CE-25000-23-27-000-2011-00402-01(AC)-2012

SANCION POR DESACATO - Se revoca por cumplimiento posterior del fallo de tutela a favor de poblacion desplazada / DESACATO - Obligación de individualizar al funcionario sancionado Quiere decir lo anterior, que aunque de manera tardía, para la fecha en que se expide la presente decisión, la orden de tutela de la que se persigue el cumplimiento, se encuentra satisfecha por parte de la autoridad llamada a atenderla, lo que da cuenta que el objeto del presente incidente se encuentra agotado. En suma la Sala concluye, que la sanción consultada debe ser revocada, teniendo en cuenta que: 1) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no individualizó en debida forma al funcionario sancionado en sede desacato y tampoco delimitó la conducta subjetiva de incumplimiento; y 2) porque para la fecha aparece demostrado que en virtud del presente incidente fue cumplida a cabalidad la orden de tutela del 23 de enero de 2012, razón por la cual no hay lugar a emitir orden adicional alguna, si se tiene en cuenta que el objeto de este trámite, es precisamente conjurar el incumplimiento de una orden de amparo constitucional, como en efecto se comprueba en el sub lite.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 27 / DECRETO 2591

DE 1991 - ARTICULO 52

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil doce (2012)

Radicación número: 25000-23-27-000-2011-00402-01(AC)

Actor: SERAFIN CEPEDA CHACON

Demandado: AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCION SOCIAL Y LA

COOPERACION INTERNACIONAL HOY DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL Conoce la Sala en grado jurisdiccional de consulta, la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca contenida en el auto interlocutorio de 16 de abril de 2012, que decidió el incidente de desacato propuesto por el señor Serafín Cepeda Chacón, contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. La providencia en consulta ordenó: … “1.- En virtud del desacato, se sanciona al Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, con multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Valor que deberá consignar a favor del Consejo Superior de la Judicatura”. La reseña de la situación fáctica que originó la sanción a la autoridad accionada presenta los siguientes: Antecedentes Procesales

1. El señor Serafín Cepeda Chacón interpuso acción de tutela en contra de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social en defensa de su derecho fundamental de petición.

2. De la acción constitucional conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien en sentencia de 23 de enero de 2012 concedió el amparo deprecado y en consecuencia, ordenó al Director del

Departamento Administrativo para la Prosperidad Social que dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la providencia, diera respuesta de fondo, clara y congruente a lo solicitado en el escrito de petición radicado el 1° de noviembre de 2011 por el señor SERAFIN CEPEDA CHACON y se le notificara conforme al artículo 44 y siguientes del CCA. Asimismo, que una vez diera cumplimiento a lo ordenado, acreditara con prueba idónea tal circunstancia ante dicha Corporación.

3. A través de escrito presentado el 6 de febrero de 2012, el señor Serafín Cepeda Chacón promovió incidente de desacato en contra del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, aduciendo que hasta el momento no se había dado cumplimiento a la orden emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. (Fl. 1).

4. Mediante auto de 5 de marzo de 2012, el Tribunal abrió el incidente de desacato y corrió traslado al Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 137 del Código de Procedimiento Civil, notificando de esta decisión al mencionado funcionario el 16 de marzo de 2012. (Fls. 13 y 15).

5. En razón de lo anterior, el Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social allegó escrito recibido el 22 de marzo de 2012, informando que la entidad ya le había dado respuesta oportuna y de fondo a la petición radicada por el actor, mediante oficio 20124001271961 del 20 de marzo de 2012 suscrito

por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

6. Mediante auto interlocutorio de 16 de abril de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró que el Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social incurrió en desacato, por incumplimiento de la sentencia del 23 de enero de 2012 proferida por dicha Corporación, imponiéndole sanción de multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Para imponer la sanción el a quo estableció, que pese a militar en el expediente copia del oficio mediante el cual el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social dio alcance al derecho de petición radicado por el actor, según la guía de correo con No. RB431222405CO, la notificación fue enviada a una dirección que no correspondía a la suministrada por el interesado, lo que daba cuenta del incumplimiento de la orden tutelar. En atención a lo expuesto, la Sala procederá a realizar las siguientes,

CONSIDERACIONES

1. Cuestión previa.

El inciso 2º del artículo 52 del Decreto Ley 2591 de 1991, preceptúa que las sanciones impuestas por el juez de tutela mediante el trámite incidental de desacato, serán consultadas ante el superior jerárquico quien dispone de tres días para resolver si la sanción impuesta debe revocarse o, en su defecto, decida si debe ser confirmada. Por tal razón, el objeto del presente estudio no consiste en retrotraer las actuaciones surtidas en el trámite de tutela al punto de realizar un nuevo pronunciamiento sobre la procedencia de la acción, sino que la finalidad del procedimiento incidental de

desacato y el grado jurisdiccional de consulta que se surte en caso de sanción, se contrae a verificar el incumplimiento total o parcial de la orden de tutela y analizar si la sanción impuesta es la correcta. Ello comprende corroborar que no se ha presentado una violación de la Constitución o de la ley y asegurar que la sanción es adecuada dadas las circunstancias específicas de cada caso, en aras de prohijar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia. En el evento en que el juez en consulta encuentre que no se ha incurrido en incumplimiento, es improcedente la sanción por desacato. La Corte Constitucional en numerosos fallos, especialmente en la sentencia T-763 de 1998, ha hecho distinción entre los conceptos de incumplimiento y desacato de la sentencia, para concluir que su naturaleza comprende, en el caso del incumplimiento, el mero desacatamiento o inobservancia de la decisión del juez de tutela, para lo cual éste mantiene la competencia indefinidamente hasta tanto verifique el obedecimiento de la orden; y en lo que atiene al desacato, éste comprende el ejercicio de la potestad disciplinaria del juez, que necesariamente conlleva la responsabilidad subjetiva de quien está llamado a cumplir la orden del juez de tutela y no lo ha hecho. Precisó la Corte: “Tratándose del cumplimiento del fallo la responsabilidad es objetiva porque no solamente se predica de la autoridad responsable del agravio, sino de su superior, siempre y cuando se hubiere requerido al superior para que haga cumplir la orden dada en la tutela. Es el

desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento”1. (Subraya la Sala). A partir de lo anterior es claro, que para imponer una sanción por desacato, el fallador, una vez haya comprobado el incumplimiento del fallo, debe verificar con 1 Corte Constitucional, sentencia T763 de 1998. MP Alejandro Martínez Caballero. asomo al material probatorio obrante en el plenario, que éste sea producto de la negligencia de la autoridad (responsabilidad subjetiva); sin embargo, se repite, el mero incumplimiento (aspecto objetivo) no es razón suficiente para imponer una sanción. En todo caso, el juez de conocimiento debe tener en cuenta que el trámite incidental de desacato compromete un pequeño proceso disciplinario contra el llamado a responder, quien debió ser adecuadamente delimitado en el fallo presuntamente incumplido. El trámite de incidente de desacato, debe respetar las garantías del debido proceso y el derecho de defensa de aquel de que se afirma ha incurrido en desacato2, quien no puede aducir hechos nuevos para sustraerse de su cumplimiento. El objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato, es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el juez de amparo para la efectiva protección de los derechos fundamentales reclamados por el tutelante, por lo cual se diferencia de las sanciones

penales que pudieran ser impuestas. Ha destacado esta Sala de Subsección3, que el ámbito de acción del juez, definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente, le obliga a verificar en el incidente de desacato: “(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)”4. De existir el incumplimiento “debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada”5. En ese sentido, a efecto de verificar la responsabilidad subjetiva del incumplido, en consonancia con el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, éste debe estar debidamente identificado (nombres y apellidos) pues es sabido que mediante el trámite incidental no se persigue a un cargo, sino a la persona que lo ostenta. Del mismo modo, es menester verificar que el fallo presuntamente insatisfecho haya sido notificado de forma efectiva al destinatario. 2 Corte Constitucional, sentencia T-631 de 2008. 3 Radicado No: 25000-23-25-000-2012-00748-01, Actor: Jairo Rubiano Ayure, Accionado: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Magistrado Ponente Dr. Luís Rafael Vergara Quintero. 4 Corte Constitucional, sentencia T-631 de 2008.

5 Ibídem. Una vez agotados los anteriores presupuestos, se debe correr traslado al funcionario, a fin de establecer que esté en ejercicio de sus funciones e indicarle la iniciación del trámite de desacato, para que ejerza su derecho de defensa. Sobre este aspecto subjetivo es preciso resaltar, que siendo el incidente de desacato un mecanismo de coerción que tienen a su disposición los jueces en desarrollo de sus facultades disciplinarias, el mismo está cobijado por los principios del derecho sancionador, y específicamente por las garantías que éste otorga al disciplinado. Así las cosas, en el trámite del desacato siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela, aspecto sobre el cual se ha referido la Corte Constitucional en los siguientes términos: “30.- Así mismo, el juez de tutela al tramitar el respetivo incidente tiene el deber constitucional de indagar por la presencia de elementos que van dirigidos a demostrar la responsabilidad subjetiva de quien incurre en desacato, por tanto dentro del proceso debe aparecer probada la negligencia de la persona que desconoció el referido fallo, lo cual conlleva a que no pueda presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento. De acuerdo con ello, el juzgador tiene la obligación de determinar a partir de la verificación de la existencia de responsabilidad subjetiva del accionado cuál debe ser la sanción adecuada - proporcionada y razonable - a los hechos6.” “32.- En este punto cabe recordar que, la mera adecuación de la conducta del accionado con base en la simple y elemental relación de

causalidad material conlleva a la utilización del concepto de responsabilidad objetiva, la cual está prohibida por la Constitución y la Ley en materia sancionatoria. Esto quiere decir que entre el comportamiento del demandado y el resultado siempre debe mediar un nexo causal sustentado en la culpa o el dolo.”7 (Subrayas fuera de texto). Dentro del anterior contexto, es necesario señalar, que la responsabilidad es un instituto que impone necesariamente la consecuencia negativa a una acción u omisión, de manera que es indispensable el nexo entre la conducta imputada y las consecuencias negativas que se derivan de dicha conducta. En el plano de ese nexo (conducta negativa - consecuencia), es que se localiza lo que la doctrina denomina “los eximentes o atenuantes de responsabilidad”. 6 Cfr. T-1113 de 2005. 7 Corte Constitucional, Sentencia T-171 de 2009. En los casos de la responsabilidad netamente objetiva, dicho nexo tiene una ocurrencia que evoca la relación de causa-efecto, en la que los matices son mínimos; no obstante, la diferencia con la responsabilidad que supone valorar la posición jurídica del imputado, implica las consideraciones del hecho y la caracterización de la posición material desarrollada por el sujeto. En el caso del cumplimiento de las órdenes judiciales en sede de tutela, naturalmente que las directrices impartidas están amparadas por el desarrollo mismo de la vigencia de los derechos fundamentales, por tanto, no se duda de la condición de imperio que tienen dichas órdenes. Aún así, tampoco cabe duda en reconocer que esa posición de imperio refleja

también los matices que imponen revisar el comportamiento o la posición jurídica del imputado; de ahí, que ese tipo de responsabilidades transcurra en la medida de los atenuantes y eximentes de responsabilidad basados en la conducta del sujeto. Realizadas las anteriores precisiones, se analizarán los supuestos del caso.

2. Del caso concreto.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 23 de enero de 2012, protegió el derecho fundamental de petición invocado por el señor Serafín Cepeda Chacón y en consecuencia, ordenó al Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo, procediera dar respuesta de fondo, clara y congruente a lo solicitado en el escrito de petición radicado el 1° de noviembre de 2011. Una vez notificado el Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social del auto que resolvió abrir el incidente de desacato, la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de dicha entidad manifestó, que mediante oficio No. 20124001271961 del 20 de marzo de 2012 suscrito por la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, se dio cumplimiento de la orden de tutela precitada. No obstante lo anterior, el 16 de abril hogaño el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió el auto interlocutorio mediante el cual, en virtud del desacato, sancionó al Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social de manera genérica, pues en momento alguno estableció el

nombre completo de la persona que ocupa dicho cargo. En los términos antes descritos, para la Sala no es diáfana la responsabilidad subjetiva en que incurrió el Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social; en primer lugar, porque la autoridad incumplida no estuvo debidamente individualizada, no siendo viable que se tome por responsable genéricamente al Director de la entidad sino específicamente a la persona, con nombre y apellido, que ostente tal calidad y que para la época de la orden judicial estuviera llamada a garantizar su cumplimiento; y en segundo lugar, porque tampoco es claro en qué fecha fue notificada la providencia judicial, a quien debía acatarla. Así pues, es claro que el Tribunal de primer grado pasó por alto precisas reglas para imponer una sanción en el trámite del incidente de desacato, como son: 1) Identificar o individualizar previamente al funcionario público presuntamente responsable, 2) Acreditar el ejercicio efectivo del cargo a la fecha de la notificación del fallo judicial, 3) Formular en concreto el cargo o acusación respectiva al funcionario que incumplió el fallo de tutela, en respeto del derecho de defensa y del debido proceso, y 4) Establecer la presunta responsabilidad subjetiva, previa verificación de la notificación del fallo incumplido. Así las cosas, la Sala observa una conducta que compromete únicamente la responsabilidad objetiva de la Institución, por no haber cumplido en el tiempo delimitado por el juez constitucional la orden de 23 de enero de 2012; no obstante, de tal conducta no emerge con nitidez la responsabilidad subjetiva requerida para la imposición de la sanción adoptada por el a quo.

Por tanto, no es procedente - como lo hizo el Tribunal - sancionar al empleo público, esto es, al “Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social” (Fl. 32), pues las sanciones deben realizarse a título de dolo o culpa a la persona natural que ejerce el cargo. En ese ámbito el reproche sancionatorio, de ocurrir, carecería del tono de justicia que justifica su imposición en lo que toca con el aseguramiento de la vigencia de los derechos fundamentales; aspecto éste, que evidentemente no fue observado por el a quo, en tanto literalmente se enfocó en identificar el hecho omisivo y en forma automática derivar la imposición de la sanción, razón por la cual, se impone a esta Sala disponer la revocatoria del auto interlocutorio que sancionó con multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes al Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, no sin antes verificar, si en la actualidad la orden de tutela impartida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se encuentra satisfecha a fin de establecer la necesidad de impartir alguna orden adicional. Al efecto, obra en el expediente copia del oficio No. 20124002614971 del 20 de marzo de 2012 mediante el cual la Directora General para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas le dio alcance al derecho de petición radicado por el señor Serafín Cepeda Chacón, y copia de la guía de correo certificado de la Empresa 472 Transportes, donde figura la imposición del mencionado documento a la dirección del destinatario Cr. 1 No. 20ª-55 de Bogotá D.C.; lo que indica, que una vez

notificado el auto que dio apertura al presente incidente, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social dio cumplimiento a lo ordenado en el fallo de tutela de 23 de enero de 2012. Quiere decir lo anterior, que aunque de manera tardía, para la fecha en que se expide la presente decisión, la orden de tutela de la que se persigue el cumplimiento, se encuentra satisfecha por parte de la autoridad llamada a atenderla, lo que da cuenta que el objeto del presente incidente se encuentra agotado. En suma la Sala concluye, que la sanción consultada debe ser revocada, teniendo en cuenta que: 1) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no individualizó en debida forma al funcionario sancionado en sede desacato y tampoco delimitó la conducta subjetiva de incumplimiento; y 2) porque para la fecha aparece demostrado que en virtud del presente incidente fue cumplida a cabalidad la orden de tutela del 23 de enero de 2012, razón por la cual no hay lugar a emitir orden adicional alguna, si se tiene en cuenta que el objeto de este trámite, es precisamente conjurar el incumplimiento de una orden de amparo constitucional, como en efecto se comprueba en el sub lite. En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE REVOCASE el auto interlocutorio de 16 de abril de 2012 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró en desacato y sancionó con multa

de dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes, al Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente proveído. La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y COMUNIQUESE

GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCON LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO