CE-25000-23-27-000-2012-00458-01(19777)-2013

SUSPENSION PROVISIONAL – Requisitos. En las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, debe acreditarse el cumplimiento de los presupuestos contenidos en el artículo 152 del Decreto 01 de 1984 / SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL – Improcedente. Cuando de la simple confrontación de las normas superiores invocadas con los actos demandados no es clara su flagrante violación / INFRACCION O CONTRADICCION MANIFIESTA – Debe surgir sin necesidad de acudir a razonamientos e inferencias más o menos complejos, derivados de la normativa que rige la materia / PERJUICIO CAUSADO CON EJECUCION DE ACTO DEMANDADO – Si no se advierte la manifiesta infracción de las normas superiores, no resulta necesario su estudio / PARTICIPACION O EFECTO DE PLUSVALIA – La posible retroactividad en su cobro se decidirá en el fallo Esta Corporación precisa que la suspensión provisional es una medida cautelar que tiene por objeto que un acto administrativo que se presume ilegal o inconstitucional deje de producir efectos y para que proceda cuando se ejerce la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según lo ordena el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, se requiere que: 1) la medida se solicite y sustente expresamente en la demanda o en escrito separado; 2) la violación de las normas superiores invocadas como vulneradas sea manifiesta, esto es, que dicha infracción sea perceptible a primera vista, “por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud”, y 3) se demuestre sumariamente el perjuicio que causa el acto demandado. (…) De la confrontación directa de las

normas superiores con el texto de los actos acusados, la Sala no observa infracción o contradicción manifiesta como lo exige el citado artículo 152 del C.C.A., que surja sin necesidad de acudir a razonamientos e inferencias más o menos complejos, derivados de la normativa que rige la materia. (…) Para la Sala no es clara la flagrante vulneración de las normas constitucionales alegadas por las demandantes, pues para llegar a esa conclusión es necesario hacer un estudio armónico de las disposiciones aplicables a la materia, de manera que se determine el alcance del Acuerdo 017 de 2000, por el cual el Concejo Municipal de Chía adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio, el cual en su artículos 111, 136 y 229 contempló el cobro de la participación en plusvalía y las zonas urbanas y rurales objeto de ese tributo, pero no determinó el valor de participación, elemento que se estableció en el Acuerdo 8 de 2008. Del estudio juicioso de esas normas podrá determinarse a partir de qué momento es exigible el pago del tributo, pues a simple vista no es posible establecer que, en efecto, como lo consideran las actoras, el Municipio de Chía al expedir el Decreto 059 de 18 de agosto de 2010 y la Resolución 2493 de 12 de diciembre de 2011 -normas demandadasle está dando efectos retroactivos al Acuerdo 8 de 2008. La Sala precisa que, en esta etapa, el juez se limita a hacer la confrontación directa de las normas para verificar la existencia de la manifiesta infracción que se alega y cualquier pronunciamiento que implique un estudio de fondo se debe realizar en la

sentencia. En cuanto al tercer requisito, relacionado con el presunto perjuicio causado por la ejecución de los actos administrativos demandados, se indica que no es necesario estudiar si se cumple, toda vez que, no se advirtió la manifiesta infracción de las normas superiores. En consecuencia, no es procedente la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados al no estar cumplidos los requisitos del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, y por esa razón esta Corporación confirmará el numeral 2o del auto apelado, en el que se negó la medida cautelar solicitada.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

152

NOTA DE RELATORIA: La síntesis del asunto es la siguiente: La Constructora Santa Ana S.A. e Inversiones Rodeochico S.A. demandaron la nulidad y solicitaron la suspensión provisional de los actos administrativos por los que el Municipio de Chía liquidó a su cargo el efecto de plusvalía de los bienes inmuebles de su jurisdicción. La Sala confirmó el auto del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos del Decreto 059 de 2010 y de la Resolución 2493 de 2011, por cuanto concluyó que de la simple confrontación de las normas constitucionales alegadas por las demandantes con los actos acusados no es clara su flagrante violación para que proceda la suspensión provisional, al contrario el asunto requiere de un análisis de fondo que no es propio de dicha etapa procesal, sino de la sentencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá D. C., veintidós (22) de marzo de dos mil trece (2013) Radicación número: 25000-23-27-000-2012-00458-01(19777)

Actor: CONSTRUCTORA SANTA ANA S.A. E INVERSIONES RODEOCHICO

S.A.

Demandado: MUNICIPIO DE CHIA AUTO Se decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el numeral segundo de la providencia de 9 de agosto de 2012, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó la solicitud de suspensión provisional de los actos acusados.

ANTECEDENTES En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la Constructora Santa Ana S.A. e Inversiones Rodeochico, mediante apoderado, solicitan la nulidad del Decreto 059 de 18 de agosto de 2010 y de la Resolución 2493 de 12 de diciembre de 2011, por las cuales el Municipio de Chía liquidó el efecto plusvalía para la zona de vivienda campestre y la zona de vivienda campestre especial y estableció el monto de participación para los predios que componen esa zona, entre los que están los identificados con matrícula inmobiliaria No. 50N-997737, 50N-20326196, 50N20337830, 50N20337832, 50N-20337835, 50N-20353133 y 50N-20292898 de su propiedad. Como restablecimiento del derecho piden que se declare que no están obligadas a pagar el tributo.

En escrito separado de la demanda solicitaron la suspensión provisional de los actos acusados. El 11 de mayo de 2012 se presentó la demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en auto de 25 de mayo de 2012, la admitió pero no dijo nada sobre la solicitud de suspensión provisional. Las demandantes pidieron al Tribunal que se pronunciara sobre la solicitud de suspensión provisional. El Tribunal, en providencia de 9 de agosto de 2012, negó la medida provisional. Las actoras, inconformes con la anterior providencia, interpusieron oportunamente el recurso de apelación. LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL La parte demandante, en escrito separado de la demanda, solicita la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados y lo sustenta en las siguientes razones: En primer lugar, sostiene que los actos acusados desconocieron el principio de la irretroactividad de los tributos, consagrado en el artículo 363 de la Constitución Política, puesto que la participación por plusvalía se liquidó sobre un hecho que ocurrió en el 2000, a pesar de que el tributo se estableció en el 2008 con el Acuerdo 8. Aclara que el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Chía [Acuerdo 017 de 2000], en los artículos 111 y 119, establece la participación en plusvalía y tasa; así que el municipio de Chía tiene derecho a participar en la plusvalía que generen los predios como consecuencia de una determinada acción urbanística. Sin embargo, el encargado de reglamentar el tributo es el concejo municipal, que en el Acuerdo 8 de 2008 lo adoptó para la jurisdicción de Chía, lo que significa que

solo hasta la fecha de expedición de ese acto, esto es, el 11 de agosto de 2008, surgió la obligación tributaria. De manera que exigir el pago de la participación por plusvalía para hechos acaecidos con anterioridad a la expedición de ese acuerdo, implica una aplicación retroactiva de su contenido. Explica que en el caso particular, mediante el Decreto 059 de 2010 se liquidó la participación por plusvalía generada con el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Chía, adoptado con el Acuerdo 017 de 2000, es decir, que el hecho generador del tributo es anterior a la fecha en que se determinó el cobro de ese tributo en el ente territorial. Esa decisión se confirmó mediante la Resolución 2493 de 12 de diciembre de 2011. Insiste en que a pesar de que la tarifa del tributo liquidado no se había establecido con anterioridad al hecho generador, la administración municipal estimó que era procedente exigir el pago de $4.399.749.124. En ese punto, advierte que el cumplimiento de esa obligación causa un detrimento injustificado en su patrimonio, que puede evitarse con el decreto de la medida provisional de suspensión de los efectos de los actos demandados. EL AUTO APELADO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el numeral segundo de la providencia de 9 de agosto de 2012, negó la medida de suspensión provisional de los actos que liquidaron la participación en plusvalía porque no advirtió una manifiesta infracción de las normas superiores invocadas. El a quo consideró que es necesario un estudio estructurado para determinar la presunta violación, pues los supuestos fácticos y jurídicos que sustentan la

