CE-25000-23-27-000-2007-00030-01(17589)-2012

CONCEPTOS – Cuando se profieren para dar respuesta a un derecho de petición no son actos administrativos. Excepciones / SUBDIRECCION JURIDICA DE LA SECRETARIA DISTRITAL DE HACIENDA – Los conceptos emitidos por ésta son actos administrativos / NORMAS TRIBUTARIAS – Los conceptos que las interpretan son actos administrativos Conforme con la doctrina de esta Corporación, los conceptos que profiere la Administración en respuesta a consultas que han sido formuladas en relación con las materias a su cargo, por regla general no comprometen su responsabilidad “ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”, en los términos del artículo 25 del C.C.A. Es decir que, a pesar de ser expedidos unilateralmente en ejercicio de la función administrativa, como es la de atender o satisfacer el derecho de petición, en este caso, la respuesta de la Administración a la petición de consulta, per se, no constituye acto administrativo. Sin embargo, por excepción, y en virtud de norma o regulación especial que así lo señale, tales conceptos, bajo determinadas circunstancias o presupuestos formales, pueden ser obligatorios o vinculantes para decisiones posteriores de las autoridades sobre la materia respectiva a su cargo. Este es el caso de los conceptos que emite la Subdirección Jurídica de la Secretaría Distrital de Hacienda, que de acuerdo con el literal m) del artículo 31 del Decreto 545 de 2006 son de obligatoria aplicación en todas sus actuaciones. De esa forma, estos conceptos, que se expiden como respuesta a las peticiones sobre la interpretación de las normas tributarias del Distrito, son actos administrativos susceptibles de ser examinados por esta jurisdicción.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 25 / DECRETO 545 DE 2006 – ARTICULO 31 LITERAL M)

NORMA DEMANDADA: CONCEPTO 2007EE2353 422 DE 2007 (11 DE ENERO) SECRETARIA DE HACIENDA DISTRITAL – ( No anulado) IMPUESTO DE DELINEACION – Creación legal. Hecho generador / CONSTRUIR – Concepto / REFACCIONAR – Concepto / BASE GRAVABLE – Es el monto total del presupuesto de la obra o construcción / PRESUPUESTO DE OBRA – Elementos que lo comprenden El literal b) del artículo 233 del Decreto Ley 1333 de 1986 “Código de Régimen Municipal” estableció que los concejos municipales y el Distrito Especial de Bogotá podían crear el impuesto de delineación, organizar su cobro y fijar su destinación.

Las normas transcritas aluden a la actividad de construir y refaccionar como hecho generador del impuesto. Construir es “fabricar, edificar, hacer de nueva planta una obra de arquitectura o ingeniería, un monumento o en general cualquier obra pública.” Y refaccionar es “restaurar o reparar, especialmente edificios.” En cuanto a la base gravable para liquidar el impuesto, el artículo 158 del Decreto 1421 de 1993 señaló que sería el monto total del presupuesto de la obra o construcción. Para el efecto, le atribuyó competencia a la entidad distrital de planeación para fijar el método que se debe emplear para determinar el presupuesto. En cuanto a la base gravable para liquidar el impuesto, el artículo 158 del Decreto 1421 de

1993 señaló que sería el monto total del presupuesto de la obra o construcción. Para el efecto, le atribuyó competencia a la entidad distrital de planeación para fijar el método que se debe emplear para determinar el presupuesto. Ahora bien, el presupuesto de obra o construcción, base gravable del impuesto de delineación urbana, de acuerdo con la Resolución 1291/93, está conformado por el costo estimado de la mano de obra, la adquisición de materiales, la compra y arrendamiento de equipos y, en general, todos los gastos y costos para la excavación y preparación de terrenos y construcción de edificaciones; con exclusión de los costos de adquisición de terrenos, los financieros, de impuestos, de derechos por conexión de servicios públicos, de administración y de utilidad e imprevistos. Cuando la resolución alude a los costos y gastos para la excavación y preparación de terrenos, se refiere a aquellas erogaciones en que se incurre para la realización de actividades de adecuación de un terreno para la ejecución de una obra. Concretamente, estas actividades comprenden la limpieza del suelo y el movimiento de tierras por medios manuales o mecánicos. Y cuando la resolución alude a los costos para la construcción de edificaciones, se entiende a aquellos gastos inherentes a la fabricación o realización de una obra de arquitectura o ingeniería, o, en general, de cualquier obra, hecha con materiales resistentes, y destinada para la habitación humana o para otros usos. En ese orden, el presupuesto de obra, base gravable del impuesto de delineación urbana, comprende los gastos estimados por mano de obra, la adquisición de materiales,

la compra y arrendamiento de equipos y demás para las actividades de adecuación de un terreno (limpieza del suelo y movimiento de tierras), y para la realización de una obra de arquitectura o ingeniería, o, en general, de cualquier obra, hecha con materiales resistentes y destinada para la habitación humana o para otros usos en dicho terreno FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 1333 DE 1986 - ARTICULO 233 LITERAL B) / DECRETO 1421 DE 1993 - ARTÍCULO 158

NORMA DEMANDADA: CONCEPTO 2007EE2353 422 DE 2007 (11 DE ENERO)

SECRETARIA DE HACIENDA DISTRITAL – ( No anulado) IMPUESTO DE DELINEACION URBANA PARA ESTACIONES DE SUMINISTRO DE GASOLINA – Elementos que comprenden la base gravable / PRESUPUESTO DE OBRA PARA LAS ESTACIONES DE SUMINISTRO DE GASOLINA – Incluye los surtidores, tanques, dispensadores, bombas, sumergibles, torre de aireación, tubería de combustible, estudios y planos Es evidente que la construcción de una estación de suministro de gasolina o gas vehicular, entonces, no sólo comprende la realización de actividades de adecuación de terreno, sino que, además, en la construcción de su infraestructura necesariamente se requiere la realización de actividades y la instalación de elementos propios de este tipo de ingeniería, como es el caso de los tanques de almacenamiento, la instalación de bombas, torres de aireación, tuberías, dispensadores, sumergibles y demás elementos necesarios. Esto porque, como acertadamente lo consideró el Distrito Capital, en el desarrollo de la obra estos

elementos se adhieren o incorporan a su infraestructura, a tal punto que sin ellos no se podría construir la estación de suministro como tal y, mucho menos, prestar el servicio de almacenamiento y distribución de combustibles. En consecuencia, es ajustada a derecho la interpretación que hizo el concepto acusado de los artículos 158 del Decreto Ley 1421 de 1993; 1º literal g) de la Ley 97 de 1913; 233 literal b) del Decreto 1333 de 1986 y 1º de la Resolución DADP 1421 de 1993, en el sentido de que dentro del presupuesto de obra de la construcción de una estación de suministro de gasolina, que a su vez constituye la base gravable del impuesto de delineación urbana, se incluyan los costos de los elementos a que hizo referencia el concepto demandado, esto es, los surtidores, tanques, dispensadores, bombas, sumergibles, torre de aireación, tubería de combustible, estudios y planos.

NOTA DE RELATORIA: Con salvamento de voto de la doctora Martha Teresa

Briceño de Valencia NORMA DEMANDADA: CONCEPTO 2007EE2353 422 DE 2007 (11 DE ENERO) SECRETARIA DE HACIENDA DISTRITAL – (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil doce (2012).

Radicación número: 25000-23-27-000-2007-00030-01(17859)

Actor: CARLOS FELIPE AROCA LARA

Demandado: SECRETARIA DE HACIENDA DE BOGOTA - DIRECCION

DISTRITAL DE IMPUESTOS FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada del Distrito Capital-Secretaría de Hacienda de Bogotá contra la sentencia del 30 de octubre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que falló lo siguiente: “PRIMERO: DECLÁRASE LA NULIDAD del Concepto 2007EE2353 422 de 2007 proferido por la SECRETARÍA DE HACIENDA DISTRITAL, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta providencia, ARCHÍVESE el expediente previa devolución de los antecedentes administrativos a la oficina de origen.”

