CE-25000-23-27-000-2012-00302-01(19606)-2013

CADUCIDAD DE LA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Se produce a los cuatro meses contados desde la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto administrativo / SEGURIDAD JURIDICA EN LA CADUCIDAD – Se justifica porque debe existir un momento en que se consoliden los actos definitivos / DEMANDA – En el momento de la admisión, el juez debe analizar la caducidad de la acción Lo primero que conviene recordar es que, de conformidad con el artículo 136-2 del Decreto 01 de 1984, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca al cabo de los cuatro meses siguientes al día en que se produzca la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto administrativo definitivo, según sea el caso. Eso significa que una vez se cumple el término de caducidad se cierra la posibilidad de demandar el acto administrativo particular ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. También vale decir que los términos de caducidad no son plazos que el legislador estableció de manera caprichosa para restringir el acceso a la administración de justicia. Por el contrario, detrás de los términos de caducidad existen razones de fondo, relacionadas, principalmente, con la seguridad jurídica y con la garantía de los derechos subjetivos de los particulares y de la propia administración. En cuanto a la seguridad jurídica, porque debe existir siempre un momento definitivo para que se consoliden los actos administrativos que han creado, extinguido o modificado situaciones jurídicas de carácter particular. Y, en cuanto a la garantía de los derechos subjetivos de los particulares y de la propia administración, porque los actos administrativos que definen

situaciones, reconocen o niegan derechos a los particulares no pueden cuestionarse indefinidamente en sede administrativa o jurisdiccional. Ahora bien, la caducidad como presupuesto procesal de la acción debe examinarse por el juez al momento de decidir sobre la admisión de la demanda. De advertirse, de entrada, que la demanda se presentó por fuera del término legal, es obvio que sobrevenga el rechazo de plano, de conformidad con el artículo 143 del Decreto 01 de 1984, pues sería contrario al principio de economía procesal que se tramitara y fallara una acción que no se presentó oportunamente.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO –ARTICULO 136 NUMERAL 2 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO –ARTICULO

143 NOTIFICACIÓN DEL ACTO ACUSADO – Cuando ello se controvierte no procede el rechazo de plano de la demanda / CADUCIDAD DE LA ACCION – En caso de existir serias dudas sobre su ocurrencia debe admitirse la demanda en lugar de su rechazo / DEMANDA – Debe preferirse la admisión al rechazo cuando hay serias razones para dudar de la caducidad de la acción La Sala ha considerado que en los casos en los que en la demanda se controvierte la notificación de los actos acusados no procede, prima facie, el rechazo de plano de la demanda, pues para decidir frente a la caducidad de la acción deberá tramitarse el proceso, para que en la sentencia se defina si la acción se presentó de manera oportuna. Sin embargo, debe precisarse que esa tesis es aplicable en los casos en que exista duda razonable frente a la caducidad

de la acción. Esto es, la tesis opera cuando no sólo se alega la indebida o falta de notificación de los actos, sino cuando se advierte prima facie que hay razones serias para dudar del acaecimiento de la caducidad de la acción. En esos casos, habrá de preferirse la admisión y no el rechazo de la demanda, pero siempre que en la demanda se cuestione objetivamente, no caprichosamente, no subjetivamente, la falta o indebida notificación de los actos administrativos. Así, por ejemplo, puede ocurrir que haya serias dudas sobre la fecha de notificación del acto definitivo. En ese caso estaría en discusión la fecha en que opera la caducidad y, por ende, deberá admitirse la demanda. En todo caso, el sólo hecho de que se alegue la indebida o falta de notificación de los actos administrativos no es per se una justa causa para que se prefiera la admisión de la demanda NOTIFICACION POR CONDUCTA CONCLUYENTE – Se presenta cuando el interesado actúa y presenta un recurso, una solicitud o acepta una decisión, dando por hecho que conoce la decisión administrativa / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – En los casos de conducta concluyente, los cuatro meses se cuentan desde el día siguiente a este tipo de notificación / RECHAZO DE LA DEMANDA – Procede cuando existe caducidad de la acción La conducta concluyente, vale decir, es una forma subsidiaria de notificación de los actos administrativos. Se presenta cuando el interesado actúa y presenta un recurso, formula una solicitud o acepta la decisión, dando por hecho que conoce la decisión administrativa, esto es, el acto administrativo. Existe, entonces, notificación por conducta concluyente, así se alegue que hubo irregularidades en

