor de la Superservicios, en los términos del artículo 85 de la Ley 142 de 1994. Sobre este punto citó la Circular Externa 24 de 1998 de la Contaduría General de la Nación, el Concepto 1323 de 2001 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y el Oficio 310-53515 de 1996 de la Superintendencia de Sociedades. Señaló que la actora solicitó a la Contaduría General de la Nación aclaración sobre el tema, entidad que ha respondido que el gasto por pensiones de jubilación

no constituye un gasto extraordinario, sino un gasto operacional. Sin embargo, en la demanda no se cita ninguna de las respuestas dadas por esa entidad. Citó los Conceptos 20046-47384 de 2004, 20055-19639 de 2005, 20059-43587 y 20059-44458 de 2005 de la Contaduría General de la Nación, de los que se concluye que el gasto para el pago de pensionados es un gasto administrativo operacional y, por ende, asociado al servicio de las telecomunicaciones que presta la E.T.B., razón por la cual hacen parte de la base para liquidar la contribución especial del 2005. SENTENCIA APELADA El Tribunal declaró no probada la excepción de caducidad de la acción y negó las pretensiones de la actora, con base en las siguientes consideraciones: El Tribunal negó la excepción de caducidad de la acción porque la demandante tenía hasta el 1 de junio de 2006 para instaurar la demanda ya que la resolución de la apelación se notificó el 31 de enero del mismo año; pero como los términos estuvieron suspendidos entre el 17 de mayo y el 5 de junio de 2006, la demanda presentada el 6 de junio de ese año, fue oportuna. En lo de fondo consideró que las empresas que prestan servicios públicos domiciliarios tienen la obligación de pagar la contribución a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios del 0.98% sobre los gastos de funcionamiento de cada empresa según la Ley 142 de 1994, artículo 85 y la resolución 20051300011765 de 17 de junio de 2005 que fijó la tarifa de la contribución para la

vigencia de 2005. Los gastos que pretende la E.T.B., que no le sean aplicables en la liquidación oficial, están en el punto 51 del plan contable, los cuales son gastos administrativos que hacen parte de los gastos de funcionamiento, forman parte de la base gravable para liquidar la tasa de vigilancia. Sobre el tema citó el concepto 310-53515 de 1996 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, según el cual, el pago de las mesadas pensionales tiene una relación directa con el desarrollo de las operaciones normales de la sociedad, pues la carga laboral es un compromiso de la empresa dentro del giro ordinario de sus operaciones, por eso son operacionales. También citó los conceptos 20046-47384 de 2004 y 20055-19639 de 2005 de la Contaduría General de la Nación, de los cuales concluyó que la decisión demandada se ajustaba a derecho. Agregó que la Superintendencia demandada reguló la contribución para el año 2005 y determinó como gasto de funcionamiento el gasto por pensiones de jubilación, acto administrativo que se presume legal y que es de obligatorio cumplimiento para la entidad. APELACIÓN La demandante solicitó revocar la sentencia y en su lugar que se declare la nulidad de los actos demandados con base en las mismas razones de la demanda, concretamente por lo siguiente: Los gastos por pensiones no deben hacer parte de la base para liquidar la contribución especial de 2005, pues, no son de aquellos que señala el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994 como gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación. Los gastos de funcionamiento son los requeridos para ejercer las funciones que le son propias a una entidad, sin los cuales, la empresa

no puede seguir desarrollando sus actividades normales. Que no está dentro de las funciones de la Superintendencia señaladas en el artículo 7 (numeral 32) del Decreto 990 de 2002 la de incluir gastos que no están asociados al servicio sometido a regulación o que no son de funcionamiento. El a quo no respondió el siguiente interrogante: ¿podría la ETB dejar de cumplir con el pago de las pensiones en caso de dejar de prestar su servicio como operador de telecomunicaciones?, la respuesta es negativa, pues es un concepto que no está asociado al servicio objeto de regulación, no es inherente a la prestación del servicio de telecomunicaciones que efectúa la empresa. Tales pagos no son erogaciones con propósitos de generación de ingresos, ni en el presente ni en el futuro, su objeto es garantizar a la población el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, invalidez y muerte. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante trajo a colación el escrito de apelación y dijo que reiteraba los argumentos de la demanda. Ni la demandada ni el Ministerio Público alegaron de conclusión. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación de la demandante la Sala debe decidir si se ajustó a derecho la liquidación de la contribución especial por la vigencia de 2005 practicada por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a la actora. Concretamente se debe establecer si los gastos por pensiones de jubilación hacen parte o no de la base gravable de la mencionada contribución. Pues bien, la contribución que se liquidó en los actos demandados fue establecida

por la Ley 142 de 1992 “Ley de servicios públicos domiciliarios” artículo 85 a favor de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y a cargo de las entidades sometidas a su regulación, control y vigilancia, con el fin de recuperar los costos de los servicios de control y vigilancia que preste el Superintendente. La contribución fue consagrada en los siguientes términos: “ARTÍCULO 85. CONTRIBUCIONES ESPECIALES. Con el fin de recuperar los costos del servicio de regulación que preste cada comisión, y los de control y vigilancia que preste el Superintendente, las entidades sometidas a su regulación, control y vigilancia, estarán sujetas a dos contribuciones, que se liquidarán y pagarán cada año conforme a las siguientes reglas: 85.1. Para definir los costos de los servicios que presten las Comisiones y la Superintendencia, se tendrán en cuenta todos los gastos de funcionamiento, y la depreciación, amortización u obsolescencia de sus activos, en el período anual respectivo. 85.2. La superintendencia y las comisiones presupuestarán sus gastos cada año y cobrarán dentro de los límites que enseguida se señalan, solamente la tarifa que arroje el valor necesario para cubrir su presupuesto anual. La tarifa máxima de cada contribución no podrá ser superior al uno por ciento (1%) del valor de los gastos de funcionamiento, asociados al servicio sometido a regulación, de la entidad contribuyente en el año anterior a aquel en el que se haga el cobro, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la Superintendencia y de las Comisiones, cada una de las cuales e

independientemente y con base en su estudio fijarán la tarifa correspondiente. Para la vigencia fiscal de 2005 la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios expidió la Resolución SSPD - 20051300011765 del 17 de junio de 2005 que estableció de manera general la tarifa de la contribución especial para la vigencia 2005 en el 0.98 por ciento de los gastos de funcionamiento de la entidad contribuyente causados en el año 2004. En su artículo primero estableció: “Artículo 1. TARIFA Y BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN PARA LA VIGENCIA 2005. FIJAR la tarifa de la contribución que deben pagar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios las entidades sometidas a su inspección, control y vigilancia, por la vigencia 2005, en el cero punto noventa y ocho por ciento (0.98%) de los gastos de funcionamiento de la entidad contribuyente causados en el año 2004, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la Superintendencia3 […]”. En el artículo 2 de la mencionada resolución se señalaron como gastos de funcionamiento los siguientes: “a) Los gastos de administración (grupo 51 del Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios Públicos). Las provisiones, agotamientos, depreciaciones y amortizaciones (Grupo 53 del Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios Públicos). Otros Gastos (Grupo 58 del Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios Públicos)”. Ahora bien, la discusión que planteó la actora es que para liquidar la mencionada

contribución se incluyeron los gastos de pensiones porque están dentro de este 3 Según el Parágrafo de la disposición, por tales estados financieros se entienden los reportados por el ente contribuyente a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Grupo 51 del Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios, sin embargo, no deben hacer parte de la base ya que no son gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación de la entidad contribuyente conforme lo ordena el artículo 85 de la Ley 142 de 1994. Advierte la Sala, en primer lugar, que la demanda va dirigida contra los actos administrativos particulares y concretos que determinaron individualmente la contribución de la actora por la vigencia de 2005 cuyo uno de sus fundamentos fue la resolución SSPD - 20051300011765 del 17 de junio de 2005 que estableció de manera general la tarifa de la contribución especial para la vigencia 2005. Sin embargo, la demandante acusa que esta resolución de carácter general viola el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, porque incluye dentro de los gastos de funcionamiento asociados al servicio, conceptos, como las pensiones, que no tienen relación con el desarrollo del objeto social de la empresa, no obstante esta disposición establece de forma diáfana que para el cálculo de la contribución se deben tomar los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación, entendidos éstos como los involucrados directamente con la prestación del servicio. Pues bien, la resolución SSPD - 20051300011765 del 17 de junio de 2005 incluye como gastos de funcionamiento los gastos de administración y hace referencia al

Grupo 51 del Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios Públicos. Este Plan de Contabilidad fue expedido y adoptado mediante Resolución SSPD 1416 de 1997 (modificado mediante Resolución SSPD 4640 del 9 de junio de 2000) de acuerdo con el Plan General de Contabilidad Pública y actualizado mediante resoluciones SSPD 006572 de 4 de septiembre de 2001 y SSPD 3064 de 1 de marzo de 2002. Tuvo por finalidad actualizar el Plan conforme a las normas y metodología establecidas en la Resolución 400 de 2000 de la Contaduría General de la Nación, y se expidió en desarrollo de las funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos según el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, entre las cuales, está la de “establecer los sistemas uniformes de información y contabilidad que deben aplicar quienes presten servicios públicos, según la naturaleza del servicio y el monto de sus activos, y con sujeción siempre a los principios de contabilidad generalmente aceptados”4. Ahora bien el tema que se discute ha sido analizado en anteriores oportunidades, sobre el cual, la Sala en la sentencia de 17 de abril de 2008 determinó que los gastos de pensiones son gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación de la entidad de servicios públicos domiciliarios y, por tanto, hacen parte de la base para liquidar la contribución a favor de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. En la sentencia mencionada se analizó la legalidad de la expresión “(grupo 51 del Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios Públicos)” contenida en el artículo 2 de la Resolución

SSPD-1350 de 2004 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios porque en ese grupo se incluyeron los gastos de pensiones para efectos de calcular la contribución especial de los operadores de telecomunicaciones para el año 20045. La Sala, en la sentencia que se reitera, consideró que el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994 al señalar que la base para liquidar la contribución es el valor de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación, no se refirió solamente a “aquellos gastos que están directamente dirigidos al desarrollo de la operación básica o principal de la entidad, pues estos son los gastos de operación 4 Función reiterada en el Decreto 990 de 2002 (artículo 5). 5 Expediente 15771, Actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P., C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa. definidos así, por el Sistema Nacional de Contabilidad Pública6, sino a los gastos que aunque no estén directamente relacionados con la prestación del servicio u operación básica, si le son concernientes”. Señaló que los gastos de funcionamiento corresponden a aquellas erogaciones que tienen por objeto atender las necesidades de las entidades para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la Constitución Política y en la Ley7; siendo una de esas necesidades, la de cumplir con la carga pensional de sus trabajadores. Los gastos de personal son las erogaciones que debe hacer el Estado como contraprestación de los servicios que recibe, ya sea por una relación laboral o a través de contrato8, lo cual incluye, tal como reconoce también en este

proceso la demandante, garantizar el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones definidas por la ley 100 de 1993. De manera que si la empresa tiene esta carga pensional es fundamentalmente con el factor humano, entre otros, que una empresa prestadora de servicios funciona. La Sala en sentencia de 9 de noviembre de 20019 también señaló: “La expresión “funcionamiento” significa: Acción y efecto de funcionar. Funcionar. Ejecutar una persona, máquina, etc. Las funciones que le son propias. De donde se deduce que los Gastos de Funcionamiento son aquellos flujos de salida de recursos que generan disminuciones del patrimonio realizados para ejecutar o cumplir las funciones propias de su actividad, lo que en términos técnico contables simbolizan los Gastos Operacionales u Ordinarios, es decir los normalmente ejecutados dentro del objeto social principal del ente económico”. Por su parte, el Plan General de Contabilidad Pública define el concepto de gastos así: “Gastos:

282. Noción. Los gastos son flujos de salida de recursos de la entidad contable pública, susceptibles de reducir el patrimonio público durante el período contable, bien sea por disminución de activos o por aumento de pasivos, expresados en forma cuantitativa. Los gastos son requeridos para el desarrollo de la actividad ordinaria, e incluyen los originados por situaciones de carácter extraordinario.

283. El reconocimiento de los gastos debe hacerse con sujeción a los principios de devengo o causación y medición, de modo que refleje sistemáticamente la situación de la entidad contable pública en el período contable. […]

284. Los gastos se revelan de acuerdo con las funciones que desempeña la entidad contable pública, la naturaleza del gasto, la ocurrencia de eventos extraordinarios y hechos no transaccionales, y las relaciones con otras entidades del sector público; se clasifican en: administrativos, operativos, gastos estimados, transferencias, gasto público social, operaciones interinstitucionales y otros gastos. 6 Pagina Web de la Contaduría General de la Nación:

http://www.contaduria.gov.co/RegimenContabilidadPublica/plan_general.pdf 7 Diccionario de Términos de Contabilidad Pública, Contaduría General de la Nación. Edición 1998. 8 Ibídem. 9 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Expediente 11790, C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa.

285. Los gastos de administración corresponden a los montos asociados con actividades de dirección, planeación y apoyo logístico.

286. Los gastos de operación se originan en el desarrollo de la operación básica o principal de la entidad contable pública, siempre que no deban registrar costos de producción y ventas, o gasto público social, de conformidad con las normas respectivas”. (Subrayas fuera de texto) De igual manera, según las dinámicas de las cuentas del PGCP, los gastos de administración, dentro de los cuales se encuentran, entre otros, los gastos de pensiones, la amortización de cálculo actuarial y la amortización del cálculo actuarial de futuras pensiones, “son cuentas representativas de los valores causados para el funcionamiento en desar