CE-25000-23-27-000-2008-00278-01(18944)-2014

PARTICIPACIÓN O EFECTO PLUSVALÍA – Normativa / PARTICIPACIÓN O EFECTO PLUSVALÍA – Hecho generador / BASE GRAVABLE DE LA PLUSVALÍA - Normativa / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIALDefinición / NORMA ESPECÍFICA PARA EL COBRO DE LA PLUSVALÍAAlcance / HECHO GENERADOR DE LA PLUSVALÍA - Desenglobe / PLAN DE

ORDENAMIENTO TERRITORIAL – Organización / UNIDADES DE

PLANEAMIENTO ZONAL - Definición / VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD TRIBUTARIA - Inexistencia El artículo 82 de la Constitución Política establece que las entidades públicas tienen el derecho a participar en la plusvalía que genere la acción urbanística que regula la utilización del suelo y del espacio público. La Ley 388 de 1997 estableció dicho tributo, y en el artículo 74 fijó el hecho generador o gravable del efecto plusvalía (…) Conforme con la anterior disposición, se entienden como hechos generadores de la participación en la plusvalía: (i) la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano; (ii) el establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo y, (iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez. El artículo 71 de la Ley 388 de 1997 facultó a las entidades territoriales para que, en virtud del principio de representación popular,

establecieran, mediante acuerdos municipales y distritales, las normas para la aplicación de la participación en la plusvalía. (…) El artículo 9 de la Ley 388 de 1997 señala que el Plan de Ordenamiento Territorial es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal, y lo define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. Los artículos 10 a 12 de la mencionada ley disponen que los planes de ordenamiento territorial deben contener directrices relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, conservación del patrimonio de la Nación y sus entidades, así como los componentes referidos a los objetivos y estrategias territoriales para el debido manejo y desarrollo territorial. En concordancia con lo anterior, el Decreto 190 del 22 de junio de 2004, mediante el cual se compilan el Decreto 619 de 2000 y el Decreto 469 de 2003 (normas que conforman el Plan Ordenamiento Territorial en el Distrito Capital), dispone, en los artículos 43, 49 y 334, respecto de las Unidades de Planeamiento Zonal, (…) se observa que el Plan de Ordenamiento Territorial es la norma que contiene los lineamientos generales de la actuación administrativa en el territorio, que es desarrollado y complementado por los instrumentos de planeamiento, entre los que se encuentran las Unidades de Planeamiento Zonal. Lo anterior se evidencia en el transcrito artículo 334, que señala cuáles son las etapas que se deben surtir para la expedición de la norma específica en los sectores normativos, para lo cual

se requiere la conjunción de las normas generales establecidas en el POT y las especificas implementadas en las Unidades de Planeamiento Zonal. (…) Lo anterior evidencia que el Distrito realizó el cálculo del efecto plusvalía teniendo en cuenta los potenciales edificatorios permitidos en el Decreto 75 de 2003, “Por el cual se reglamentan las Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ) N° 88/ 97, EL REFUGIO / CHICO – LAGO”, en razón al englobe efectuado de los predios antes mencionados y en atención a que, por dicho englobe, el nuevo predio tendría una mayor edificabilidad, por número de pisos y áreas construidas, entre otros aspectos. Visto lo anterior, la Sala advierte que el hecho generador, en este caso, para el predio englobado no se deriva directamente del Decreto 75 del 20 de marzo de 2003, sino de la expedición de la licencia de construcción 05-3-0689 del 12 de diciembre de 20051, que autorizó el englobe de los predios, adquiriendo el 1 Folio 35 del cuaderno principal. nuevo predio, a partir de este momento, la potencialidad de una mayor edificabilidad, como se señaló en los actos acusados. (…) De acuerdo con lo anterior, para la Sala no se encuentra probada la violación del principio de irretroactividad tributaria. Por el contrario, conforme con la sentencia del 5 de diciembre de 2011 ya referida, se entiende que el hecho generador del efecto plusvalía, en el caso de la demandante, se configuró después de la entrada en vigencia del Acuerdo 118 del 30 de diciembre de 2003. En otras palabras, el

hecho generador se configuró cuando el predio de la demandante adquirió la potencialidad de tener una mayor área edificada, producida por el englobe efectuado en el año 2005 de los predios ubicados en la Carrera 13 No. 94 A-26 y la Calle 94A No 11ª-90, autorizado por la Licencia de Construcción 05-3-0689 del 12 de diciembre de 2005.

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 74 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 71 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 9 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 10 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 12 / ACUERDO 118 DE 2003 – ARTÍCULOS 3 Y 5 DEL CONCEJO DE BOGOTA / DECRETO DISTRITAL 84 DE 2004 – ARTÍCULOS 7 Y 8 / DECRETO DISTRITAL 190 DE 2004 – ARTÍCULOS 43, 49 Y 334

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance del artículo 74 de la Ley 388 de 1997 se cita la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 13 de septiembre de

2012, Exp. 66001-23-31-000-2008-00043-01(18063), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 25000-23-27-000-2008-00278-01(18944)

Actor: UNION 94 S.A.

Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACION

DISTRITAL FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la sociedad Unión 94 S.A. contra la sentencia del 30 de septiembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las siguientes pretensiones de la demanda: “PRIMERA. Declárese la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones números 01307 (sic) de 15 de noviembre de 2006 y 0524 de 4 de julio de 2008, por las cuales, en su orden, la Secretaría Distrital de Planeación (antiguo Departamento Administrativo de Planeación), liquidó el efecto plusvalía causado en relación con el englobe de los predios de la carrera 13 No. 94 A-26 Calle 94 A No. 11 A-90, y resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la misma. SEGUNDA. Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, condénese al Distrito Capital de Bogotá-Departamento Administrativo de Planeación Distrital, a la devolución de los dineros pagados por concepto de plusvalía. TERCERA. Como consecuencia de las anteriores declaraciones, ordénese al Distrito Capital de Bogotá, Secretaría Distrital de Planeación, que actualice la suma a devolver, de conformidad con el índice de Precios al Consumidor, conforme lo ordena el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, más los intereses moratorios que causen estos dineros, desde la fecha en que fueron realizados los

pagos y hasta que sean efectivamente devueltos. CUARTA. Que se condene en costas y gastos del proceso a la demandada. QUINTA. Para el cumplimiento de la sentencia, ordénese dar aplicación a los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.”

1. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS  El día 15 de noviembre de 2006, la entonces Directora del Departamento Administrativo de Planeación del Distrito de Bogotá expidió la Resolución 1037, mediante la cual liquidó el efecto plusvalía, por metro cuadrado, para

el englobe de predios identificados con la nomenclatura “carrera 13 No. 94 A-26” y “Calle 94 A No. 11 A-90”, y con el chip AAA0095JCZE y AAA0095JCYN, respectivamente, de propiedad de la sociedad demandante. Este acto administrativo fue notificado personalmente al representante legal de la sociedad Unión 94 S.A. el día 1 de diciembre de 2006. (Folios 22 a 24 cuaderno 1)  El día 11 de diciembre de 2006, la sociedad actora interpuso recurso de reposición contra la resolución 1037.  El día 26 de marzo de 2008, la demandante solicitó el reconocimiento del silencio administrativo positivo en relación con el recurso de reposición interpuesto contra la resolución 1037 de 2006. Asimismo, protocolizó el silencio en la Notaría 72 del Círculo de Bogotá, mediante la escritura 930 del 14 de marzo de 2008.  El día 4 de julio de 2008, el Secretario Distrital de Planeación, mediante la

Resolución 524, revocó por improcedente el silencio administrativo positivo invocado por la demandante y ordenó la cancelación de la escritura pública 930 del 14 de marzo de 2008. Asimismo, modificó el artículo tercero de la resolución 1037, el que quedó así: “Determinar que el efecto plusvalía por metro cuadrado para EL ENGLOBE DE PREDIOS IDENTIFICADOS

CATASTRALMENTE CON LA NOMENCLATURA CARRERA 13 94 A-26 Y

CALLE 94 A 11 A-90, CON CHIP AAA0095JCZE Y AAA0095JCYN RESPECTIVAMENTE, es el indicado de manera general en el Cuadro No. 1, de conformidad con los nuevos avalúos y cálculos realizados por la

UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL CATASTRO DISTRITAL UAECD,”.

2. ANTECEDENTES PROCESALES 2.1. LA DEMANDA El apoderado judicial de la sociedad demandante formuló las pretensiones transcritas anteriormente. 2.1.1. Normas violadas La demandante invocó como violados los artículos 338 de la Constitución Política; 73, 74, 80 y 81 de la Ley 388 de 1997 y, 5 [parágrafo primero], del Acuerdo 118 de 2003. 2.1.2. Concepto de la violación Indicó que el hecho generador de la plusvalía es la decisión de la Administración, que eleva el índice de ocupación o el índice de construcción. Advirtió que, en el caso, este hecho se materializó con la expedición del Decreto 75 del 20 de marzo de 2003, reglamentario de la UPZ 88 de 1997, CHICÓ, LAGO, EL REFUGIO, que

fue la norma con fundamento en la que se expidió la licencia de construcción LC 053-0689 del 12 de diciembre de 2005, para los predios de la carrera 13 # 94 A-26 y Calle 94 A # 11 A-90, en la ciudad de Bogotá. Sostuvo que los actos administrativos acusados liquidaron el efecto plusvalía por un hecho generador (Decreto 75 del 20 de marzo de 2003) que surgió con anterioridad al Acuerdo 118 del 30 de diciembre de 2003, que adoptó el efecto plusvalía en el Distrito Capital, lo que evidencia la violación del artículo 338 de la Constitución, que prohíbe la aplicación retroactiva de los tributos. Advirtió que un caso similar fue resuelto por el Tribunal en la sentencia del 31 de mayo de 20072, en la que se dijo que la participación de la plusvalía opera a partir del momento en que los entes territoriales lo adoptan en su jurisdicción, pues si bien la Ley 388 de 1997 señala los elementos de dicha obligación tributaria, también se precisa que el impuesto es de carácter municipal. Asimismo, agregó que el Tribunal concluyó que para que exista participación de la plusvalía se necesita que haya un incremento del valor de un bien, incremento que no se da como consecuencia de la actuación de un ciudadano, sino por acción del Estado. Y, que la participación de la plusvalía es un efecto y, por tal razón, su exigibilidad no se da de forma inmediata, sino cuando ocurre uno de los hechos establecidos en el artículo 83 de la Ley 388 de 1997.

2.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA3

El apoderado judicial del Distrito Capital se opuso a las pretensiones de la demanda. 2 Expediente 250002327000200402089-01, AINCOL LTDA contra distrito Capital. 3 Folios 43 a 61 cuaderno 1. Advirtió que los actos administrativos acusados se profirieron con fundamento en la Ley 388 de 1997, el Acuerdo 118 de 20034 y el Decreto Distrital 84 de 20045, y con base en estas normas se liquidó el efecto plusvalía de los predios ubicados en la carrera 13 # 94 A-26 y en la Calle 94 A # 11 A-90 de la ciudad de Bogotá. Afirmó que en ningún momento se aplicó retroactivamente la ley, pues la norma que estaba vigente para la fecha de ocurrencia de los hechos era el Decreto 84 de 2004 y no el Decreto 75 de 2003, toda vez que el englobe se presentó de manera posterior. Aclaró que los predios objeto de liquidación de la plusvalía hacen parte de la UPZ 88/97 Chicó Lago, El Refugio, la que fue reglamentada mediante el Decreto 75 del 26 de marzo de 2003, posteriormente liquidada por medio de la Resolución 220 de 2004. Indicó que con posterioridad a la reglamentación urbanística y la liquidación de la participación en plusvalía para la UPZ Chicó, Lago, El Refugio, la demandante decidió realizar el englobe de los lotes señalados, proponiendo un proyecto urbanístico que incluye el desarrollo conjunto de los dos lotes identificados con la nomenclatura Carrera 13 # 94 A-26 y Calle 94 A # 11 A-90, y como resultado de

esa decisión, al comparar los potenciales de edificabilidad resultantes de aplicar la normativa antes y después del POT, y sus decretos reglamentarios, se evidenció un incremento en el potencial de edificabilidad y, en consecuencia, se generó el efecto plusvalía. Añadió que esta liquidación fue solicitada por la Curaduría Urbana 3, mediante oficio del 9 de noviembre de 2005. Adujo que la demandante debió demandar el Acuerdo 118 de 2003 y el Decreto 84 de 2004, teniendo en cuenta que su inconformidad radicaba en estos. Dijo que la Administración no violó el principio de irretroactividad de las normas tributarias, pues de conformidad con el artículo 7 del Decreto 84 de 2004, el hecho 4 Por el cual se establecen las normas para la aplicación de la participación en plusvalías en Bogotá, Distrito Capital. 5 Por el cual se definen los lineamientos para regular la operatividad de la liquidación del efecto plusvalía y la determinación privada de la participación en plusvalía. generador de la participación en plusvalía, para el caso de los englobes, no es el englobe en sí mismo, sino la mayor edificabilidad generada como consecuencia del englobe, acorde con la UPZ adoptada, en el entendido de que existe un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, debido a que se permite la eliminación de los aislamientos exigidos entre los predios a englobarse. Afirmó que las UPZ ofrecen beneficios adicionales, como puede ser el incremento en el índice de construcción y/o ocupación, a los predios que son producto de un englobe, y es por eso que solamente a partir del examen concreto de los

potenciales que otorgan las normas comparadas en relación con la volumetría y los índices de ocupación y construcción, en donde se puede evidenciar que existe un mayor aprovechamiento. Advirtió que la liquidación del efecto plusvalía y su consecuente participación se realiza con base en los metros cuadrados de suelo, pues este tributo está dirigido, precisamente, a gravar el mayor valor del precio de los terrenos, como lo señala el artículo 5 del Acuerdo 118 de 2003, que adoptó como hechos generadores de la plusvalía: i) el establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo y, ii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez. El apoderado propuso las excepciones de caducidad de la acción, ineptitud sustantiva de la demanda y ausencia de causa para demandar. En cuanto a la caducidad, precisó que la resolución que resolvió el recurso de reposición se notificó personalmente a la demandante el día 14 de julio de 2008, que el término de cuatro meses que tenía para demandar venció el 13 de noviembre de 2008, y que como la demanda fue radicada el 18 de noviembre de 2008, ya había operado la caducidad de la acción. Frente a la ineptitud sustantiva de la demanda, advirtió que la parte actora no estimó razonablemente la cuantía, como lo manda el numeral 6 del artículo 137 del Decreto 01 de 1984. También dijo que se configuró la falta de unidad de los

actos acusados, pues mientras que en los hechos de la demanda se refirió a los actos administrativos expedidos por la Administración, en el concepto de la violación cuestionó la aplicación retroactiva de normas tributarias, el perfeccionamiento de los hechos generadores, la exigibilidad de su participación y las autorizaciones específicas, las cuales están reguladas en la Ley 388 de 1997, el Acuerdo 118 de 2003 y el Decreto 84 de 2004, y no en los actos acusados. Finalmente, dijo que no se allegó la prueba que permitiera establecer que se otorgó caución en debida forma, como lo dispone el artículo 140 del Decreto 01 de 1984. En cuanto a la excepción de ausencia de causa para demandar, dijo que no se presentó perjuicio alguno, pues los actos acusados se expidieron en forma regular, por funcionario competente, sin desconocimiento del derecho de defensa y audiencia, fueron debidamente motivados y sin desviación de las atribuciones propias del funcionario que los expidió. 2.3. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda. En cuanto a las excepciones, consideró:  Caducidad de la acción: Precisó que de acuerdo con el artículo 136 del Decreto 01 de 1984, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca al cabo de cuatro meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto. Advirtió que la notificación a la demandante de la Resolución 524, que agotó la vía gubernativa, se surtió de manera personal el día 14 de julio de

2008. Que, por tanto, el término de caducidad empezó a correr a partir del

15 de julio de 2008, venciéndose el día 15 de noviembre de 2008. Que como el 15 de noviembre de 2008 era sábado, el término se corría al día hábil siguiente, esto es, al martes 18 de noviembre de 2008. Que como la demanda fue radicada el día 18 de noviembre de 2008, se entiende que para ese momento no había caducado la acción.  Ineptitud sustantiva de la demanda: El Tribunal concluyó que la demandante razonó y justificó el monto de la cuantía en el escrito de la demanda, al señalar que había hecho un pago de $261.663.000, correspondiente a la participación del efecto plusvalía. Por tanto, consideró que se cumplió el requisito del artículo 137 del Decreto 01 de 1984, en cuanto a la estimación razonable de la cuantía.  Falta de unidad de los actos acusados y ausencia de causa para demandar: El Tribunal concluyó que éstos eran aspectos que debían ser resueltos al analizar el fondo del proceso.  Falta de requisito del artículo 140 del Decreto 01 de 1984: El Tribunal concluyó que la demandante aportó el documento que acreditaba el pago de los gastos del proceso fijados en la providencia del 13 de febrero de 2009. Precisó que en virtud del artículo 338 de la Constitución Política, el Concejo del Distrito Capital de Bogotá tiene competencia para señalar los elementos esenciales del efecto plusvalía del artículo 82 de la Carta. Que el legislador desarrollo este último precepto mediante la Ley 388 de 1997, y al establecer el

marco de dicho tributo fijó el hecho generador (beneficio que se recibe por la acción urbanística), el sujeto pasivo (persona que utiliza el suelo y el espacio aéreo), a la vez que le otorga a los concejos municipales, como a los distritales, la facultad de imponerlo en sus jurisdicciones, mediante acuerdo de carácter general. Advirtió que la liquidación del efecto plusvalía se refiere a la elaboración de un cálculo que permite establecer el incremento del precio de la tierra, derivado de los siguientes hechos generadores: la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano; el establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo; la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez; como para los diferentes instrumentos de gestión del suelo, incluyendo englobes, los predios en tratamiento de desarrollo, los planes parciales, planes de implantación, planes de regularización y manejo, que por efecto de mayor aprovechamiento y/o uso más rentable son susceptibles de concretar hechos generadores de efecto plusvalía. Afirmó que la liquidación del efecto plusvalía se elabora con base en la información suministrada por al U.A.E. de Catastro Distrital, y se exige siempre que: i) se expida una licencia de construcción o urbanismo; ii) en el momento en que sean expedidos a favor del propietario o poseedor certificados representativos de derechos de construcción con ocasión de la expedición de un plan parcial; iii)

en los actos que impliquen transferencia de dominio sobre el inmueble objeto de plusvalía, salvo algunas excepciones definidas en la Ley 352 de 2008. Dijo que para establecer el valor del efecto plusvalía por metro cuadrado en las zonas o subzonas, debe tenerse en cuenta el Plan de Ordenamiento Territorial. Que al IGAC le corresponde establecer los precios comerciales por metro cuadrado de los inmuebles, teniendo en cuenta la situación que tenían antes de la acción o acciones urbanísticas, y determinar el correspondiente precio de referencia, tomando como base de cálculo los parámetros establecidos en los artículos 75, 76 y 77 de la Ley 388 de 1997. Indicó que en el caso del Distrito Capital, el Concejo expidió el Acuerdo 118 del 22 de diciembre de 2003, mediante el que se estableció el efecto plusvalía dentro de su jurisdicción. En lo que atañe al hecho generador, precisó que lo constituían “las autorizaciones específicas ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien a incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el Plan de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, en los siguientes casos: i) el establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo y, ii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez.” Concluyó que mediante el Acuerdo 118 del 2003, el Distrito Capital de Bogotá acogió el tributo “efecto plusvalía”, creado por la Ley 388 de 1997, y que, previo a

ello, el Alcalde Mayor de Bogotá expidió el Decreto 75 de 2003, por el cual reglamentó las UNIDADES DE PLANEAMIENTO ZONAL 88/97, EL REFUGIO CHICÓ-LAGO, ubicadas en la localidad de Chapinero. Que, posteriormente, expidió el Decreto 84 de 2004, que definió los lineamientos para la operatividad de la liquidación del efecto plusvalía y la determinación privada para la participación en plusvalía, con fundamento en el cual se expidieron las resoluciones 586, 1037 y 524 demandadas. Precisó que la litis se centró en la diferencia entre el precálculo y el cálculo, más no en la aplicación retroactiva de normas, ni en la inexistencia del hecho generador para el momento en que se expidieron los actos acusados. Estableció que de conformidad con los artículos 7 y 8 del Decreto 084 de 2004 (anterior a la fecha en que se le concedió licencia de construcción a la demandante -12 de diciembre de 2005-), en concordancia con el artículo 83 de la Ley 388 de 1997, la liquidación del efecto plusvalía y su exigibilidad se da en el momento de la solicitud de la licencia, pues el hecho generador, que es el incremento de la edificabilidad, esto es, el mayor aprovechamiento, es producto del englobe, licencia que autoriza el aprovechamiento del suelo. Por ello, consideró que el Distrito en ningún momento aplicó retroactivamente las normas que establecen el hecho generador del efecto plusvalía, ni tampoco aplicó el valor del metro cuadrado al realizar el cálculo de manera retroactiva, para efectos de la liquidación de tributo, sino que el precálculo que realizó lo actualizó

de acuerdo al IPC y al peritazgo técnico del valor del metro cuadrado en la correspondiente unidad de planeamiento zonal. 2.4. EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado la sociedad Unión 94 S.A. apeló la decisión del Tribunal. Precisó que de conformidad con los artículos 36 y 73 de la Ley 388 de 1997, las acciones urbanísticas están compuestas por las decisiones de la Administración tendientes al ordenamiento del territorio, y las actuaciones urbanísticas consistentes en la parcelación, urbanización y edificación, que materializan o ejecutan las decisiones de la Administración, están a cargo de las entidades públicas y/o los particulares. Indicó que el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 señala que no todas las acciones urbanísticas (decisiones administrativas y actuaciones urbanísticas) son hechos generadores de plusvalía, y que sólo lo son las decisiones administrativas. Advirtió que la decisión de la Administración constituye el hecho generador de la plusvalía, comoquiera que mediante esta se incorpora el suelo, se cambia el uso o aumenta la edificabilidad en una zona por medio de nuevos índices de ocupación y/o edificación, los que producen un aumento en el valor del suelo –plusvalía-, y como tal hace que surja la obligación para el propietario del predio ubicado en la zona beneficiada con el mayor aprovechamiento. Sostuvo que para que no quede la menor duda de que la decisión de la Administración, contenida en el plan de ordenamiento territorial y/o en los instrumentos que los desarrollan, constituye el hecho generador de la plusvalía, basta con acudir a lo dispuesto en el artículo 80, inciso segundo, de la Ley 388 de

1997. Precisó que si la Ley 388 de 1997 reguló de manera diferente o consagró que unos eran los hechos generadores de la plusvalía y otros los eventos de exigibilidad, fue porque consideró que la licencia, en lo pertinente, no constituía el hecho generador de la plusvalía. Indicó que los tres hechos generadores que relaciona el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 señalan de manera expresa que se trata de decisiones tomadas por la Administración y no por particulares, como tampoco de licencias de construcción expedidas por curadores, como es el caso de Bogotá, D.C., pues, de lo contrario, sería absurdo pensar que estos puedan establecer o modificar el régimen o zonificación de usos del suelo o autorizar un mayor aprovechamiento del suelo elevando los índices de ocupación o construcción, pues la licencia sólo puede aplicar los índices fijados en la ley, pero no elevarlos, como lo establece el artículo 99 [numeral 2] de la Ley 388. En el caso concreto, dijo que el hecho generador de la plusvalía lo constituye el Decreto 75 de 2003, que contiene la decisión de la Administración de cambio de uso a uno más rentable en el sector normativo III, y una mayor edificabilidad en el sector normativo I, donde están ubicados los predios. Esto, según dijo, debió servir para estimar el efecto plusvalía, esto es, el mayor valor por metro cuadrado en esa zona o subzona, al tenor del artículo 80 de la Ley 388 de 1997. Precisó que si al momento de liquidar el efecto plusvalía, según el procedimiento del artículo 81 del Decreto 75, no existe el predio englobado, y, posteriormente, se

presenta el englobe, se debe realizar la liquidación de la plusvalía respecto del mismo, pero con fundamento en la estimación del efecto plusvalía por metro cuadrado en la zona o subzona donde están ubicados los predios englobados. Manifestó que cuando la norma exige la estimación previa del efecto plusvalía para la zona o subzona donde están los predios, es porque ya se presentó el hecho generador, esto es, el mayor valor que adquirió el metro cuadrado de suelo como consecuencia del cambio normativo, independientemente de que con posterioridad se liquide el efecto plusvalía para ese predio, surgido del englobe. Dijo que el englobe no obedece a una decisión de la Administración, sino que es producto de la decisión de un particular de querer adelantar un proyecto urbanístico sobre dos o más predios, evento en el que las normas sobre las que se edifica son las contenidas en la respectiva UPZ, que en el caso concreto fue reglamentada mediante el Decreto 75 de 2003, por ser ésta la que permite una mayor edificabilidad que se calcula de acuerdo con los índices de ocupación y construcción consagrados en la UPZ. Esto se ratifica con la licencia de construcción, en la que se expresa, claramente, que fue expedida con fundamento en el aludido decreto que contiene la decisión de la Administración en el sentido de permitir una mayor edificabilidad y un uso más rentable. Precisó que el englobe no aumenta la edificabilidad, y que lo único que hace es aumentar la capacidad del predio, y sobre el mismo se calculan los índices de ocupación y construcción y el uso más rentable, señalados en la UPZ.

Por todo lo anterior, pidió que se revoque la sentencia apelada y se declare la nulidad de los actos administrativos demandados, por ser violatorios de los artículos 228 de la Constitución Política; 73 a 81 de la Ley 388 de 1997 y, 5 [parágrafo primero] del Acuerdo 118 de 2003, que establece que habrá lugar a la liquidación y cobro de la participación en plusvalía, siempre y cuando se haya concretado el hecho generador, lo que, por el contrario, en el caso ya había sucedido con la expedición del Decreto 75 de 2003. Por tanto, las normas sobre plusvalía adoptadas para el Distrito Capital de Bogotá mediante el Acuerdo 118 de 2003 se aplicaron a un hecho generador acaecido en marzo de 2003, esto es, retroactivamente. 2.5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte actora dijo que el Tribunal confundió el hecho generador de la plusvalía con el momento de exigibilidad. Aclaró que el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 no consagra la licencia urbanística como hecho generador del tributo, y que el artículo 83 de la misma ley establece la licencia como un momento de exigibilidad. Advirtió que el Distrito Capital, al estimar que la licencia de construcción constituye el hecho generador de l