la notificación personal o por edicto. El acto administrativo se notificó, sin que interese si fue personal, por edicto o por conducta concluyente. De hecho, lo importante o clave es que el administrado se entere de la decisión para que la recurra, la demande o la acate, según el caso. Siendo así, el término de caducidad de cuatro meses para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debe contarse a partir del día siguiente en que la sociedad actora se notificó por conducta concluyente. En ese orden, la Sala determinará si la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de la sociedad Inversiones Duque Torre Ltda. se presentó oportunamente. El 11 de agosto de 2011, la representante legal de la sociedad Inversiones Duque Torres Ltda. se notificó por conducta concluyente, pues, como se dijo, ese día solicitó un acuerdo de pago de la contribución por valorización que se le asignó . Desde ese día empezaba a contarse el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Por lo tanto, el término para interponer la acción venció el 12 de diciembre de 2011. No obstante, la sociedad demandante interpuso la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el 28 de marzo de 2012, esto es, después de más de siete meses de haberse notificado el acto administrativo demandado. Luego, la demanda se presentó fuera del término previsto en el artículo 136-2 del Decreto 01 de 1984 y, por ende, se imponía rechazar de plano la demanda, por caducidad de la acción.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOS ADMINISTRATIVO – ARTICULO

136 NUMERAL 2

NOTA DE RELATORIA: Sobre la improcedencia de rechazar de plano la demanda cuando se controvierte la notificación de los actos demandados se cita los autos de la Corporación de 29 de octubre de 2009, Exp. 13001-23-31-0002009-00048-01(17811) y de 13 de abril de 2005, Exp. 41001-23-31-000-200301370-01(14960), C.P. Héctor J. Romero Díaz y de 1 de diciembre de 2000, Exp.

11326, C.P. Daniel Manrique Guzmán

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil trece (2013) Radicación número: 25000-23-27-000-2012-00302-01(19606)

Actor: INVERSIONES DUQUE TORRES LTDA. — EN LIQUIDACION

Demandado: MUNICIPIO DE TOCANCIPA - CUNDINAMARCA AUTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 10 de mayo de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda por caducidad de la acción.

ANTECEDENTES

1. La demanda En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la sociedad Inversiones Duque Torres Ltda., mediante apoderado judicial, pidió la nulidad de la

resolución 0006 del 24 de mayo de 2010, expedida por el Municipio de Tocancipá (Cundinamarca), que le asignó la contribución por valorización, por valor de $1.599.483.066, y de la resolución 10 del 21 de febrero de 2011, que modificó el monto de la contribución a $1.171.309.667. A título de restablecimiento del derecho, la sociedad actora pidió que se declarara que no está obligada a pagar la contribución por valorización fijada en los actos demandados.

2. El auto apelado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 10 de mayo de 2012, rechazó la demanda por caducidad de la acción porque el acto administrativo que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la resolución que asignó la contribución por valorización a cargo de la sociedad actora se notificó por edicto desfijado el 23 de marzo de 2011. Que, por lo tanto, el plazo para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho vencía el 24 de julio de 2011. Que como la demanda se presentó el 26 de marzo de 2012, la acción había caducado, conforme con el artículo 136-2 del Decreto 01 de 1984.

3. El recurso de apelación La parte demandante apeló y pidió que se revocara el auto de rechazo de la demanda para que, en su lugar, se admitiera.

Dijo, en síntesis, lo siguiente: Que el argumento central de la demanda es la indebida notificación de los actos administrativos demandados y que, por ende, el tribunal no podía rechazarla de plano, pues en la sentencia el juez debía determinar la forma y la oportunidad en

que se notificaron. Que rechazar de plano la demanda por caducidad de la acción cuando se discute la notificación del acto administrativo demandado vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia, pues esa decisión impide la posibilidad de plantear la controversia jurídica ante el juez. Que, además, el Consejo de Estado ha determinado que el juez debe admitir la demanda sin estudiar el presupuesto procesal de la caducidad de la acción en los casos en que se discuta la legalidad de la notificación de los actos administrativos, pues ese estudio debe hacerlo en la sentencia. Para respaldar el argumento, citó la sentencia del 18 de octubre de 1990, expediente 5649. CONSIDERACIONES De la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho Lo primero que conviene recordar es que, de conformidad con el artículo 136-21 del Decreto 01 de 1984, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca al cabo de los cuatro meses siguientes al día en que se produzca la 1 “ARTÍCULO 136. CADUCIDAD DE LAS ACCIONES (…)

2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.” publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto administrativo definitivo, según sea el caso. Eso significa que una vez se cumple el término de

caducidad se cierra la posibilidad de demandar el acto administrativo particular ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. También vale decir que los términos de caducidad no son plazos que el legislador estableció de manera caprichosa para restringir el acceso a la administración de justicia. Por el contrario, detrás de los términos de caducidad existen razones de fondo, relacionadas, principalmente, con la seguridad jurídica y con la garantía de los derechos subjetivos de los particulares y de la propia administración. En cuanto a la seguridad jurídica, porque debe existir siempre un momento definitivo para que se consoliden los actos administrativos que han creado, extinguido o modificado situaciones jurídicas de carácter particular. Y, en cuanto a la garantía de los derechos subjetivos de los particulares y de la propia administración, porque los actos administrativos que definen situaciones, reconocen o niegan derechos a los particulares no pueden cuestionarse indefinidamente en sede administrativa o jurisdiccional. Ahora bien, la caducidad como presupuesto procesal de la acción debe examinarse por el juez al momento de decidir sobre la admisión de la demanda. De advertirse, de entrada, que la demanda se presentó por fuera del término legal, es obvio que sobrevenga el rechazo de plano, de conformidad con el artículo 143 del Decreto 01 de 1984, pues sería contrario al principio de economía procesal que se tramitara y fallara una acción que no se presentó oportunamente. De la caducidad de la acción cuando se controvierte la notificación de los actos administrativos acusados La Sala ha considerado2 que en los casos en los que en la demanda se

controvierte la notificación de los actos acusados no procede, prima facie, el rechazo de plano de la demanda, pues para decidir frente a la caducidad de la acción deberá tramitarse el proceso, para que en la sentencia se defina si la acción se presentó de manera oportuna. Sin embargo, debe precisarse que esa tesis es aplicable en los casos en que exista duda razonable frente a la caducidad de la acción. Esto es, la tesis opera 2 Cfr. autos del 29 de octubre de 2009 (expediente N° 17811) y del 13 de abril de 2005 (expediente N° 14960), C.P. Héctor J. Romero Díaz, y del 1º de diciembre de 2000, C.P. Daniel Manrique Guzmán (expediente N° 11326). cuando no sólo se alega la indebida o falta de notificación de los actos, sino cuando se advierte prima facie que hay razones serias para dudar del acaecimiento de la caducidad de la acción. En esos casos, habrá de preferirse la admisión y no el rechazo de la demanda, pero siempre que en la demanda se cuestione objetivamente, no caprichosamente, no subjetivamente, la falta o indebida notificación de los actos administrativos. Así, por ejemplo, puede ocurrir que haya serias dudas sobre la fecha de notificación del acto definitivo. En ese caso estaría en discusión la fecha en que opera la caducidad y, por ende, deberá admitirse la demanda. En todo caso, el sólo hecho de que se alegue la indebida o falta de notificación de los actos administrativos no es per se una justa causa para que se prefiera la

admisión de la demanda y no el rechazo de la demanda. Se trata, pues, de aquella indeterminación fáctica que se funde en razones objetivas, que impidan tener claridad sobre la caducidad de la acción. De no ser así, se abriría la puerta para que solamente se formulen cargos en los que se cuestione la notificación de los actos acusados con el único propósito de impedir el rechazo de la demanda. Del caso concreto En el caso particular, la sociedad Inversiones Duque Torres Ltda. cuestionó que en el auto que rechazó de plano la demanda el a quo pasó por alto que se está discutiendo la notificación de los actos demandados y que, por lo tanto, debía admitirse la demanda para que en la sentencia se decidiera el tema de la caducidad de la acción. En efecto, la Sala advierte que la sociedad actora propuso el cargo de violación de los artículos 44, 45 y 48 del Decreto 01 de 1984; 70 C. de P.C.; 564, 565, 730, ordinal 3, 732 y 734 E.T., y 29 de la Constitución Política, por indebida notificación del acto que resolvió el recurso de reconsideración contra la resolución que le asignó la contribución por valorización. La sociedad demandante alegó: - Que, conforme con el artículo 565 E.T., los 10 días que tiene el administrado para notificarse personalmente de la resolución que resuelve el recurso de reconsideración (resolución 10 de 2011), deben contarse a partir de la fecha en la que el aviso de citación se introduce al correo. Que, no obstante, en el caso concreto, no existe prueba que demuestre el día en que se envió la citación y

que, por ende, no hay certeza sobre la fecha en que debían contarse los 10 días para que el contribuyente compareciera a notificarse personalmente. - Que el Municipio de Tocancipá notificó irregularmente el acto que decidió el recurso de reconsideración porque envió el aviso de citación a una dirección distinta a la informada por el contribuyente. - Que el municipio demandado fijó dos edictos para notificar la misma resolución (el primero se desfijó el 23 de marzo de 2011 y el segundo el 13 de mayo de 2011) y que en los dos se omitió insertar la parte resolutiva de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración. En principio, debería admitirse la demanda, pues la sociedad actora controvierte la notificación de la Resolución 010 de 2011. Sin embargo, como se dijo, el sólo hecho de que se alegue la indebida notificación de los actos administrativos no es per se una justa causa para que se admita la demanda, pues es necesario que existan serías dudas frente al conocimiento de los actos administrativos por parte del actor, dudas que, en este caso, no se advierten. Veamos: En el expediente hay prueba de que, el 11 de agosto de 2011, la representante legal de Inversiones Duque Torres Ltda. solicitó un acuerdo de pago de la contribución por valorización y ese mismo día el municipio demandado lo aceptó.

El acuerdo de pago dice: “RESOLUCIÓN A.P. No. 187/2011 (11 de agosto de 2011) ACUERDO DE PAGO CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN Por medio de la cual se otorga una facilidad de pago a INVERSIONES DIQUE

TORRES LTDA, Representada Legalmente por la Señora MARIA AMPARO TORRES QUIN. Para la cancelación de un monto por concepto de CONTRIBUCIÓN DE ALORIZACIÓN (sic) sobre el predio con cedula (sic) catastral No. 25817000000050225-000, a favor del Municipio de Tocancipá. (…) Que el día once (11) de Agosto de 2011, se reunieron en el despacho del Gerente Financiero del Municipio de Tocancipá JAIRO AUGUSTO MERCHAN QUINTANA de una parte. Y de otra la Señora MARIA AMPARO TORRES QUIN, identificada con cédula de ciudadanía No. 39.786.553 expedida en Bogotá. En calidad de Representante Legal de INVERSIONES DUQUE TORRES del predio identificado con No. Catastral No. 25817000000050225, ubicado en Predio Rural Vereda Tibito, denominado LA OCANERITA, Concilian suscribir acuerdo de pago. Previo las siguientes consideraciones: Que Inversiones -Duque TorresLTDA Representada Legalmente por la Señora MARIA AMPARO TORRES QUIN, identificada con cédula de ciudadanía No. 39.786.553 expedida en Bogotá D.C., cancelara (sic) al Municipio de Tocancipá la suma de, mil ciento setenta y un millones trescientos nueve mil seiscientos sesenta y siete pesos ($1.171.309.667)M/L. por concepto de la Contribución de valorización liquidada mediante Resolución No. 0006 del 24 de mayo de 2010. Que Inversiones -Duque TorresLTDA Representada Legalmente por la Señora

MARIA AMPARO TORRES QUIN, identificada con cédula de ciudadanía No. 39.786.553 expedida en Bogotá D.C., se compromete a pagar el valor de la deuda en 8 cuotas BIMESTRALES, en las fechas y por los valores que a continuación se describen: NO. FECHA SALDO CUOTA 1 11/10/2011 $ $146.413.700,00 1.171.309.667,00 2. 11/12/2011 $ $146.413.700 1.024.896.000,00 3. 11/02/2012 $878.482.300,00 $146.413.700 4. 11/04/2012 $732.068.600,00 $146.413.700 5. 11/06/2012 $585.654.900 $146.413.700 6. 11/08/2012 439.241.200,00 $146.413.700 7. 11/10/2012 $292.827.500 $146.413.700 8. 11/10/2012 $146.413.800,00 $146.413.700 El beneficio para pagar en los plazos establecidos se perderá con el incumplimiento del pago de dos (2) cuotas sucesivas. En consecuencia se hará exigible la totalidad del saldo de la contribución, la cual se liquidará con intereses de financiación sobre el saldo insoluto de la obligación e intereses de mora a partir de la fecha en que se verifique esta situación.

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO.- Conceder a Que (sic) INVERSIONES DUQUE TORRES

Representada Legalmente por la señora MARIA AMPARO TORRES QUIN, identificada con cédula de ciudadanía No. 39.786.553 expedida en Bogotá D.C.,

del bien identificado con No. Catastral 25817000000050225, una facilidad de pago de ocho (8) cuotas bimestrales de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de la presente resolución. (…)” (Se resalta) Es evidente que si la representante legal de la sociedad actora solicitó un acuerdo de pago conocía el contenido del acto administrativo que resolvió el recurso de reconsideración. Es más, la sociedad actora aceptó la decisión y, por ende, se configuró la notificación por conducta concluyente. La conducta concluyente, vale decir, es una forma subsidiaria de notificación de los actos administrativos. Se presenta cuando el interesado actúa y presenta un recurso, formula una solicitud o acepta la decisión, dando por hecho que conoce la decisión administrativa, esto es, el acto administrativo. Existe, entonces, notificación por conducta concluyente, así se alegue que hubo irregularidades en la notificación personal o por edicto. El acto administrativo se notificó, sin que interese si fue personal, por edicto o por conducta concluyente. De hecho, lo importante o clave es que el administrado se entere de la decisión para que la recurra, la demande o la acate, según el caso. Siendo así, el término de caducidad de cuatro meses para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debe contarse a partir del día siguiente en que la sociedad actora se notificó por conducta concluyente. En ese orden, la Sala determinará si la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de la sociedad Inversiones Duque Torre Ltda. se presentó oportunamente. El 11 de agosto de 2011, la representante legal de la sociedad Inversiones Duque

Torres Ltda. se notificó por conducta concluyente, pues, como se dijo, ese día solicitó un acuerdo de pago de la contribución por valorización que se le asignó3. Desde ese día empezaba a contarse el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Por lo tanto, el término para interponer la acción venció el 12 de diciembre de 2011. No obstante, la sociedad demandante interpuso la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el 28 de marzo de 2012, esto es, después de más de siete meses de haberse notificado el acto administrativo demandado. Luego, la demanda se presentó fuera del término previsto en el artículo 136-2 del Decreto 01 de 1984 y, por ende, se imponía rechazar de plano la demanda, por caducidad de la acción. Las anteriores razones son suficientes para confirmar el auto apelado, pero por las razones expuestas en esta providencia. 3 Folio 96 del cuaderno número 1. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE

1. CONFÍRMASE el auto del 10 de mayo de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en esta providencia.

2. DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Presidente de la Sección

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA