CE-25000-23-27-000-2012-00055-01(AC)-2012

DESACATO - Por omisión en cumplimiento de orden de orientar a desplazado sobre proyectos de estabilización socioeconómica Tal como lo sostuvo el a quo, la Sala advierte en el expediente que la entidad demandada no ha dado cumplimiento total a la orden. En efecto, en los folios 34 al 39 del expediente se advierte que la Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas envió a la demandante la respuesta a la petición de ayuda humanitaria que presentó ante la entidad, en la que indicó las páginas web en las que la demandante podía encontrar la información que requería, pero en los anexos a la respuesta no aludió a los proyectos de estabilización socioeconómica. Simplemente hizo referencia a los proyectos de vivienda, educación y atención en salud. Por ende, la Sala considera que no se ha dado cumplimiento a la referida orden.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 27 / DECRETO 2591

DE 1991 - ARTICULO 52

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil doce (2012) Radicación número: 25000-23-27-000-2012-00055-01(AC)

Actor: MARIA LIMBANIA PEREA MOSQUERA

Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL – UNIDAD PARA LA ATENCION Y REPARACION INTEGRAL La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta frente a la providencia del 29 de

agosto de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que resolvió: “1. IMPONER sanción por desacato a la Directora de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, o a quien haga sus veces, consistente en multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente a favor del Tesoro Nacional, dinero que deberá ser consignado dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esta providencia, en el Banco Popular, cuenta No. 050-00118-9 denominada DNT multas y cauciones – Consejo Superior de la Judicatura. Se le advierte a la señora Directora de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, que la imposición de esta sanción no la releva del deber de dar cumplimiento al inciso segundo del numeral 1° de la sentencia del 10 de febrero de 2012, proferido por esta Corporación en el expediente de la referencia.”

I. ANTECEDENTES

Hechos

1. Mediante sentencia del 10 de febrero de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, resolvió: “1. TUTELAR los derechos fundamentales de petición, a la vida digna y al mínimo vital de la señora MARÍA LIMBANIA PEREA MOSQUERA, identificada con la cédula de ciudadanía No. 68.300.645, y, en consecuencia, ORDENAR al Director de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, que en el término de cuarenta y ocho

(48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, envíe a la dirección indicada por la actora en el libelo de la demanda, esto es, carrera 94G sur calle 42 No. 94-21 Barrio el Triunfo de la ciudad de Bogotá, la comunicación 20123460000341 de 28 de diciembre de 2011, y autorice nuevamente el giro de 26 de diciembre de 2011 por valor de $510.000, a favor de la accionante, previa información de las condiciones de modo, tiempo y lugar en las que lo puede hacer efectivo. Igualmente se ORDENA al Director de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, que asesore a la señora MARÍA LIMBANIA PEREA MOSQUERA, identificada con la cédula de ciudadanía No. 68.300.645, en un programa previsto para la generación de ingresos y la estabilización socioeconómica, de acuerdo a sus particulares condiciones , capacidades y situación concreta, y si es del caso redireccionarla a la entidad o entidades responsables de la educación del plan, informándole quién es responsable de manejar dicho programa y cuáles son los procedimientos a seguir para que la actora logre su estabilización, sin que le sea dado a la entidad demandada imponer cargas a las diferentes a las establecidas en la ley. Cumplido los anterior, deberá acreditarlo en ese mismo término ante este tribunal.”

2. La sentencia no fue impugnada.

3. El 17 de mayo de 20121, la demandante promovió incidente de desacato y manifestó que: “el Departamento administrativo continúa en mora de dar

cumplimiento a la sentencia proferida por su despacho, QUE EN EL CASO EN CONCRETO NO SE SATISFACE CON EL SIMPLE HECHO DE DESEMBOLSAR EL DINERO, EN ABSOLUTO SECRETO, sino que se requiere que me indique ‘… las circunstancias de modo, tiempo y lugar en las que lo puede hacer efectivo’. Condiciones que aún no me han sido notificadas en debida forma, dando cumplimiento a lo ordenado por su despacho. Así mismo, la orden contenida en la referida sentencia incluye la obligación para el Departamento Administrativo de ‘… que asesore a la señora MARÍA LIMBANIA PEREA MOSQUERA identificada con CC 68.300.645 en un programa previsto para la generación de ingresos y la 1 Folio 1 estabilización socio económica, de acuerdo a sus particulares condiciones, capacidades y situación concreta…’.

4. Por auto del 24 de mayo de 20122, la magistrada Stella Jeannette Carvajal Basto del Tribunal Administrativo de Cundinamarca requirió al Director de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, con el objeto de que informara el trámite adelantado para el cumplimiento de la sentencia de tutela del 10 de febrero de 2012.

5. En escrito radicado el 15 de junio de 2012, el apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas adujo que esa entidad no ha violado el derecho de petición de la demandante, pues, mediante comunicación No. 20127203480271 del 12 de junio de 2012 (folio 34), se respondió la solicitud presentada por la actora.

Adujo que se entregó a la demandante la ayuda humanitaria para alojamiento transitorio y asistencia alimentaria, que fue girada el 5 de junio de 2012 y está pendiente de información de pago o reintegro. En consecuencia, pidió que se negara el incidente propuesto por carencia actual de objeto.

6. Mediante auto del 23 de junio de 2012, la magistrada ponente abrió el incidente de desacato.

7. Mediante escrito del 1° de agosto de 2012, el apoderado judicial Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas presentó el mismo informe radicado el 15 de junio de 2012 e insistió en que había cumplido con la orden emitida en la sentencia de tutela del 10 de febrero de 2012.

8. En auto del 29 de agosto de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A sancionó por desacato a orden judicial a la Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y le impuso multa de un salario mínimo legal mensual vigente, por incumplimiento parcial a la orden proferida en el inciso segundo del numeral primero de la sentencia de tutela del 10 de febrero de 2012.

II. CONSIDERACIONES La Sala confirmará la sanción impuesta por las razones que pasan a expresarse.

Del cumplimiento de las sentencias de tutela y el incidente de desacato La acción de tutela, como mecanismo especial, subsidiario, ágil y de protección inmediata, debe concluir siempre con una sentencia en la que, de aparecer demostrada la vulneración o la amenaza de algún derecho fundamental, se

adopten medidas tendientes a proteger el derecho. Tales medidas pueden ir 2 Folios 3 y anverso. desde acciones que una autoridad deba ejecutar o abstenciones claramente definidas que dicha autoridad deba observar en procura de ese derecho. Las órdenes que profiere el juez de tutela son de estricto e inmediato cumplimiento por parte de los funcionarios públicos o de los particulares, según el caso. Para que los mandatos sean cumplidos cabal y oportunamente, la ley contempla mecanismos que tienen por objeto asegurar el cumplimiento de la sentencia y, subsidiariamente, la sanción de los responsables del desacato. Por una parte, están las normas que regulan el cumplimiento del fallo, como el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, que dispone: “ART. 27. Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté

completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”. De la norma en cita se desprende que el juez de tutela puede y debe agotar todos los mecanismos necesarios para restablecer el derecho fundamental violado o eliminar las causas de la amenaza. El juez, al enterarse del incumplimiento del fallo, debe, en primer lugar, requerir al superior del funcionario renuente para que haga cumplir la orden de tutela y abra el correspondiente proceso disciplinario. En segundo lugar, si transcurridas 48 horas después del requerimiento no se han cumplido las disposiciones contenidas en el fallo, ordenará abrir el proceso disciplinario en contra del superior y adoptará las medidas necesarias para el cumplimiento de la sentencia. Por otra parte, el desacato está regulado en el artículo 52 del mismo decreto 2591, así: “ART. 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”. Como puede verse, la sanción por desacato es sólo una consecuencia posible del incumplimiento del fallo de tutela, de ahí que el citado artículo 27 establezca que el

juez “podrá” sancionar por desacato al responsable y al superior que no cumplieren con la tutela. Dicho poder sancionatorio es diferente de la facultad para hacer cumplir el fallo de tutela, aunque los dos pueden coexistir sin que sean excluyentes. Ahora bien, tanto el incumplimiento del fallo como el desacato tocan el tema de la responsabilidad, pero mientras que el simple incumplimiento de la sentencia se refiere a una responsabilidad de tipo objetivo, el desacato implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva. Esta precisión, como se verá, genera diferencias importantes en cuanto a las decisiones que puede tomar el juez de tutela y, especialmente, sobre las reglas y garantías que se deben respetar en el trámite previo a la adopción de decisiones sobre incumplimiento y desacato. En efecto, para la verificación del incumplimiento de una sentencia de tutela basta con que el juez encuentre demostrado que la orden impartida no se ha materializado y que, por tanto, el derecho permanece violado o bajo amenaza. Esto es, que el responsable se ha sustraído de la obligación de cumplir con las órdenes dictadas en el fallo de tutela. En estos casos, no interesa indagar sobre el grado de culpa o negligencia de la autoridad o del funcionario encargado de cumplir, pues de lo que se trata es de tomar medidas para que el amparo de los derechos fundamentales sea finalmente cumplido en los plazos otorgados. En cambio, en el desacato se busca establecer la responsabilidad subjetiva del funcionario o funcionarios que, en principio, han debido cumplir con las órdenes

dadas en el fallo de tutela. Ahí sí juegan un papel importante todos los elementos propios del régimen sancionatorio, verbigracia, los grados y modalidad de culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, etcétera. En ambos casos, de todas maneras, es imperativo el respeto del debido proceso y el derecho de defensa. Pero cobran mayor importancia cuando se trata del incidente de desacato, ya que al paso que el desacato tiene naturaleza sancionatoria, el mero trámite para el cumplimiento del fallo busca que efectivamente las órdenes impartidas por el juez se cumplan. En el trámite incidental de desacato es necesario que se notifique, o al menos comunique, al incumplido sobre la iniciación del trámite, para que informe las razones por las que no ha acatado la orden y ejerza el derecho de defensa. Además, la providencia que decide el incidente de desacato deberá ser notificada para que el obligado a cumplir la sentencia se entere de las decisiones que ha adoptado el juez en desarrollo de ese incidente. Todo eso con el objeto de asegurar la debida comparecencia de los sujetos obligados a cumplir tanto las órdenes dadas en el fallo de tutela como en la providencia que resuelve el incidente. De todo lo anterior, la Sala concluye que:

1. Ante la queja de que el fallo se ha incumplido, el juez tiene dos posibilidades que no se excluyen: (i) iniciar el trámite tendiente a obtener el cumplimiento del fallo o ii) iniciar un incidente de desacato en contra del funcionario o funcionarios

renuentes, todo eso miradas las circunstancias que rodean el caso y siempre con el fin principal de asegurar la protección de los derechos fundamentales objeto de amparo.

2. El trámite para el cumplimiento tiene como única finalidad asegurar de manera efectiva y real el acatamiento de las órdenes contenidas en la sentencia de tutela. Por tanto, no tiene una finalidad sancionatoria. En cambio, el incidente de desacato, además de buscar la efectiva materialización del fallo de tutela, tiene como finalidad la de sancionar al responsable o responsables de ese incumplimiento.

3. El trámite para el cumplimiento del fallo es de naturaleza objetiva. Sólo interesa demostrar que la sentencia no fue cumplida en los precisos términos en que fue proferida. Por su parte, el incidente de desacato es de naturaleza subjetiva, ya que es necesario, además de demostrar el incumplimiento, determinar el grado de responsabilidad de la persona o personas que estaban obligadas al cumplimiento de la sentencia.

4. En ambos casos, se deberá observar y garantizar el derecho de defensa de los encargados de cumplir la tutela.

5. Las órdenes que se imparten en los fallos de tutela se dirigen a un funcionario en particular o a la autoridad responsable de la amenaza o el agravio para que las cumplan en los plazos otorgados. Generalmente, el contenido de las órdenes emitidas está determinado por el objeto, los sujetos y el plazo. Es decir, la conducta (o abstención) ordenada, el encargado de cumplirla y el término otorgado.

Tales elementos delimitan el campo de acción del juez que conoce del incidente

de desacato o de las solicitudes de cumplimiento y, a su vez, le permiten determinar si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa. Por regla general, las órdenes de tutela dirigidas contra las autoridades públicas deberían impartirse identificando de modo pleno al agente, al servidor, al funcionario encargado de atender dichas órdenes. Esto es, que debe el juez identificar al funcionario o a la autoridad por el nombre específico del cargo y no necesariamente, claro está, por el nombre de la persona física que lo ocupa. Excepcionalmente los mandatos podrían darse genéricamente a la entidad pública, pero eso crearía cierta incertidumbre respecto de quién, en concreto, será el funcionario encargado de cumplirlos.

6. El hecho de que se demuestre el incumplimiento del fallo no es suficiente por sí sólo para concluir que hubo desacato sancionable en los términos del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, ya que bien puede ocurrir que, a pesar de la evidencia del incumplimiento, existan circunstancias eximentes de responsabilidad que lleven a concluir que no hay lugar a imponer la sanción por desacato o no se acredite la responsabilidad del funcionario.

7. Por último, hay que advertir que si lo que se pretende es sancionar al superior jerárquico, ha de estar bien acreditado en autos que el juez lo requirió para que hiciere cumplir el fallo y que aún así dicha autoridad omitió los deberes de instrucción y mando que ostenta dentro de la estructura administrativa de la entidad.

2. El caso concreto

La señora María Limbania Perea Mosquera solicitó la protección de los derechos fundamentales de petición, a la vida digna, a la salud, a la educación, a la alimentación, al mínimo vital y los demás reconocidos a las víctimas del desplazamiento forzado, que consideró vulnerados por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en cuanto no le había entregado la ayuda humanitaria de emergencia ni le ha prestado asesoría para adelantar proyectos productivos o inscribirse en programas de educación y salud a los que tiene derecho. Mediante sentencia del 10 de febrero de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A amparó los derechos de petición, a la vida digna y al mínimo vital de la actora y ordenó a la Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, en el término de 48 horas siguientes a la notificación de la providencia, autorizara el pago de la ayuda humanitaria de emergencia a la señora Perea Mosquera. La sentencia no fue impugnada. En providencia del 29 de agosto de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A sancionó por desacato a la Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y le impuso multa de un salario mínimo legal mensual vigente porque no había dado la orientación a la actora, ordenada en el inciso segundo del numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia, esto es, la orientación necesaria para que la demandante pudiera acceder a un proyecto productivo que le permitiera alcanzar

la estabilización socioeconómica. Tal como lo sostuvo el a quo, la Sala advierte en el expediente que la entidad demandada no ha dado cumplimiento total a la orden. En efecto, en los folios 34 al 39 del expediente se advierte que la Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas envió a la demandante la respuesta a la petición de ayuda humanitaria que presentó ante la entidad, en la que indicó las páginas web en las que la demandante podía encontrar la información que requería, pero en los anexos a la respuesta no aludió a los proyectos de estabilización socioeconómica. Simplemente hizo referencia a los proyectos de vivienda, educación y atención en salud. Por ende, la Sala considera que no se ha dado cumplimiento a la referida orden. En consecuencia, la Sala confirmará el auto del 29 de agosto de 2012, proferido por la Sección Cuarta – Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE: Confírmase el auto del 29 de agosto de 2012, proferido por la Sección Cuarta – Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que sancionó por desacato a la Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por las razones expuestas. Notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS MARTHA TERESA BRICEÑO DE

VALENCIA Presidente de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE

RODRÍGUEZ