1. ANTECEDENTES PROCESALES 1.1. LA DEMANDA El señor Carlos Felipe Aroca Lara, en nombre propio, elevó la siguiente pretensión: “(…) solicito al Honorable Tribunal declarar la nulidad de la totalidad del Concepto No. 2007EE2353 422 11-01-2007 de fecha enero 11 de dos mil siete (2007), concepto en el que se concluye que los estudios, planos, surtidores, tanques, dispensadores, bombas, sumergibles, torre de aireación, tubería de combustible y otros elementos que se utilizan para poner en funcionamiento una estación de servicio de suministro de gasolina y gas natural, hacen parte de la base gravable del impuesto de delineación urbana en el Distrito Capital.” El demandante citó como normas violadas las siguientes:

 Artículos 1º, 95 numeral 9º, 150 numeral 12, 287 numeral 2º, 313 numeral 4º y 338 de la Constitución Política;  Artículo 1º, literal g) de la Ley 97 de 1913;  Decreto Ley 1333 de 1986, artículo 233, literal b)  Artículo 158 del Decreto Ley 1421 de 1993 y,  Artículo 1º de la Resolución número 1291 de 1993 del Departamento Administrativo de Planeación Distrital. Para sustentar lo anterior, propuso los siguientes cargos de violación: PRIMER CARGO. VIOLACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 1º, LITERAL G), DE LA LEY 97 DE 1913; 233, LITERAL B), DEL DECRETO LEY 1333 DE 1986 Y, 158

DEL DECRETO LEY 1421 DE 1993

El demandante sostuvo que el concepto acusado incluye dentro de la base gravable del impuesto de delineación urbana, algunos costos y gastos que no hacen parte de la construcción de una edificación, sino del giro ordinario de los negocios del contribuyente. Dijo que conforme con la Resolución 1291 de 1993, expedida por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, el presupuesto de la obra de construcción para liquidar el impuesto de delineación urbana será el que resulte de sumar el costo estimado de mano de obra, adquisición de materiales, compra y arrendamiento de equipos y, en general, todos los gastos y costos diferentes a la adquisición de terrenos, financieros, impuestos, derechos por conexión de servicios públicos, administración, utilidad e imprevistos.

Indicó que la base gravable del impuesto de delineación urbana, conforme con lo dispuesto en el Decreto Ley 1421 de 1993 y en la anterior resolución, es el presupuesto de obra de la construcción, que se encuentra conformado con los costos estimados para la excavación y preparación de los terrenos, así como para la construcción de la edificación. Aseveró que lo anterior fue recogido en la Ley 97 de 1913 (art. 1º, lit. g) y en el Decreto Ley 1333 de 1986 (art. 233, lit. b). Afirmó que las normas que crearon el impuesto de delineación urbana autorizaron a la autoridad de planeación para gravar con el impuesto las obras civiles de construcción de edificios y de refacción de los existentes. Aludió a la doctrina de esta Corporación, que, en un caso similar, anuló ciertos actos administrativos que pretendían gravar con el impuesto algunos elementos que no hacían parte de la construcción de una edificación. (Sección Cuarta, sentencia del 15 de marzo de 1996, expediente 7481, Consejera ponente Consuelo Sarria Olcos). Finalmente, reiteró que el concepto demandado es nulo, en la medida en que incluyó dentro de la base gravable del impuesto de delineación urbana elementos que no hacen parte de la edificación, como son los planos, los estudios de la obra, el software, las bombas, los surtidores, los compresores, las subestaciones eléctricas, los tubos de aireación, los dispensadores, las mangueras, etc.

SEGUNDO CARGO. VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

TRIBUTARIA DESARROLLADO EN LOS ARTÍCULOS 1º, NUMERAL 150; 287,

NUMERAL 3º; 313, NUMERAL 4º Y, 338 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.

VIOLACIÓN DEL ARTÍCULO 158 DEL DECRETO LEY 1421 DE 1993 Y EL ARTÍCULO 1º DE LA RESOLUCIÓN 1291 DE 1993, EXPEDIDA POR EL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN DISTRITAL El demandante afirmó que el concepto demandado reconoció que la base gravable del impuesto de delineación urbana es el presupuesto de obra señalado en la Resolución número 1291 de 1993, pero, expresamente, señaló que algunos elementos que no hacen parte de dicho presupuesto de obra “deben ser sumados” al presupuesto, con lo que se amplía ilegalmente la base gravable del impuesto. Manifestó que el concepto hizo una interpretación ilegal de las normas en que dijo sustentarse, en el sentido de que incluyó elementos muebles e intangibles dentro de la base gravable del impuesto de delineación urbana. Con lo anterior, agregó, se violó el principio de legalidad tributaria, en la medida en que la Dirección Distrital de Impuestos usurpó funciones que por virtud del Decreto Ley 1421 de 1993 fueron otorgadas al Departamento Administrativo de Planeación Distrital.

TERCER CARGO. VIOLACIÓN DEL ARTÍCULO 95, NUMERAL 9º, DE LA

CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y DEL ARTÍCULO 158 DEL DECRETO LEY 1421

DE 1993 La parte actora sostuvo que el concepto acusado contradice el artículo 158 del Decreto 1421 de 1993, que señala que solamente la autoridad distrital de

planeación fijará la composición del presupuesto de obra o construcción, que a su vez constituye la base gravable del impuesto de delineación urbana en Bogotá. Afirmó que no es acertada la interpretación de la Dirección Distrital de Impuestos en el sentido de que la Resolución 1291 de 1993 fijó taxativamente ciertos elementos que se deben excluir de la base gravable del impuesto, omitiendo lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 1º de dicha resolución. Agregó que el concepto amplió la base gravable del impuesto con el fin de que los contribuyentes tributen sobre una base superior a la que legalmente están obligados, lo que viola el principio de justicia tributaria previsto en el artículo 95, numeral 9º, de la Constitución Política. 1.2. LA PETICIÓN DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 10 de mayo de 2007, negó la solicitud de suspensión provisional del concepto demandado. 1.3. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro de la oportunidad legal, el apoderado judicial del Distrito Capital-Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá contestó la demanda en los siguientes términos: Pidió negar las pretensiones de la demanda. Dijo que la respuesta emanada de la Subdirección Jurídico Tributaria, bajo el oficio número 2007EE2353, no es un acto administrativo que sea susceptible de ser demandado ante esta jurisdicción, toda vez que en él no se crean situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, ni de carácter general. Transcribió

apartes de doctrina judicial de esta Corporación y de la Corte Constitucional. Añadió que esta comunicación se limitó a dar alcance a lo que la Resolución número 1291 de 1993, expedida por el DAPD, dijo sobre que la adquisición de terrenos, financieros, impuestos, derechos por conexión de servicios públicos, administración, utilidad e imprevistos, constituyen presupuesto de la obra de construcción. Después de hacer un recuento sobre la normativa del impuesto de delineación urbana, indicó que de acuerdo con el artículo 1º de la Resolución 1291 de 1993, el presupuesto de obra es el cómputo anticipado del costo de una obra, que debe ser similar al valor ejecutado de la obra, “sin que resulte aceptable pensar que éste valor sea cualquier cifra, en detrimento de la estabilidad financiera y económica de la empresa que realiza la construcción y por supuesto de la Administración Tributaria correspondiente.” Transcribió la definición de costos y gastos del Decreto Nacional 2649 de 1993 (arts. 39 y 40). Reiteró que el oficio demandado interpretó la Resolución 1291/93, y que de ninguna manera, con lo dicho en el oficio, se amplió la base gravable del impuesto de delineación urbana. Que, por el contrario, en el oficio se aludió al presupuesto de obra, el cual contiene un listado no taxativo sino indicativo de lo que conforma dicho presupuesto. Dijo que el oficio demandado no contiene una decisión de la Administración, capaz de producir efectos jurídicos, porque mal “puede la Dirección Distrital de Impuestos abrogarse (sic) una facultad que no le corresponde y que es propia del Concejo

Distrital.” 1.4. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad del acto demandado, con fundamento en las siguientes consideraciones: Estimó que el oficio demandado sí era susceptible de ser demandado ante esta jurisdicción, porque conforme con el artículo 84 del C.C.A., mediante tales actuaciones, la Administración toma decisiones que afectan a los administrados en sus derechos sustantivos o procedimentales. Que al ser decisiones de obligatoria aplicación por parte de los funcionarios públicos, constituyen verdaderos actos administrativos que no pueden ser excluidos de control de legalidad. Después de aludir a la normativa aplicable al impuesto de delineación urbana, dedujo que la base gravable para liquidar el impuesto en el Distrito Capital está conformada por el monto total de la obra o construcción; el que, de acuerdo con el artículo 158 del D.L. 1421/93, reglamentado por la R. 1291/93, está compuesto por la mano de obra, adquisición de materiales, compra y arrendamiento de equipos y, en general, todos los gastos y costos diferentes a la adquisición de terrenos, financieros, impuestos, derechos por conexión de servicios públicos, administración, utilidad e imprevistos, para la excavación, preparación de terrenos y construcción de edificaciones. Definió los conceptos de construcción, excavación y preparación de terrenos, para luego concluir que los costos estimados del presupuesto de obra están dirigidos directamente al proceso de construcción de edificaciones o edificios, entendidos estos como el conjunto de cimientos, estructuras, muros, paredes, tabiques,

suelos, techos y cubiertas, cualquiera que sea su uso, sin importar el tipo de material utilizados en la obra. Sostuvo que, en virtud de lo anterior, no podía dársele el alcance de edificio a bienes muebles y tangibles utilizados para la adecuación de la construcción a su fin comercial. Finalmente, concluyó que la base gravable del impuesto comprende los costos de construcción de una edificación o edificio, y no otros diferentes como lo interpretó la Secretaría de Hacienda en el concepto acusado. Aludió a la sentencia de esta Corporación del día 15 de marzo de 1996, expediente 7481, Consejera ponente Consuelo Sarria Olcos. 1.5. EL RECURSO DE APELACIÓN El Distrito Capital - Secretaría de Hacienda Distrital interpuso recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal. Las razones de su inconformidad se concretan así: Dijo que de acuerdo con el artículo 1º de la Resolución 1291/93, los costos directos que integran el presupuesto de obra son el costo estimado de mano de obra, la adquisición de materiales, la compra y arriendo de equipo y otros que tengan estrecha relación con la obra propiamente dicha. Y, los costos indirectos son aquellos necesarios para la ejecución de la obra, que repercuten en el presupuesto, pero que por disposición de la Resolución 1291 de 1993 no hacen parte del presupuesto de obra para efectos del impuesto de delineación urbana: adquisición de terrenos, financieros, impuestos, derechos por conexión de servicios públicos, administración, utilidad e imprevistos. Sostuvo que la Resolución 1291 enuncia los elementos que se deben tener en

cuenta para establecer el presupuesto de obra, pues al referirse a otros costos que tengan estrecha relación con la obra propiamente dicha, se refiere a todos los demás costos que escapan de la enunciación que allí se hace. Indicó que el artículo 653 del Código Civil clasifica los bienes en corporales e incorporales. Que los corporales, conforme con el artículo 654 del mismo ordenamiento, se clasifican en bienes muebles y bienes inmuebles. Que los bienes inmuebles se clasifican en inmuebles por naturaleza, inmuebles por adherencia o por accesión, inmueble por destinación e inmueble por el objeto sobre el que recae el derecho. Afirmó que los materiales de un edificio, mientras permanezcan incorporados material y permanentemente a él son inmuebles por adherencia. Estimó que los tanques, bombas, torres de aireación, tuberías de combustibles, dispensadores y demás elementos necesarios para el buen funcionamiento de una estación de suministro de gasolina, son elementos inherentes a la construcción de estaciones de servicio, que ante su ausencia, se perdería la esencia del servicio que prestan. Para la apelante, estos elementos adquieren la calidad de inmuebles por accesión, por adherencia a la tierra con el carácter de permanencia, quedando en virtud de esta incorporación como parte de un todo que no puede dividirse sin detrimento del edificio. Que, por esta razón, estos elementos deben hacer parte del presupuesto de la obra, ya que no son ajenos y forman parte de la estructura construida. También dijo que tales elementos se reputan inmuebles por destinación, porque están destinados al uso o beneficio de un inmueble, aunque pueden separarse sin

detrimento. Finalmente, reiteró que el oficio demandado no es un acto administrativo susceptible de ser controvertido en esta jurisdicción, según lo ha dicho la doctrina judicial de esta Corporación y de la Corte Constitucional. 1.6. LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La apoderada del Distrito Capital - Secretaría de Hacienda Distrital reiteró los argumentos de la contestación de la demanda y del recurso de apelación. La parte actora reiteró los argumentos de la demanda. 1.7. Concepto del Ministerio Público. Solicitó la confirmación de la sentencia apelada. Afirmó que los conceptos de “inmuebles por adhesión” e “inmuebles por destinación”, a los que recurrió la recurrente, son conceptos que obedecen a figuras creadas por el Código Civil para resolver asuntos relacionados con el dominio, la posesión, el uso y el goce de bienes; asuntos que son ajenos al tema que se discute. No encontró acertado el hecho de que el concepto de “edificio” permita tomar como construcción los elementos que incluyó el Distrito en el acto demandado, para definir el presupuesto de la obra de construcción y la base gravable del impuesto de delineación urbana. Sostuvo que la definición del hecho generador señalada en el artículo 9º del Acuerdo 28 de 1995, permite concluir que el impuesto se dirige a la construcción o edificación, y que, como tal, dentro del presupuesto de obra se podrá incluir todos los materiales que queden dentro de la estructura respecto de la que se concede la licencia, más no de los equipos o elementos que se monten para realizar determinada actividad. Retomó para el caso la sentencia de esta Corporación del 15 de marzo de 1996,

citada por el Tribunal. En cuanto a la afirmación de que el acto acusado no es susceptible de ser demandado, afirmó que la entidad recurrente no aportó argumentos diferentes a los expuestos en la contestación de la demanda, que permitan desvirtuar los fundamentos que hizo el Tribunal.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación interpuesto por la accionante, corresponde a la Sala decidir sobre la pretensión de nulidad del siguiente concepto emitido por la Secretaría de Hacienda del Distrito de Bogotá:

“Bogotá D.C., 11 de enero de 2007 (…) TEMA: Impuesto de delineación urbana SUBTEMA: Presupuesto de obra Apreciado señor: De conformidad con los literales b y c del artículo 50 del Decreto Distrital 545 del 2006, compete a este Despacho la interpretación de manera general y abstracta de las normas Tributarias Distritales, manteniendo la unidad doctrinal de la Dirección Distrital de Impuestos.

CONSULTA: Se consulta sobre los conceptos de presupuesto de obra o construcción de estaciones de suministro de gasolina y gas natural, concretamente si hacen o no parte del presupuesto de obra los surtidores, tanques, dispensadores, bombas, sumergibles, torre de aireación, tubería de combustible, estudios y planos.

RESPUESTA: Antes de absolver su inquietud, hay que indicar que los conceptos emitidos por este Despacho no responden a la solución de casos particulares y concretos, pues estos son discutidos en los procesos de determinación que se adelantan a los contribuyentes en donde se determina de manera

particular la situación fiscal real del sujeto pasivo, es competencia de esta Subdirección la interpretación general y abstracta de las normas tributarias distritales, en virtud de los literales b y c del artículo 30 del Decreto Distrital 545 de diciembre 29 de 2006. Recordemos que el hecho generador del impuesto de delineación urbano (sic) se encuentra previsto en el artículo 71 del Decreto Distrital 352 de 20021 que prevé: “(…) Hecho Generador. El hecho generador del impuesto de delineación urbana es la expedición de la licencia para la construcción, ampliación, modificación, adecuación y reparación de obras y urbanización de terrenos en el Distrito Capital de Bogotá (…).” A su turno el artículo 75 del Decreto Distrital 352 de 2002 establece: “(…) Base gravable. La base gravable del impuesto de delineación urbana es el monto total del presupuesto de obra o construcción. 1 “Por el cual se compila y actualiza la normativa sustantiva tributaria vigente, incluyendo las modificaciones generadas por la aplicación de nuevas normas nacionales que se deban aplicar a los tributos del Distrito Capital, y las generadas por acuerdos del orden distrital” La entidad distrital de planeación fijará mediante normas de carácter general el método que se debe emplear para determinar este presupuesto. (…)” Mediante Resolución 1291 de 1993 proferido (sic) por el DAPD, se fijo (sic) el método para determinar el presupuesto de la obra que sirve de base para liquidar el impuesto de delineación urbana, y en su artículo 1º señaló: El presupuesto de la obra de construcción para liquidar el impuesto de

delineación urbana será el que resulte de sumar el costo estimado de mano de obra, adquisición de materiales, compra y arrendamiento de equipos y en general, todos los gastos y costos diferentes a la adquisición de terrenos, financieros, impuestos, derechos por conexión de servicios públicos, administración, utilidad e imprevistos. Los costos a que se refiere este artículo se deben estimar para excavación y preparación de terrenos y construcción de la edificación. De la lectura de la disposición antes transcrita conviene precisar que la descripción que hace la norma de los elementos que se deben tener en cuenta para establecer el presupuesto de obra, constituye una referencia enunciativa estando estos factores descritos en términos genéricos, vale decir mano de obra, adquisición de materiales, compra y arrendamiento de equipos y en general todos los gastos y costos diferentes a: adquisición de terrenos, financieros, impuestos, derechos por conexión de servicios públicos, administración, utilidad e imprevistos, que no harán parte del presupuesto de obra, porque la norma así lo determina. En tal sentido, podemos inferir que por no estar taxativamente enunciado dentro de los componentes que no hace parte del presupuesto de obra, y por no ser extensible a otros factores como sería los enunciados por usted (surtidores, tanques, dispensadores, bombas, etc.), deberán ser sumados como integrantes del presupuesto de obra, para efecto de determinar la base gravable del impuesto de delineación urbana.” Previo a resolver lo anterior, la Sala decidirá si el concepto acusado es un acto administrativo susceptible de ser demandado ante esta jurisdicción; toda vez que

el análisis de fondo del caso depende de la conclusión a la que se arribe al respecto. Conforme con la doctrina de esta Corporación2, los conceptos que profiere la Administración en respuesta a consultas que han sido formuladas en relación con las materias a su cargo, por regla general no comprometen su responsabilidad “ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”, en los términos del artículo 25 del C.C.A.3 Es decir que, a pesar de ser expedidos unilateralmente en ejercicio de la función administrativa, como es la de atender o satisfacer el derecho de petición, 2 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia del 23 de febrero de 2006. Expediente 110010324000200300048-01. Consejero ponente Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 3 Art. 25. El derecho de petición incluye el de formular consultas escritas o verbales a las autoridades, en relación con las materias a su cargo, y sin perjuicio de lo que dispongan normas especiales. Estas consultas deberán tramitarse con economía, celeridad, eficacia e imparcialidad y resolverse en un plazo máximo de treinta (30) días. Las respuestas en estos casos no comprometerán la responsabilidad de las entidades que las atienden, ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución. en este caso, la respuesta de la Administración a la petición de consulta, per se, no constituye acto administrativo. Sin embargo, por excepción, y en virtud de norma o regulación especial que así lo señale, tales conceptos, bajo determinadas circunstancias o presupuestos formales, pueden ser obligatorios o vinculantes para decisiones posteriores de las autoridades sobre la materia respectiva a su cargo. Este es el caso de los

conceptos que emite la Subdirección Jurídica de la Secretaría Distrital de Hacienda, que de acuerdo con el literal m) del artículo 31 del Decreto 545 de 2006 son de obligatoria aplicación en todas sus actuaciones. De esa forma, estos conceptos, que se expiden como respuesta a las peticiones sobre la interpretación de las normas tributarias del Distrito, son actos administrativos susceptibles de ser examinados por esta jurisdicción. Precisado lo anterior, se pasa a resolver el fondo del asunto sometido a consideración de esta Sala. La viol