CE-25000-23-27-000-2011-00218-01(19130)-2012

ACCION DE NULIDAD – Finalidad. Término para interponerla / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Busca la nulidad y el resarcimiento de un derecho / ACTO ADMINISTRATIVO – Su naturaleza determina el tipo de acción / TEORIA DE LOS MOTIVOS Y LAS FINALIDADES – Es posible que la acción de simple nulidad proceda excepcionalmente contra los actos particulares y concretos / ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER PARTICULAR – Pueden demandarse mediante acción de simple nulidad cuando representen un interés superior y significativo para la comunidad en general / LIQUIDACION OFICIAL DE REVISION – La determinación del impuesto de delineación urbana no denota un interés general y colectivo Lo primero que conviene decir es que, en general, las acciones de simple nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho tienen por objeto que se declare la nulidad de actos administrativos que infringen normas de carácter superior. No obstante, mientras que con la acción de simple nulidad se persigue la defensa de la legalidad, del orden jurídico en abstracto, con la de restablecimiento del derecho se busca no sólo la defensa del ordenamiento jurídico, sino el resarcimiento de un derecho subjetivo lesionado por un acto administrativo. A diferencia de la acción de simple nulidad, que puede ser ejercida por cualquier persona, en cualquier tiempo y sin necesidad de agotar vía gubernativa, la de nulidad y restablecimiento del derecho sólo puede ejercerla la persona que crea que se le ha causado un perjuicio, esto es, aquélla que es la titular del derecho supuestamente desconocido por el acto administrativo y, por ende, para acudir ante la jurisdicción

de lo contencioso administrativo debe acreditar capacidad jurídica y procesal para actuar. El interesado, asimismo, debe probar que agotó la vía gubernativa y ejercer la acción oportunamente, esto es, dentro del plazo previsto en la ley. Ahora bien, en principio, la naturaleza del acto administrativo es lo que define el tipo de acción que debe ejercerse. Por ejemplo, si se trata de un acto administrativo de contenido particular y concreto, la acción apropiada sería la de nulidad y restablecimiento del derecho. En este caso, el juez administrativo no sólo examinará la legalidad de tal acto, sino que determinará el perjuicio que se hubiera causado. A contrario sensu, si el acto es de carácter general, la acción de simple nulidad sería adecuada para cuestionar la legalidad del acto administrativo. El juez administrativo, en el último caso, únicamente examinará la legalidad de tal acto. Sin embargo, esta Corporación, en aplicación de la denominada teoría de los motivos y las finalidades, ha considerado que la acción de simple nulidad también procede excepcionalmente contra los actos particulares y concretos en los casos en que “la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos. De otra parte, el criterio jurisprudencial así aplicado, habrá de servir

como de control jurisdiccional frente a aquellos actos administrativos que no obstante afectar intereses de particulares, por su contenido y trascendencia impliquen, a su vez, el resquebrajamiento del orden jurídico y el desmejoramiento del patrimonio económico, social y cultural de la Nación”. Se permite demandar en acción de simple nulidad los actos administrativos de contenido particular cuando representen un interés superior y significativo para la comunidad en general, porque amenacen el orden público, social o económico del país. Es decir, en esos casos, la acción de nulidad contra actos administrativos particulares se mira apropiada para preservar exclusivamente la legalidad y la integridad del orden jurídico. En el caso particular, a pesar de que la sociedad Granja Ecológica Limbalú Ltda. denomina la acción como de simple nulidad, del contenido integral de la demanda y sobre todo de lo dispuesto en la liquidación oficial de revisión acusada, se deduce que no es cierto que la sociedad demandante sólo quiera discutir la simple legalidad de tal acto, pues el examen de legalidad necesariamente tendrá incidencia en los derechos subjetivos de dicha sociedad. La situación jurídica particular se traduce en la obligación que tiene dicha sociedad de pagar el impuesto de delineación urbana. La Sala no encuentra que del acto particular demandado se derive un especial interés para la comunidad. Claramente, de ese acto se desprende un interés exclusivo para la sociedad Granja Ecológica Limbalú Ltda., no para la comunidad en general. ACCCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Presupuestos / CADUCIDAD DE LA ACCION – Presupuesto de la acción.

Rechazo de la demanda Si bien la sociedad actora tiene legitimación o interés para demandar, lo cierto es que la simple revisión de los actos demandados permite determinar que ha operado la caducidad de la acción, de conformidad con el artículo 136-2 del Decreto 01 de 1984, que prevé que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca a los cuatro meses, contados a partir del día siguiente de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto definitivo, según el caso.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

136-2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil doce (2012) Radicación número: 25000-23-27-000-2011-00218-01(19130)

Actor: GRANJA ECOLOGICA LIMBALU LTDA.

Demandado: DIRECCION DISTRITAL DE IMPUESTOS DE BOGOTA AUTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 22 de septiembre de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda por indebida escogencia de la acción.

ANTECEDENTES La demanda En ejercicio de la acción de simple nulidad, la sociedad Granja Ecológica Limbalú, mediante apoderado judicial, pidió la nulidad de la liquidación oficial de revisión 1239DDI474860 del 10 de diciembre de 2009, expedida por la Secretaría de

Hacienda de Bogotá, que liquidó oficialmente el impuesto de delineación urbana generado por “la expedición de la Licencia de Construcción LC07-3-0315 de mayo 30 de 2007 en la modalidad de obra nueva, por la obra realizada en la KR 17ª 103 65/61 – TV 18 103 65/61”. El auto apelado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda por indebida escogencia de la acción. El tribunal concluyó que si bien la actora dijo interponer acción de simple nulidad, lo cierto es que el acto demandado es de contenido particular y concreto y que, por ende, debía demandarse, oportunamente, por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Que, en este caso, la acción de simple nulidad no es procedente porque la eventual declaratoria de nulidad del acto acusado implicaría un restablecimiento automático del derecho de la sociedad Granja Ecológica Limbalú Ltda., cuestión que deviene improcedente mediante acción de simple nulidad. El recurso de apelación La parte demandante apeló y pidió que se revocara el auto de rechazo de la demanda y que, en su lugar, se admitiera. Dijo, en síntesis, lo siguiente: Que si bien la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la acción procedente para cuestionar actos administrativos de contenido particular y concreto, lo cierto es que la acción de simple nulidad también procede contra ese tipo de actos, siempre que lo único que se busque con esa acción sea retirar del ordenamiento jurídico el acto acusado. Que, en efecto, la sociedad actora sólo pretende retirar del ordenamiento jurídico la Liquidación Oficial de Revisión

1239DDI474860 del 10 de diciembre de 2009. Que, por ende, la acción de simple nulidad es procedente. Por otra parte, citó sentencias del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional en las que se habría fijado la teoría de los móviles y finalidades que permite demandar un acto administrativo de contenido particular y concreto vía acción de simple nulidad.

CONSIDERACIONES

1. De la teoría de los motivos y de las finalidades Lo primero que conviene decir es que, en general, las acciones de simple nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho tienen por objeto que se declare la nulidad de actos administrativos que infringen normas de carácter superior. No obstante, mientras que con la acción de simple nulidad se persigue la defensa de la legalidad, del orden jurídico en abstracto, con la de restablecimiento del derecho se busca no sólo la defensa del ordenamiento jurídico, sino el resarcimiento de un derecho subjetivo lesionado por un acto administrativo.

A diferencia de la acción de simple nulidad, que puede ser ejercida por cualquier persona, en cualquier tiempo y sin necesidad de agotar vía gubernativa, la de nulidad y restablecimiento del derecho sólo puede ejercerla la persona que crea que se le ha causado un perjuicio, esto es, aquélla que es la titular del derecho supuestamente desconocido por el acto administrativo y, por ende, para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe acreditar capacidad jurídica y procesal para actuar. El interesado, asimismo, debe probar que agotó la vía gubernativa y ejercer la acción oportunamente, esto es, dentro del plazo

previsto en la ley. Ahora bien, en principio, la naturaleza del acto administrativo es lo que define el tipo de acción que debe ejercerse. Por ejemplo, si se trata de un acto administrativo de contenido particular y concreto, la acción apropiada sería la de nulidad y restablecimiento del derecho. En este caso, el juez administrativo no sólo examinará la legalidad de tal acto, sino que determinará el perjuicio que se hubiera causado. A contrario sensu, si el acto es de carácter general, la acción de simple nulidad sería adecuada para cuestionar la legalidad del acto administrativo. El juez administrativo, en el último caso, únicamente examinará la legalidad de tal acto. Sin embargo, esta Corporación, en aplicación de la denominada teoría de los motivos y las finalidades, ha considerado que la acción de simple nulidad también procede excepcionalmente contra los actos particulares y concretos en los casos en que “la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos. De otra parte, el criterio jurisprudencial así aplicado, habrá de servir como de control jurisdiccional frente a aquellos actos administrativos que no obstante afectar intereses de particulares, por su contenido y trascendencia

impliquen, a su vez, el resquebrajamiento del orden jurídico y el desmejoramiento del patrimonio económico, social y cultural de la Nación1”. 1 Sala Plena, sentencia de 29 de octubre de 1996, M.P. Dr. Daniel Suárez Hernández, reiterada en sentencia de Sala Plena de 4 de marzo de 2003, M.P. Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola. Se permite demandar en acción de simple nulidad los actos administrativos de contenido particular cuando representen un interés superior y significativo para la comunidad en general, porque amenacen el orden público, social o económico del país. Es decir, en esos casos, la acción de nulidad contra actos administrativos particulares se mira apropiada para preservar exclusivamente la legalidad y la integridad del orden jurídico. Desde luego, que, en ese caso, la sentencia solamente producirá el efecto buscado por el actor y querido por la acción, esto es, la restauración del orden jurídico en abstracto y nunca podrá producir el restablecimiento del derecho subjetivo que se hubiera afectado. La restauración del orden jurídico en abstracto puede implicar el restablecimiento de derechos vinculados directamente al interés público y no de derechos vinculados a la esfera patrimonial de quien no demandó en la acción pertinente y de manera oportuna. Si el restablecimiento de derechos subjetivos fuere automático, por el solo efecto de la nulidad, la acción de simple nulidad no procede, a menos que se hubiere interpuesto a tiempo para tramitarse como acción de nulidad y restablecimiento del derecho. La propia Corte Constitucional, en la sentencia C-426 de 20022, aceptó que la

acción de simple nulidad procede contra actos administrativos de contenido particular, pero aclaró que la competencia del juez administrativo se limitaba a examinar la legalidad en abstracto y que, de ningún modo, puede adoptar medidas para el restablecimiento del derecho subjetivo lesionado. Dijo la Corte Constitucional: “En estos casos, la competencia del juez contencioso administrativo se encuentra limitada por la pretensión de nulidad del actor, de manera que, en aplicación del principio dispositivo, aquél no podrá adoptar ninguna medida orientada a la restitución de la situación jurídica particular vulnerada por el acto .” (Se destaca). De ordinario, los actos administrativos perjudiciales, o en perjuicio de alguien, que se retiran del ordenamiento jurídico producen un efecto automático de restablecimiento del derecho lesionado, así el juez no lo disponga expresamente. 2 En la que se declaró la exequibilidad del artículo 84 C.C.A., en el entendido de que “la acción de nulidad también procede contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del acto” administrativo. Así, por ejemplo, declarada la ilegalidad de un acto en el que la administración impone una sanción pecuniaria, surge un restablecimiento del derecho inmediato, que se traduce en que no habría obligación de pagar la sanción anulada. En ese orden, de advertirse que con la declaración de nulidad del acto administrativo surgirá automáticamente el restablecimiento del derecho subjetivo afectado, la acción de simple nulidad resulta improcedente, a menos que haya sido interpuesta oportunamente3. Efectivamente, si el interés perseguido con la acción de simple nulidad es el de

obtener el restablecimiento de un derecho subjetivo, la demanda sólo podrá ser admitida siempre y cuando cumpla con los presupuestos procesales de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, capacidad jurídica y procesal de las partes, agotamiento de la vía gubernativa y ejercicio oportuno de la acción. Y, además, cuando la demanda cumpla con los requisitos formales previstos en los artículos 137 a 139 C.C.A.

2. Del caso concreto - De la acción presentada En el caso particular, a pesar de que la sociedad Granja Ecológica Limbalú Ltda. denomina la acción como de simple nulidad, del contenido integral de la demanda y sobre todo de lo dispuesto en la liquidación oficial de revisión acusada, se deduce que no es cierto que la sociedad demandante sólo quiera discutir la 3 En el mismo sentido, el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 establece: “Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. (…) Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos:

1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. (…) Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente. ” simple legalidad de tal acto, pues el examen de legalidad necesariamente tendrá incidencia en los derechos subjetivos de dicha sociedad.

En efecto, en el acto demandado la Secretaría de Hacienda de Bogotá liquidó oficialmente el impuesto de delineación urbana a cargo de la sociedad Granja Ecológica Limbalú Ltda., causado por la construcción de una obra en la carrera 17 A 103 65/61 – TV 18 103 65/61 de la ciudad de Bogotá, lo que denota que definieron una situación particular y concreta. La situación jurídica particular se traduce en la obligación que tiene dicha sociedad de pagar el impuesto de delineación urbana. La Sala no encuentra que del acto particular demandado se derive un especial interés para la comunidad. Claramente, de ese acto se desprende un interés exclusivo para la sociedad Granja Ecológica Limbalú Ltda., no para la comunidad en general. Se insiste, el interés al que se refiere la teoría de los motivos y las finalidades es el que tiene alcance y contenido general y que puede repercutir fuertemente en el orden social y económico del país, de la comunidad en general. Ese interés no se observa en este caso. La discusión que propone la sociedad actora es frente a intereses subjetivos, no generales. En el caso particular, la eventual declaratoria de nulidad generaría un restablecimiento automático del derecho de la sociedad demandante que se traduciría en que no tendría la obligación de pagar el impuesto de delineación urbana. Ese solo hecho ya denota la improcedencia de la acción de simple nulidad. Se trata, pues, de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no de una de simple nulidad. En ese orden, la Sala debe examinar si la demanda cumple con los requisitos propios de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

• De los presupuestos de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho Si bien la sociedad actora tiene legitimación o interés para demandar, lo cierto es que la simple revisión de los actos demandados permite determinar que ha operado la caducidad de la acción, de conformidad con el artículo 136-2 del Decreto 01 de 1984, que prevé que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca a los cuatro meses, contados a partir del día siguiente de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto definitivo, según el caso.

En efecto, según lo informó la sociedad actora, el acto administrativo acusado se notificó el 10 de diciembre de 2010. Eso significa que el término de caducidad de cuatro meses venció el 11 de abril de 2011. Sin embargo, la demanda se presentó el 9 de agosto de 2011, esto es, casi 8 meses después del día siguiente a la notificación del acto administrativo particular. Luego, se deduce, sin mayor esfuerzo, que la acción se presentó por fuera del término de caducidad y, por ende, se imponía el rechazo de la demanda. Las razones anteriores son suficientes para que la Sala se abstenga de examinar los demás presupuestos procesales de la acción y, por ende, se confirmará el auto apelado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE Confírmase el auto apelado por las razones expuestas. Reconócese al abogado Carlos José Cortés Mejía como apoderado de la sociedad demandante, en los términos de la sustitución del poder (fl. 53 del

cuaderno principal). Devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha. HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Presidente de la Sección

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

WILLIAM GIRALDO GIRALDO

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