CE-25000-23-27-000-2010-00066-01(18851)-2014

ESTAMPILLA PRO DESARROLLO DE LA UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA

/ AUTONOMIA UNIVERSITARIA / DESTINACION DE LA ESTAMPILLA

PRODESARROLLO DE LA UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA / RETENCION

POR LA ESTAMPILLA DE LA UNIVERSIDAD DE ATLANTICO / AUTONOMIA

DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES / PASIVO PENSIONAL DE ENTIDAD

BENEFICIARIA / BENEFICIARIO DE LA ESTAMPILLA PRO DESARROLLO DE LA UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA FUENTE FORMAL: LEY 1230 DE 2008 - ARTICULO 1 / LEY 1230 DE 2008ARTICULO 2 / LEY 1230 DE 2008 - ARTICULO 6 / DECRETO 4400 DE 2008ARTICULO 1 / ORDENANZA NUMERO 039 DE 2009 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 69 / LEY 30 DE 1992 - ARTICULO 57 / LEY 863 DE 2003 - ARTICULO 47

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-27-000-2010-00066-01 (18851)

Actor: UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA

Demandado: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA FALLO Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida el 18 de marzo de 2011 por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, mediante la cual se dispuso:

“PRIMERO. ACCÉDASE parcialmente a las súplicas de la demanda. SEGUNDO. DECLÁRASE la nulidad del inciso segundo del parágrafo primero del artículo 3º de la Ordenanza No. 039 de Septiembre 30 de 2009 de la Asamblea del Departamento de Cundinamarca, correspondiente a la expresión “Se prioriza el desarrollo de proyectos de infraestructura educativa en las sedes de la Universidad de Cundinamarca, ubicadas en los municipios de Chía, Zipaquirá, Soacha, Girardot, entre otras, incluyendo la construcción del Auditorio (sic) de la Sede en el Municipio (sic) de Fusagasugá, correspondiente (sic)”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2

ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

DEMANDANTE: UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA RADICADO: 250002327000-2010-00066-01 (18851) TERCERO. DECLÁRASE, conforme a derecho el parágrafo primero del artículo 3º de la Ordenanza No. 039 de Septiembre 30 de 2009 de la Asamblea del Departamento de Cundinamarca, en la interpretación que del mismo se ha hecho en esta providencia.

CUARTO. DENIÉGANSE, las demás pretensiones de la demanda. QUINTO. Sin condena en costas y arancel judicial. SEXTO. En firme esta providencia, devuélvanse los antecedentes administrativos a la oficina de origen y archívese el expediente, previas las desanotaciones de rigor”.

1. ANTECEDENTES 1.1 Hechos El 16 de julio de 2008 se expidió la Ley 1230 de 2008, por la cual se creó la Estampilla Prodesarrollo de la Universidad de Cundinamarca y se autorizó a la Asamblea Departamental para ordenar su emisión.

El 30 de octubre de 2009 se publicó la Ordenanza No. 039 de 2009, mediante la cual la Asamblea del Departamento de Cundinamarca ordenó la emisión de la Estampilla Prodesarrollo Urbano de la Universidad de Cundinamarca, UDEC. 1.2 Pretensiones En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la Universidad de Cundinamarca solicita: “1. Se declaren nulos los parágrafos primero y segundo del artículo tercero de la Ordenanza No. 039 de 2009 de la Asamblea del Departamento de Cundinamarca, publicada en la Gaceta de Cundinamarca No. 14.936 del viernes 30 de octubre de 2009. (…)

2. Que como consecuencia de lo anterior, se ordene al Departamento de Cundinamarca restituir a la Universidad de Cundinamarca el dinero que por concepto del parágrafo segundo del artículo tercero de la Ordenanza No. 039 de 2009 ha

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DEMANDANTE: UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA RADICADO: 250002327000-2010-00066-01 (18851) recaudado y llegue a recaudar hasta la fecha en que se haga efectivo lo ordenado por la sentencia que declare la nulidad.

3. Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término de (sic) establecido en el artículo 176 del C.C.A.

4. Si no se efectúa el pago en forma oportuna, la entidad liquidará los intereses comerciales y moratorios como lo ordena el artículo 177 del C.C.A.

5. La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A., aplicando los ajustes de valor (indexación) desde la fecha en que se realizó el primer recaudo hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso.

6. Que se ordene al Departamento de Cundinamarca no usar el dinero que legalmente le pertenece a la Universidad de Cundinamarca, durante el desarrollo del presente proceso”. 1.3 Normas violadas y concepto de la violación La parte demandante considera que con la actuación de la Asamblea Departamental de Cundinamarca se transgredieron las siguientes normas: artículos 2, 6, 19, 69 y 113 de la Constitución Política; artículos 3 y 28 de la Ley 30 de 1992 y la Ley 1230 de 2008.

El concepto de la violación lo desarrolla de la siguiente manera: Afirma que la Ley 1230 de 2009, por la cual se creó la Estampilla Prodesarrollo de la Universidad de Cundinamarca, reguló claramente la distribución y destinación de los valores que se recauden por dicho concepto. Destaca que la única beneficiaria de esta estampilla es la Universidad de Cundinamarca, por lo tanto, la competencia del Departamento de Cundinamarca se circunscribe a realizar el recaudo por dicho concepto y girar en su totalidad lo recaudado a ese ente autónomo de educación superior, reconocido por el

Ministerio de Educación Nacional mediante la Resolución No. 19530 del 30 de diciembre de 1992. 4

ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

DEMANDANTE: UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA RADICADO: 250002327000-2010-00066-01 (18851) Transcribe apartes de las sentencias C-589 de 1997, C-220 de 1997 y C-926 de 2005 en las que se analizó el tema de la autonomía universitaria.

De los apartes reproducidos, precisa que la Corte Constitucional ha señalado que la autonomía está determinada por el campo de acción de las universidades, el cual se manifiesta en la libertad para (i) darse sus propios estatutos; (ii) fijar las pautas para el nombramiento y designación de sus profesores y autoridades académicas y administrativas; (iii) seleccionar sus alumnos; (iv) señalar sus programas académicos y los planes de estudio que regirán su actividad académica, conforme a los parámetros mínimos señalados en la ley y (v) aprobar y manejar su presupuesto. En cuanto al manejo de recursos, aclara que una de las funciones inherentes a las universidades y esenciales a su capacidad de autorregulación administrativa es la de elaborar y manejar su propio presupuesto. Recalca que las universidades tienen la facultad de distribuir sus recursos según sus necesidades y prioridades, que son definidas de manera autónoma por dichos entes, sin intervención de la autoridad pública o del sector privado. Así está previsto en el artículo 57 de la Ley 30 de 1992. Aduce que la autonomía de las universidades estatales no puede considerarse

absoluta, no solo porque debe respetar los demás derechos protegidos por la Constitución Política, sino porque el legislador regula su actuación y está facultado constitucionalmente para establecer las condiciones para la creación y gestión de dichos entes educativos (art. 68 C.P.), para dictar las disposiciones con arreglo a las cuales se darán sus directivas y sus estatutos (art. 69 C.P.) y para dictar su régimen especial. No obstante, el legislador no podrá expedir normas que desconozcan la autonomía garantizada por la Constitución. Por esta razón, constituye una intervención indebida la de regular, entre otros aspectos, el manejo del presupuesto y la destinación de los recursos. Afirma que el elemento fundamental de distinción entre los establecimientos públicos y las universidades es precisamente el grado de autonomía. Mientras 5

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DEMANDANTE: UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA RADICADO: 250002327000-2010-00066-01 (18851) que los primeros hacen parte de la administración y, por lo tanto gozan de menor autonomía, las segundas no están supeditadas al poder ejecutivo, en consecuencia, tienen un mayor poder de autorregulación.

Expone que a pesar de la autonomía universitaria, la asamblea demandada, equiparando a la Universidad de Cundinamarca con las entidades territoriales, le dio aplicación al artículo 47 de la Ley 863 de 2003. Por lo tanto, concluye que es ilegal la retención del 20% de lo recaudado por concepto de la Estampilla Prodesarrollo de la Universidad de Cundinamarca.

1.4 Contestación de la demanda La parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda, por las razones que se exponen a continuación: Explica que, el 25 de septiembre de 2009, el Gobierno Departamental presentó ante la Comisión de la Asamblea de Cundinamarca el proyecto de ordenanza, modificado y concertado entre el ejecutivo departamental y la Universidad de Cundinamarca, teniendo en cuenta el Plan de Desarrollo Departamental y el Plan Decenal. Por esta razón, es extraño que se pretenda invalidar el texto de la ordenanza. Manifiesta que las tareas de inversión emprendidas por la Universidad de Cundinamarca han sido concertadas con el Gobierno Departamental, tanto es así que en las distintas reuniones del Consejo Superior de la Universidad se ha priorizado la inversión al desarrollo de infraestructura educativa en las sedes ubicadas en los municipios de Chía, Soacha, Zipaquirá y Girardot, incluyendo la construcción del auditorio en la sede el municipio de Fusagasugá. Asegura que el parágrafo segundo del artículo tercero de la ordenanza demandada no es más que el desarrollo del artículo 47 de la Ley 863 de 2003 que prevé la retención por estampillas, equivalente al 20%, con destino a los fondos de pensiones de la entidad destinataria de dichos recursos. Solo en caso de no 6

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DEMANDANTE: UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA RADICADO: 250002327000-2010-00066-01 (18851) existir pasivo pensional en dicha entidad, el porcentaje se destinará al pasivo

pensional del respectivo municipio o departamento. Aclara que la Corte Constitucional declaró exequible esta norma1 porque no desconoce la autonomía de las entidades territoriales en el manejo de sus recursos, en la medida en que se orienta a atender un problema que no solamente tiene un enorme impacto sobre las finanzas públicas sino que plantea un problema social de graves proporciones, que afecta no solamente a quienes están llamados a ser beneficiarios directos de la destinación específica de la ley, sino a todos los habitantes del territorio nacional, en la medida en que la cobertura del pasivo pensional compromete al Estado en su integridad. Finalmente, propuso las excepciones de ausencia de ilegalidad del acto acusado y la innominada. 1.5 Sentencia apelada El Tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes razones: 1.5.1 Exequibilidad de una leycumplimiento de un deber legal contenido en la ley habilitante de la estampilla. Precisa que el artículo 47 de la Ley 863 de 2003 fue declarado exequible mediante la sentencia C-910 de 2004. Explica que las estampillas son una renta de carácter departamental, protegida por el artículo 294 de la Constitución Política y que estos tributos son rentas de exacción fiscal de su propiedad, por lo tanto el sujeto activo es el ente territorial; en consecuencia, las universidades son beneficiarias de una renta del departamento, previa habilitación del legislador. Por la anterior razón, en la ordenanza acusada se indica como sujeto activo de la estampilla en discusión al Departamento de Cundinamarca y a las entidades

1 Sentencia C-0910 de 2004, M. P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. 7

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DEMANDANTE: UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA RADICADO: 250002327000-2010-00066-01 (18851) descentralizadas de esta entidad territorial, dentro de las que no se encuentra la Universidad de Cundinamarca, por tratarse de una institución de educación superior del orden territorial, considerada en términos del artículo 57 de la Ley 30 de 1992 como ente universitario autónomo, con régimen especial, vinculado al Ministerio de Educación Nacional, en lo que se refiere a políticas y planeación del sector educativo.

Recalca que la parte demandante no es sujeto activo del tributo, independientemente de la autonomía que ostenta; en consecuencia, los recursos endógenos sí pueden ser objeto de limitación en cuanto a su destino, en los términos previstos en el artículo 47 de la Ley 863 de 2003. Señala que la Ley 1230 de 2008 –que creó la estampillano trajo la derogatoria expresa de norma alguna, como tampoco derogatoria tácita de la Ley 863 de 2003, por cuanto ésta última hace referencia al saneamiento de las finanzas públicas, que constituye un interés general de mayor prevalencia al de la autonomía universitaria. Expone que trasladar el recaudo de la estampilla, en un 20%, para sufragar el pasivo pensional del departamento resulta válido y aceptable jurídicamente porque esa renta es de propiedad del ente territorial.

Se refiere a las sentencias C-032 y C-507, ambas del año 2008, para razonar que la autonomía universitaria no se puede estimar de manera absoluta, porque en los pasivos pensionales de estas instituciones oficiales de educación superior, en desarrollo del principio de solidaridad, la Nación y las entidades territoriales participan en su financiación –art. 131 de la Ley 100 de 1993-. Concluye que cuando se crea una estampilla como renta de propiedad del departamento y en beneficio de una universidad estatal, no puede pensarse que el principio de solidaridad no pueda operar como se consagra en el artículo 47 de la Ley 863 de 2003. En consecuencia, no le dio prosperidad a este cargo de ilegalidad. 8

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DEMANDANTE: UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA RADICADO: 250002327000-2010-00066-01 (18851) 1.5.2 De la planeación e inversión establecida por la ordenanza 1.5.2.1 Precisa que independientemente del proceso de concertación entre la Asamblea Departamental y la Universidad de Cundinamarca para la expedición de la Ordenanza No. 039 de 2009, lo cierto es que ésta carecerá de validez si infringe la autonomía universitaria prevista en el artículo 69 de la Constitución

Política. Expone que el Consejo Superior Académico es autoridad de planeación, que no está exenta de cumplir las disposiciones contenidas en la Ley 152 de 1994, especialmente en sus principios de coordinación, desarrollo armónico y eficiencia,

claro está, sin desconocer sus estatutos y políticas institucionales garantizadores de su autonomía. Sostiene que la autonomía de la Universidad de Cundinamarca, en materia de planeación, no cede por su concordancia con el Plan de Desarrollo Departamental. Explica que es apenas lógico que la inversión de la estampilla tenga una referencia al Plan de Desarrollo Departamental porque es en dicho entorno geográfico en donde se va a ejercer principalmente la acción de la universidad. Aduce que el vocablo concordancia utilizado en la ordenanza puede ser desafortunado porque indicaría sometimiento del Plan de Desarrollo de la Universidad al Plan de Desarrollo Departamental, o que los recursos de la estampilla deben realizarse conforme con éste último. Sin embargo, entiende que lo previsto en la norma no implica sometimiento al Plan de Desarrollo Departamental, por el contrario, la expresión que usa la norma acusada, finalmente guarda una reserva a favor de la Universidad de Cundinamarca, donde dicha armonía no atente contra la autonomía de la universidad. Por lo anterior, este cargo no prospera “bajo el entendimiento que la Sala le imprime al término concordancia usado en la norma acusada”. 9

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DEMANDANTE: UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA RADICADO: 250002327000-2010-00066-01 (18851) 1.5.2.2 Observa que la Asamblea Departamental, con los recursos de la estampilla, estableció un nivel de prelación a desarrollar en la Universidad de

Cundinamarca respecto de los proyectos de infraestructura, sin que el Consejo Superior lo hubiese aprobado. Destaca que el Presidente de la Asamblea Departamental no tiene asiento en el Consejo Superior de la UDEC y que el ente interno de la universidad no aprobó la priorización señalada en la ordenanza acusada, circunstancias que conllevan la violación de la autonomía universitaria contemplada en el artículo 69 de la Constitución Política. Destaca que la Corte Constitucional, en la sentencia C-926 de 2005, indicó que la ejecución del presupuesto por parte de los órganos constitucionales a los que se reconoce autonomía presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados en la ley presupuestal. Entonces, la ordenanza demandada, al priorizar unos proyectos de inversión, está direccionando el presupuesto de la universidad, lo que desconoce el artículo 69 Superior. Por lo anterior, dio prosperidad al cargo. 1.5.3 El restablecimiento del derecho En relación con el restablecimiento del derecho, expuso el Tribunal que “Si bien es cierto que se accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, es necesario acotar que la pretensión de nulidad exitosa recayó sobre una norma que no supuso traslado de recursos a las arcas departamentales, con lo cual no hay lugar a reconocer al título de restablecimiento del derecho la (sic) sumas de dinero reclamadas por la actora”. 1.6 El recurso de apelación Las partes apelaron la sentencia de primera instancia. 10

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DEMANDANTE: UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA

DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA RADICADO: 250002327000-2010-00066-01 (18851) 1.6.1 La parte demandada En el recurso de apelación la parte demandada no presentó argumentos en contra de la sentencia de primera instancia, tan solo reiteró los expuestos en la contestación de la demanda, respecto de los cargos de ilegalidad planteados por la demandante.

En lo que tiene que ver con el cargo de ilegalidad que prosperó – priorización de obrasexpuso que las tareas de inversión emprendidas por la Universidad de Cundinamarca han sido concertadas con el Gobierno Departamental. Aclaró que en distintas reuniones del Consejo Superior de la Universidad se ha priorizado la inversión al desarrollo de infraestructura en las sedes ubicadas en los municipios de Chía, Soacha, Zipaquirá y Girardot, incluyendo la construcción del auditorio en la sede del municipio de Fusagasugá. 1.6.2 La parte demandante 1.6.2.1 La retención por estampillas está únicamente instituida para las entidades territoriales Expone que el 20% al que se refiere el artículo 47 de la Ley 863 de 2003 fue instituido únicamente para las entidades territoriales, calidad que no ostenta la Universidad de Cundinamarca por tratarse de una institución estatal de educación superior reconocida como universidad mediante la Resolución del Ministerio de Educación Nacional No. 19530 de 1992. Recalca que conforme con los artículos 69 y 113 de la Constitución Política y la Ley 30 de 1992, la universidad opera como un ente universitario autónomo, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa, académica, financiera y

presupuestal, que se encuentra vinculado al Ministerio de Educación Superior y hace parte del Sistema Universitario Estatal. 11

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DEMANDANTE: UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA RADICADO: 250002327000-2010-00066-01 (18851) Asegura que los entes territoriales son únicamente los departamentos, los distritos, los municipios, las regiones, provincias y territorios indígenas2 -art. 286

C.P.- y que los entes universitarios autónomos son entes públicos autónomos – art. 69 C.P.- más no entidades territoriales. 1.6.2.2 Violación directa de la Ley 1230 de 2008 y extralimitación de facultades por parte de la Asamblea Departamental al expedir la ordenanza Explica que el artículo 3 de la Ley 1230 de 2008, corregido por el artículo 1 del Decreto 4400 de 2008 señala la distribución y destinación de las sumas recaudadas por concepto de la Estampilla Prodesarrollo de la Universidad de Cundinamarca, de manera que si se descuenta el 20% incluido en el parágrafo segundo de la norma demandada, necesariamente se están modificando los porcentajes señalados en la Ley 1230 de 2008 y, por ende, la ordenanza demandada desborda la ley habilitante. Resalta que la anterior conclusión está reafirmada en el artículo 8 de la Ley 1230 de 2008 en el que se señala lo relacionado con el recaudo de la estampilla y su

destino, y en el artículo 4 de la citada ley que señaló los límites de autorización. Afirma que con la expedición del parágrafo segundo del artículo 3 de la ordenanza demandada, la Asamblea de Cundinamarca se extralimitó en sus funciones al desconocer los límites señalados en la Ley 1230 de 2008. Discrepa de los argumentos del Tribunal porque lo cierto es que se trata de un tributo establecido en favor de la universidad y no del departamento. Es decir, se confunde el concepto de sujeto activo con el de beneficiario del tributo y el de recurso endógeno con recaudo. 1.6.2.3 Ámbito temporal de aplicación de las normas Precisa que el artículo 47 de la Ley 863 de 2003 no es aplicable en este caso y que, en gracia de discusión, es evidente el conflicto de aplicación de dos normas, por lo que es aplicable la Ley 153 de 1887 –artículos 1, 2 y 3-. 2 Cita al tratadista Libardo Rodríguez. Derecho Administrativo General y Colombiano. 12

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DEMANDANTE: UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA RADICADO: 250002327000-2010-00066-01 (18851) Asegura que de tenerse por aplicable, en este caso tiene primacía la Ley 1230 de 2008 respecto de la Ley 863 de 2003.

Explica que la universidad no tiene fondo de pensiones y sus empleados, por no ser funcionarios, empleados o trabajadores del departamento, no tienen por qué cotizar o aportar al pasivo pensional de éste. Si se hiciera, se configuraría una

doble cotización. Con fundamento en lo anterior, pide que se revoque la sentencia del Tribunal y, en su lugar, se acojan las pretensiones de la demanda. 1.7 Alegatos de conclusión La parte demandada reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación. La parte demandante insistió en las razones expuestas en el recurso de apelación y precisó: (i) que la Ley 1230 de 2008 distribuyó con exactitud los recursos recaudados con la estampilla en estudio, para fortalecer el servicio de educación y (ii) que el artículo 47 de la Ley 863 de 2003 no es aplicable a la Estampilla Prodesarrollo de la Universidad de Cundinamarca porque la universidad no es una entidad territorial y no hace parte de la rama ejecutiva. Solicita que se inaplique un aparte del artículo 47 de la Ley 863 de 2003 por violación del artículo 69 de la Constitución Política, porque los dineros que se recaudan por este concepto no son a favor del departamento. En consecuencia, se debe obviar la parte que ordena destinar unos recursos de la entidad destinataria –universidadal ente territorial, porque no existe vinculación con el Departamento de Cundinamarca en lo referente al pasivo pensional. Transcribe apartes de la sentencia C-220 de 1997. 1.8 Concepto del Ministerio Público 13

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DEMANDANTE: UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA RADICADO: 250002327000-2010-00066-01 (18851)

El Procurador Delegado ante esta Corporación solicita que se confirme la sentencia apelada. 1.8.1 Respecto del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada Afirma que la parte demandada, en el recurso de apelación, se limitó exclusivamente a transcribir parte de lo expuesto en la contestación de la demanda, sin exponer cargos específicos contra la decisión del Tribunal, motivo por el cual considera que no se han desvirtuado los fundamentos del a quo consistentes en que el aparte declarado nulo infringe la autonomía universitaria – art. 69 C. P.-, teniendo en cuenta que las potestades de inspección y vigilancia no conllevan la coadministración de recursos, toda vez que las universidades públicas no pueden ser tratadas como establecimientos públicos sometidos a un control de tutela –sentencia C-220 de 1997-. Expone que la universidad no aprobó la priorización de la inversión y la asamblea carece de la facultad de direccionar el presupuesto de la entidad hacia determinados proyectos porque estaría asumiendo las funciones del Consejo Superior de la Universidad, lo cual vulnera la autonomía constitucional de la universidad beneficiaria de la estampilla. 1.8.2 Respecto del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante En lo que tiene que ver con el parágrafo segundo del artículo 3 de la Ordenanza No. 039 de 2009, manifiesta que del contenido del artículo 47 de la Ley 863 de 2003 no es posible deducir que la retención por estampillas solo se aplica a las entidades territoriales, pues si bien son estas las que recaudan el tributo, la norma se refiere a que el 20% es una retención que las mencionadas entidades

deben hacer con destino a los fondos de pensiones de la entidad destinataria de dichos recursos, en este caso la Universidad de Cundinamarca. Transcribe apartes de la interpretación que del artículo 47 de la Ley 863 de 2003 realizó la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, expuesta en el concepto No. 1996 del 29 de julio de 2010. 14

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DEMANDANTE: UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA RADICADO: 250002327000-2010-00066-01 (18851) Aclara que con la determinación de la retención en la ordenanza acusada, en los términos del artículo 47 de la Ley 863 de 2003, la entidad demandada está cumpliendo con la ley y, de manera alguna, desconoce la distribución realizada en la Ley 1230 de 2008, la cual debe ser observada por la Universidad de Cundinamarca respecto de la totalidad de los recursos transferidos por el Departamento de Cundinamarca, procedentes del recaudo de la estampilla, una vez realizada la mencionada retención.

En esta medida, no es posible hablar de un conflicto de aplicación de la ley. Destaca que el legislador, al establecer la retención por estampillas, no hizo ninguna excepción a su aplicación, motivo por el cual no es de recibo aducir que como los empleados de la universidad son del orden nacional, a la universidad no le cobija la retención en cuestión. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Debe la Sala determinar si, en este caso, se vulnera la autonomía de la

Universidad de Cundinamarca, UDEC (i) por la priorización del desarrollo de proyectos de infraestructura educativa en algunas sedes de la referida universidad, señalada por la Asamblea de Cundinamarca en el parágrafo primero del artículo 3 de la Ordenanza No. 039 de 2009 y (ii) por la aplicación de la retención del 20% del recaudo de la Estampilla Prodesarrollo de la Universidad de Cundinamarca con destino al fondo de pensiones de esa universidad o en su defecto al del Departamento de Cundinamarca, en los términos señalados en el parágrafo segundo del artículo 3 de la ordenanza en cita.

1. La Estampilla Prodesarrollo de la Universidad de Cundinamarca Mediante la Ley 1230 de 2008 se creó la Estampilla Prodesarrollo Universidad de Cundinamarca, UDEC (art. 1) y se autorizó a la Asamblea de Cundinamarca para que ordene su emisión (art. 2) y determine las características, tarifas, hechos,

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ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

DEMANDANTE: UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA RADICADO: 250002327000-2010-00066-01 (18851) actos administrativos u objetos del gravamen, excepciones y todos los demás asuntos referentes al uso y pago obligatorio de la estampilla, en las actividades y operaciones que se deban realizar y ejecutar en todo el departamento de Cundinamarca y sus respectivos municipios, en las entidades descentralizadas de unos y otros (art. 4).

En relación con el recaudo del tributo, se autorizó al Departamento de Cundinamarca para realizarlo (art. 6) y se dispuso que el traslado de los recursos a la Universidad de Cundinamarca, en ningún caso superará los treinta (30) días siguientes al recaudo respectivo (parágrafo art. 6), recaudo y pago que tendrá una contabilidad única especial y separada (art. 8). En lo que tiene que ver con el recaudo “total”3 de la estampilla se previó su distribución y destinación en la forma prevista en el artículo 3 de la Ley 1230 de 2008, corregido por el artículo 1 del Decreto 4400 de 20084, así: 30% Para inversión en el mantenimiento, ampliación y modernización de su planta física, futuras ampliaciones y construcciones 30% Para el desarrollo y modernización de la infraestructura tecnológica de la solución de tecnologías de información, plataforma virtual, comunicaciones, digitalización y educación virtual 20% En investigación científica 5% En modernización y dotación de los laboratorios 5% En modernización y dotación de las bibliotecas y para el Fondo Editorial 5% En la modernización de un centro de archivo y documental 5% Para un programa especial de becas académicas y estudiantiles

2. La ordenanza No. 039 de 2009

Con fundamento en la Ley 1230 de 2008, la Asamblea de Cundinamarca ordenó la emisión de la Estampilla Prodesarrollo de la Universidad de Cundinamarca – UDEC - mediante la Ordenanza No. 039 de 2009. 3 Ver el artículo 8 de la Ley 1230 de 2008.

4 Se corrige el yerro contenido en el artículo 3 de la Ley 1230 del 16 de julio de 2008, en el que se omitió involuntariamente incluir el 5% para modern