CE-25000-23-27-000-2008-00148-01(17977)-2010

ACTO ADMINISTRATIVO – Motivación / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Lo origina la falta de motivación / MOTIVACION DE LAS DECISIONES - Garantía del derecho de defensa y audiencia / PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TERRITORIAL – Aplicación del Estatuto Tributario / IMPUESTO AL CONSUMO E IVA DE LICORES VINOS APERITIVOS Y SIMILARES – Los departamentos deben aplicar las el procedimiento del Estatuto Tributario Nacional / PROCEDIMIENTOS ESTABLECIDOS EN EL ESTATUTO TRIBUTARIO NACIONAL - Aplicación a nivel territorial De conformidad con el artículo 35 del C.C.A., los actos administrativos que contengan decisiones que afecten a los particulares deben motivarse al menos de forma sumaria, pues el análisis de los hechos y razones que fundamentan la decisión garantizan el derecho de defensa y de audiencia del contribuyente y enmarcan en este caso, el contenido de la liquidación de revisión y su discusión. Por lo tanto, los motivos de los actos administrativos constituyen un elemento estructural y su ausencia o la falsa motivación generan la nulidad del acto, de conformidad con lo previsto en el artículo 84 del C.C.A. La Ley 788 de 2002, en el artículo 59, sobre el procedimiento tributario territorial, dispuso: “Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. El

monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de éstas respecto del monto de los impuestos”. De conformidad con lo dispuesto por el legislador, tratándose del caso de actos de determinación del impuesto al consumo e IVA de licores, vinos, aperitivos y similares, cedidos a los departamentos, el procedimiento debe ajustarse a las normas del Estatuto Tributario Nacional.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 35 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 84 / LEY 788 DE 2002 - ARTICULO 59 / LEY 788 DE 2002 - ARTICULO 54

NOTA DE RELATORIA: Sobre la motivación de los actos administrativos se cita sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta de 18 de mayo de 2006, Rad.

14778, C.P. María Inés Ortiz Barbosa. REQUERIMIENTO ESPECIAL - Acto administrativo que carece de control jurisdiccional / LIQUIDACION OFICIAL DE REVISION Y REQUERIMIENTO ESPECIAL - Constituyen actos administrativos que requieren ser motivados / DERECHO DE DEFENSA DEL CONTRIBUYENTE - Se garantiza al motivar el requerimiento especial y la liquidación de revisión / REQUERIMIENTO ESPECIAL - Al expedirse sin motivación afecta la validez del proceso tributario / PRINCIPIO DE CORRESPONDENCIA - Implica que la liquidación de revisión debe contraerse a los hechos analizados en el requerimiento / LIQUIDACION OFICIAL DE REVISION – Debe ser motivada.

Requisitos Respecto del requerimiento especial, la sala ha reiterado que es un acto de simple trámite, que no crea una situación jurídica de carácter particular, que en él se proponen las modificaciones que la administración pretende efectuar a la liquidación privada y que debe ser expedido previamente a la práctica de la liquidación oficial. Por tanto, atendiendo a su naturaleza de acto preparatorio, no es autónomamente un acto objeto de control jurisdiccional. Sin embargo, ha sostenido que si el acto previo a la liquidación de revisión se expide sin explicación sumaria, se afecta la validez del proceso administrativo; además, que otra garantía del derecho de defensa es el principio de correspondencia consagrado en el artículo 711 del estatuto tributario, conforme al cual la liquidación de revisión debe contraerse exclusivamente a los hechos que hubieran sido analizados en el requerimiento especial. De otra parte, el estatuto tributario establece que la liquidación de revisión debe contener, entre otros, “la explicación sumaria de las modificaciones efectuadas, en lo concerniente a la declaración Es clara para la Sala, la ausencia de razones o motivos en que se fundamentara la modificación de la liquidación privada, pues si bien hace relación con el valor del IVA descontable, ni en el requerimiento especial ni en la liquidación de revisión se exponen las razones por las cuales no se acepta el valor total declarado, sino que la Administración se limita a afirmar que existe inexactitud entre el monto declarado y el causado, pero en manera alguna indica los fundamentos de hecho y de derecho en que se sustenta su decisión. En efecto, en el acto previo señala el valor

declarado por dicho concepto y el aceptado por el ente oficial, sin explicar por qué desconoce la diferencia o a qué obedece el valor propuesto. En el acto definitivo, si bien en cuadro comparativo puede evidenciarse cuál es el IVA aceptado, igualmente no se expresa razón alguna para desconocer parte del IVA declarado. De lo anterior se colige que la Administración no indica el motivo o la razón por la cual pretende modificar el denuncio privado, pues si bien afirma que existe inexactitud en el valor declarado, no explica en qué consiste, impidiéndole al contribuyente ejercer su derecho de contradicción y defensa. Tal omisión prevista en el Estatuto Tributario como causal de nulidad de los actos administrativos razón suficiente para confirmar la decisión del Tribunal que anuló los actos administrativos demandados, sin que tenga prosperidad el recurso interpuesto por la demandada.

FUENTE FORNAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTICULO 711

NOTA DE RELATORIA: Sobre el requerimiento especial se cita sentencia del Consejo de Estado Sección Cuarta de 14 de agosto de 2008, Rad. 15871, M.P.

Héctor J. Romero Díaz y 12 de julio de 2007, Rad. 15440, M.P. María Inés Ortiz Barbosa

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO

Bogotá, D. C., diciembre dos (2) de dos mil diez (2010) Radicación número: 25000-23-27-000-2008-00148-01(17977)

Actor: EMPRESA DE LICORES DE CUNDINAMARCA

Demandado: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA F A L L O Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 20 de agosto de 2009, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, denegó las pretensiones de la demanda. Dispuso la sentencia apelada: “Primero: Declarar no probadas las excepciones propuestas por el apoderado judicial del Departamento de Cundinamarca, Secretaría de Hacienda Departamental, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO. Denegar las pretensiones de la demanda.”.

ANTECEDENTES El 5 de octubre de 2004 la demandante presentó la declaración del impuesto al consumo y/o participación de licores, vinos, aperitivos y similares, correspondiente a la segunda quincena de septiembre de 20041. El 9 de mayo de 2006 se profirió en contra de la Empresa de Licores de Cundinamarca el Requerimiento Especial No. 139-062 emanado de la Dirección de Rentas de la Secretaría de Hacienda del Departamento de Cundinamarca, por concepto de impuesto al consumo por la vigencia fiscal discutida. El 21 de diciembre de 2006 la Dirección de Rentas de la Secretaría de Hacienda expidió la Liquidación Oficial de Revisión No. 163-06. A juicio de la Administración, la respuesta dada al Requerimiento Especial por la Empresa de Licores de Cundinamarca no fue satisfactoria y por tanto, procedió a modificar la liquidación privada de la demandante. Mediante la Resolución No. 0383 del 31 de enero de 2008, notificada el 20 de

febrero de 2008, la Secretaría de Hacienda del Departamento de Cundinamarca, resolvió el Recurso de Reconsideración interpuesto por la Empresa de Licores de Cundinamarca, confirmando en todas sus partes la Liquidación Oficial de Revisión recurrida. DEMANDA En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la demandante solicitó: “1 Se declare la nulidad de (sic) LIQUIDACIÓN OFICIAL DE REVISIÓN No 163-06 DEL 21 DE DICIEMBRE DE 2006 proferida por la Secretaría de Hacienda de Cundinamarca a la Empresa de Licores de Cundinamarca, respecto de la participación económica de Licores, Vinos, y Similares correspondiente a la SEGUNDA QUINCENA DE SEPTIEMBRE DEL AÑO 2004 y de la RESOLUCIÓN No. 0383 DEL 31 DE ENERO DE 2008, notificada el 20 de FEBRERO de 2008, por la cual se resolvió el Recurso de Reconsideración interpuesto contra la LIQUIDACIÓN OFICIAL DE REVISIÓN No 163-06 DEL 21 DE DICIEMBRE DE 2006. 1 Fl. 45 2 Fl. 37 “2. Como consecuencia de lo anterior y (sic) título de restablecimiento del derecho se declare la firmeza de la declaración privada del impuesto al consumo/participación económica de Licores, Vinos, y Similares correspondiente a la SEGUNDA QUINCENA DE SEPTIEMBRE DEL AÑO 2004, presentada la (sic) Empresa de Licores de Cundinamarca.” Citó como normas violadas los artículos 121 de la Constitución Política, 54 de la

Ley 788 de 2002, 485, 488 y 489 del Estatuto Tributario y el Decreto 1150 de 2003; al desarrollar el concepto de la violación, formuló los siguientes cargos:

1. La motivación de los actos administrativos como requisito de validez y eficacia.

La Liquidación Oficial de Revisión expedida por la Secretaría de Hacienda del Departamento de Cundinamarca, mediante la cual pretende corregir la declaración presentada por la empresa demandante, es nula por violación al debido proceso, toda vez que en ésta no se advierten los motivos que tuvo la Administración para expedirla, sino que se limita a desconocer algunos IVA’s descontados por parte de la Empresa de Licores de Cundinamarca, los cuales fueron cancelados por parte de la Empresa como consecuencia del proceso de producción de los licores fabricados, generándose así una diferencia entre el impuesto declarado y el impuesto causado. La censura contra la Liquidación Oficial de Revisión No. 163-06, surge en razón a que la falta de motivación de dicho acto, impide a la Empresa de Licores de Cundinamarca controvertir las razones que tuvo la Administración para formularla, pues la declaración del impuesto al Consumo de licores, vinos, aperitivos y similares presentada fue elaborada por esta entidad de acuerdo con la contabilidad registrada y el proceso de producción, y la Administración no presentó ninguna razón suficiente que permita desvirtuar lo señalado por la empresa, lo cual constituye una flagrante violación del derecho de defensa de la demandante. En consecuencia, la liquidación oficial carece de validez, pues se omiten las

explicaciones en que sustenta los cargos la Administración, y ello configura la causal de nulidad prevista para los actos de liquidación de impuestos proferidos por la Entidad Departamental, en el numeral 4 del artículo 393 de la Ordenanza No. 24 de 1997, que establece: “Cuando se omitan las bases gravables, el monto de los tributos o la explicación de las modificaciones efectuadas respecto de la declaración, o de los fundamentos del aforo”. Adicionalmente la Administración incurrió en esta inconsistencia desde el requerimiento especial, al desconocer los términos del artículo 367 de la Ordenanza 24 de 1997, (para estos efectos se remite al artículo 703 del E.T.), toda vez que simplemente señaló como razón para controvertir la declaración privada la improcedencia de llevar en la declaración del impuesto al consumo como deducibles algunos IVA’s causados dentro del proceso de producción, generándose así una diferencia entre el impuesto causado y el declarado.

2. Falta de competencia de la Secretaría de Hacienda de Cundinamarca – nulidad de la liquidación oficial de revisión y de la resolución que resuelve el recurso de reconsideración.

Revisadas las disposiciones tributarias sobre la cesión del impuesto sobre las ventas a los Departamentos y al Distrito Capital, no se advierte que exista una norma que les otorgue competencia para adelantar el correspondiente proceso de determinación, discusión y cobro respecto del mismo, puesto que si bien es cierto que, de conformidad con lo previsto en el artículo 221 de la Ley 223 de 1995, es competencia de los Departamentos y del Distrito Capital la fiscalización, liquidación oficial, discusión, cobro y recaudo de los impuestos al consumo, ello

no implica que su competencia se haga extensiva al impuesto sobre las ventas cedido.

3. La Empresa de Licores de Cundinamarca es una empresa oficial y, por tanto, tiene derecho a llevar IVA’s descontables en su declaración del impuesto al consumo.

El artículo 54 de la Ley 788 de 2002 y el artículo 6 del Decreto 1150 de 2003 establecen un régimen excepcional para los productores oficiales de licores, en virtud del cual pueden afectar el impuesto al consumo con los impuestos descontables pagados en la producción de los bienes gravados, sin restricción alguna. La empresa demandante es productor oficial, conforme al artículo 5 del Decreto 1150 de 2003 y, por ende, goza de dicha prerrogativa.

4. Ilegalidad de la Sanción por Inexactitud.

Resulta improcedente la imposición de la sanción por inexactitud establecida por parte de la Secretaría de Hacienda de Cundinamarca, toda vez que la discusión en este caso obedece a una diferencia de criterios entre la Administración Tributaria y el contribuyente, respecto de lo que se entiende por “producción”, para determinar así los bienes y servicios respecto de los cuales la Empresa de Licores de Cundinamarca puede descontar el IVA cancelado en la producción. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Departamento de Cundinamarca contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Planteó los argumentos que se resumen a continuación: Los hechos de la demanda y la sustentación de la misma, no corresponden a los valores pretendidos por la Administración, toda vez que la demandante centró sus argumentos en un IVA descontable que no esta siendo controvertido en ninguno

de los actos acusados, teniendo en cuenta que los valores solicitados corresponden a una participación causada y no declarada. En cuanto a la falta de competencia para adelantar el proceso de fiscalización y cobro del IVA a las bebidas alcohólicas, expresó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección de Apoyo Fiscal, Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territorial, en respuesta a la consulta formulada en este sentido, con fundamento en el artículo 221 de la Ley 223 de 1995, manifestó que los departamentos y el Distrito Capital, están facultados para administrar y controlar el componente del IVA que grava los licores, vinos, aperitivos y similares, incorporado dentro de la tarifa del impuesto al consumo de dichos productos. El acto demandado fue debidamente motivado, toda vez que en éste se indicó, en forma precisa, las deficiencias que encontró la Administración en la declaración tributaria, máxime cuando en la vía gubernativa se presentó el recurso de reconsideración, el cual fue despachado con el análisis de las razones por las cuales se expidió la liquidación oficial de revisión. En la liquidación oficial de revisión proferida, se insertó un cuadro comparativo de la declaración tributaria privada, frente a la determinada por la Administración, en la que se indican los valores de la participación causada que no fueron declarados. Concluyó con el acápite de excepciones, interponiendo las que denominó como “ausencia de ilegalidad de los actos acusados” e “inepta demanda”.

LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”,

mediante sentencia del 20 de agosto de 2009, denegó las pretensiones de la demanda. Los fundamentos de la decisión se resumen así: Respecto a las excepciones de “inepta demanda” y “ausencia de ilegalidad de los actos acusados”, señaló que los argumentos en que se fundan, mas que un medio exceptivo, constituyen motivos de defensa tendientes a demostrar la legalidad de la actuación de la entidad demandada, que deben ser analizados al resolver el fondo del asunto. Sobre la motivación de los actos proferidos por la Administración, afirmó que presentan una motivación sucinta y clara al plantear una modificación a la declaración privada por la inexactitud y omisión en que incurrió la contribuyente al declarar el impuesto al Consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, correspondiente a la segunda quincena de septiembre de 2004. De otra parte, en la demanda se alegó el derecho que tiene la contribuyente para llevar IVAs descontables en su declaración al consumo, pero se omitió controvertir y desvirtuar la presunción de legalidad frente a los motivos que se esbozaron en los actos administrativos demandados y que dieron lugar a la modificación oficial de la declaración privada. En cuanto a la sanción de inexactitud, advirtió que no es posible predicar que la diferencia entre el impuesto declarado y el liquidado oficialmente, se origine en errores de apreciación o en diferencia de criterios entre las partes. RECURSO DE APELACIÓN La demandante reiteró que la Liquidación Oficial de Revisión No. 163-06 del 21 de diciembre de 2006 y la Resolución No. 0383 del 31 de enero de 2008 que

resolvió el recurso de reconsideración deben ser declaradas nulas, por cuanto la Administración Tributaria no manifestó los motivos que la llevaron a modificar la declaración privada presentada por la Empresa de Licores de Cundinamarca, vulnerándose de esta manera los derechos de defensa y al debido proceso que le asisten a la demandante. La Secretaría de Hacienda no presentó una argumentación amplia ni sumaria de las razones por las que considera que la declaración privada presenta inexactitud, toda vez que se limitó a determinar en un cuadro comparativo las supuestas diferencias del impuesto causado versus el impuesto declarado, sin entrar a explicar y a probar esas diferencias. La Empresa de Licores de Cundinamarca no esta obligada a cancelar suma alguna por concepto de diferencias en la participación causada y no declarada del impuesto al consumo, por cuanto las sumas pretendidas por la demandada no tienen ningún respaldo fáctico ni jurídico, máxime cuando la misma Administración en virtud de la inspección tributaria practicada, admite que las diferencias responden a un error del sistema. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante reiteró los argumentos aducidos en el recurso de apelación y la demandada presentó alegatos de conclusión en similares términos a los expuestos en la contestación de la demanda. El Ministerio Público solicitó se revoque la sentencia apelada, por cuanto la Administración no cumplió con el deber de motivar debidamente los actos demandados. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide en esta instancia el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia del 20 de agosto de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. La Sala decidirá en los términos del recurso interpuesto por la parte demandante, según el cual el a quo no puede desconocer que la Administración Tributaria no manifestó los motivos que la llevaron a modificar la declaración privada presentada por la Empresa de Licores de Cundinamarca, vulnerándose de esta manera los derechos de defensa y al debido proceso. Se observa que contrario a lo señalado en la sentencia apelada, la liquidación oficial de revisión demandada3 adolece de la explicación sumaria consagrada en el literal g) del artículo 712 del Estatuto Tributario. Esta se limitó a incluir un cuadro en donde se relaciona la liquidación privada y la determinación oficial, discriminando los ítems de: descripción del producto, unidad de medida, grado alcoholimetrico, cantidad y tarifa, sin precisar las razones fácticas y jurídicas por las cuales existen diferencias entre el impuesto causado y el declarado. Igualmente en el Requerimiento Especial4 No. 139-06 del 9 de mayo de 2006 la Administración se circunscribió a insertar un cuadro donde se relacionó el “IMPUESTO CAUSADO” el “IMPUESTO DECLARADO” y la “DIFERENCIA”, señalándose como razones en que se sustenta ese acto las siguientes: “La Dirección de Rentas de la Secretaría de Hacienda de Cundinamarca se permite manifestarle que en relación con la declaración privada del impuesto al consumo y participación presentada, se ha evidenciado una inexactitud, en razón a que los valores denunciados en la declaración privada son diferentes a los determinados

con nuestra base de datos. Por cuanto el impuesto declarado es menor que el impuesto causado.” 3 Fl. 42 4 Fl. 37 Y si bien al requerimiento especial se adjunta un anexo en donde se discriminan los ítems de: Código, nombre o marca del producto, capacidad y unidad, tipo de movimiento, número de movimiento, fecha de movimiento, precio venta detallista, grados alcoholimetría, cantidad causada, impuesto causado, subtotal causado, subtotal declarado y diferencia; del mismo tampoco puede predicarse que contenga las razones o motivos que tuvo la Administración para desconocer la liquidación privada. Reiteradamente la Sala5 ha señalado que tanto el requerimiento especial como la liquidación oficial son actos administrativos que requieren ser motivados, pues si la autoridad tributaria rechaza la liquidación privada presentada por el contribuyente, debe poner en conocimiento de éste los motivos de desacuerdo, para permitirle ejercer su derecho de contradicción. En efecto, de conformidad con el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo, los actos administrativos que contienen decisiones que afectan a los particulares deben motivarse al menos de forma sumaria, pues el análisis de los hechos y razones que fundamentan la decisión, garantizan el derecho de defensa y de audiencia del contribuyente y enmarcan el contenido de la liquidación de revisión y su discusión. Por lo anterior, los motivos de los actos administrativos constituyen un elemento estructural, y su ausencia genera la nulidad del acto, de conformidad con el artículo 84 ibídem. Del mismo modo, si el acto previo a la liquidación de revisión se expide sin explicación sumaria, se afecta la validez del proceso administrativo, con base en precisas normas

tributarias, como son los artículos 703 y 730-4 del Estatuto Tributario6. Asimismo, al asunto en discusión le es aplicable la ratio decidendi expuesta por esta Sala en la Sentencia del 18 de marzo de 2010, exp. 17452 C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia, en los siguientes términos: “Se confirmará la decisión del Tribunal que declaró la nulidad de los actos administrativos y la firmeza de la declaración privada presentada por la Empresa de Licores de Cundinamarca el 5 de agosto de 2003 del impuesto al consumo e IVA de licores, vinos, aperitivos y similares, correspondiente a la segunda quincena de julio de 2003. En su recurso, la demandada insiste en que los actos acusados se ajustan a derecho, fueron expedidos por funcionario competente y están debidamente motivados; además, que por tratarse de productor oficial, el IVA descontable es sólo el pagado por los elementos que tengan “homogeneidad” con la línea de producción de los licores. Dado que la decisión del Tribunal se fundamenta en la falta de motivación de los actos administrativos acusados, debe la Sala en primer lugar analizar si el acto liquidatorio contiene una motivación y de existir, si ésta es suficiente para garantizar los derechos de defensa y contradicción de la demandante. 5 Sentencias de 5 de octubre del 2001, Exp. 12095, Actor: Productora de Papeles PROPAL S.A. y de mayo 18 del 2006, Exp. 14778, Actor: HAP Electrónica Ltda., C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa.

6 La Ley 788 de 2002, en el artículo 59, sobre el procedimiento tributario territorial, dispuso: “Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados.” De conformidad con el artículo 35 del C.C.A., los actos administrativos que contengan decisiones que afecten a los particulares deben motivarse al menos de forma sumaria, pues el análisis de los hechos y razones que fundamentan la decisión garantizan el derecho de defensa y de audiencia del contribuyente y enmarcan en este caso, el contenido de la liquidación de revisión y su discusión. Por lo tanto, los motivos de los actos administrativos constituyen un elemento estructural y su ausencia o la falsa motivación generan la nulidad del acto, de conformidad con lo previsto en el artículo 84 del C.C.A.7 La Ley 788 de 2002, en el artículo 59, sobre el procedimiento tributario territorial, dispuso: “Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus

tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de éstas respecto del monto de los impuestos”. De conformidad con lo dispuesto por el legislador, tratándose del caso de actos de determinación del impuesto al consumo e IVA de licores, vinos, aperitivos y similares, cedidos a los departamentos8, el procedimiento debe ajustarse a las normas del Estatuto Tributario Nacional. Este ordenamiento establece la posibilidad de modificar, por una sola vez, las declaraciones privadas de los contribuyentes, mediante liquidación de revisión9, previo requerimiento especial, que debe contener todos los puntos que pretenda modificar y las razones o motivos que lo justifican10. Respecto del requerimiento especial, la Sala ha reiterado que es un acto de simple trámite, que no crea una situación jurídica de carácter particular, que en él se proponen las modificaciones que la Administración pretende efectuar a la liquidación privada y que debe ser expedido previamente a la práctica de la liquidación 7 Sentencia del 18 de mayo de 2006, Exp. 14778, C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa. 8 Ley 788 del 2002, art. 54. Mantiénese la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales de que tratan los artículos 133 y 134 del Decreto Extraordinario 1222 de 1986. A partir del 1o. de enero de 2003, cédese a los Departamentos y al Distrito Capital, en proporción al consumo en cada entidad territorial, el Impuesto al Valor Agregado IVA sobre los licores, vinos, aperitivos, y similares, nacionales y extranjeros, que

actualmente no se encontraba cedido. En todos los casos, el IVA cedido a las entidades territoriales, quedará incorporado dentro de la tarifa del impuesto al consumo, o dentro de la tarifa de la participación, según el caso, y se liquidará como un único impuesto o participación, sobre la base gravable definida en el artículo anterior. El impuesto liquidado en ningún caso podrá ser afectado con impuestos descontables, salvo el correspondiente a los productores oficiales, que podrán descontar del componente del IVA de este impuesto, el IVA pagado en la producción de los bienes gravados. [Aparte subrayado fue derogado por el artículo 78 de la Ley 1111 de 2006] Del total correspondiente al nuevo IVA cedido, el setenta por ciento (70%) se destinará a salud y el treinta por ciento (30%) restante a financiar el deporte, en la respectiva entidad territorial. Las exenciones del IVA establecidas o que se establezcan no aplicarán en ningún caso, respecto del IVA de cervezas y licores cedido a las entidades territoriales.” 9 Art. 702 E.T. 10 Art. 703 y ss ib. oficial. Por tanto, atendiendo a su naturaleza de acto preparatorio, no es autónomamente un acto objeto de control jurisdiccional11. Sin embargo, ha sostenido que si el acto previo a la liquidación de revisión se expide sin explicación sumaria, se afecta la validez del proceso administrativo; además, que otra garantía del derecho de defensa es el principio de correspondencia consagrado en el artículo 711 del Estatuto Tributario, conforme al cual la liquidación de revisión debe contraerse exclusivamente a los hechos que hubieran sido analizados en el requerimiento especial12.

De otra parte, el estatuto tributario establece que la liquidación de revisión debe contener, entre otros, “la explicación sumaria de las modificaciones efectuadas, en lo concerniente a la declaración”13. Este requisito es esencial a los actos administrativos14, por ser las razones fácticas y jurídicas en que se funda la decisión las que el administrado en ejercicio del derecho de contradicción y defensa puede discutir; su omisión daría lugar a la causal de nulidad prevista en el artículo 730 numeral 4 del Estatuto Tributario. Revisado el requerimiento especial 022-05 del 18 de julio de 2005, se observa que propone la modificación de la declaración privada en cuanto al valor del IVA descontado; el contribuyente denunció la suma de $640.952.368 y la administración plantea que es de $403.876.936, más la correspondiente sanción por inexactitud; decisión que sustenta en que “se ha evidenciado una inexactitud correspondiente a la incorrecta liquidación del impuesto, en razón a que los valores denunciados en la declaración privada son diferentes a los determinados con nuestra base gravable”. Al examinar luego la Liquidación de Revisión 53-06 del 14 de febrero de 200615, se lee en la parte considerativa lo siguiente: “1. En relación con la declaración del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, correspondiente a la segunda quincena de julio de 2003 y la cual se encuentra referenciada en el presente acto adm