demanda son complejos. En consecuencia, deberá valorarse sistemáticamente la normativa y las pruebas aportadas al expediente. EL RECURSO El apoderado de las demandantes se remite a los argumentos de la solicitud de suspensión provisional y hace las siguientes precisiones: La Ley 388 de 1997, artículos 73 y siguientes, creó la participación en plusvalía y dejó la determinación de la tarifa a cargo de los concejos municipales. El Concejo Municipal de Chía, en el Acuerdo 17 de 2000, adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial y clasificó el suelo en urbano, rural y de expansión urbana. En ese acuerdo se incluyeron los predios identificados con matrícula inmobiliaria No. 50N-997737, 50N-20326196, 50N-20337832, 50N-20337835, 50N-20353133 y 50N-20292898 en la zona de vivienda campestre especial, los cuales son de propiedad de las actoras. El 11 de agosto de 2008, se expidió el Acuerdo 8, por el cual se estableció la participación en plusvalía para el municipio de Chía y se fijó la tarifa aplicable. Posteriormente, el Alcalde Municipal de Chía profirió el Decreto 059 de 18 de agosto de 2010, en el que liquidó el efecto plusvalía para la zona de vivienda campestre y la zona de vivienda campestre especial y estableció el monto de la participación para los predios localizados en ellas. En este punto, el apoderado de las demandantes aclara que el hecho que se tuvo como generador del tributo fue la clasificación que se hizo del suelo en el Plan de Ordenamiento Territorial

[Acuerdo 017 de 2000], pues en ese acuerdo se modificó el régimen de uso del suelo para los predios objeto de la demanda y pasaron de rurales a suburbanos. Contra el Decreto 059 de 2010 se interpuso recurso de reposición que fue resuelto por la Resolución 2493 de 12 de diciembre de 2011, en el sentido de confirmarlo. Efectuadas las anteriores precisiones, el apoderado de las demandantes advierte, en relación con la providencia apelada, que el a quo no efectuó el estudio comparativo entre las normas violadas [arts. 338 y 363 C.P.] y las demandadas. Solo se limitó a indicar que los fundamentos de la solicitud infieren una complejidad que debe estudiarse de fondo en la sentencia. Ante ese omisión, en el recurso se insiste en que de la comparación de las normas se observa prima facie la ilegalidad del Acuerdo 059 de 2010, así: El artículo 338 de la Constitución Política dispone que la imposición de un tributo debe estar en una ley, ordenanza o acuerdo en que se fijen los sujetos activo y pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa. Y el artículo 363 ib señala que la ley tributaria no puede aplicarse de manera retroactiva, es decir, que solo hasta que la ley, ordenanza o acuerdo establezca el nacimiento de un determinado tributo y señale los elementos puede considerarse que existe y es exigible. Para el caso concreto, alega que el Acuerdo 059 de 2010, objeto de demanda, aplicó de manera retroactiva las disposiciones contenidas en el Acuerdo 8 de 2008, puesto que solo con la expedición de este acto se fijaron todos los

elementos del tributo, así que solo podría regular situaciones ocurridas con posterioridad a su vigencia y no, como ocurrió en este asunto, que se liquidó la participación en plusvalía por un presunto hecho ocurrido en el 2000 con la adopción del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Chía, que fue anterior a la determinación de los elementos del tributo. Por lo anterior, se solicita la revocatoria del auto apelado y que, en su lugar, se acceda a la medida provisional. PARA RESOLVER SE CONSIDERA Esta Corporación precisa que la suspensión provisional es una medida cautelar que tiene por objeto que un acto administrativo que se presume ilegal o inconstitucional deje de producir efectos y para que proceda cuando se ejerce la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según lo ordena el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, se requiere que: 1) la medida se solicite y sustente expresamente en la demanda o en escrito separado; 2) la violación de las normas superiores invocadas como vulneradas sea manifiesta, esto es, que dicha infracción sea perceptible a primera vista, “por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud”, y 3) se demuestre sumariamente el perjuicio que causa el acto demandado. En el presente caso, las sociedades Constructora Santa Ana S.A. e Inversiones Rodeochico, en escrito separado de la demanda, pidieron la suspensión provisional del Decreto 059 de 18 de agosto de 2010 y de la Resolución 2493 de 12 de diciembre de 2011, por los cuales el Municipio de Chía liquidó el efecto plusvalía y estableció el monto de participación para los predios identificados con

matrícula inmobiliaria No. 50N-997737, 50N-20326196, 50N20337830, 50N20337832, 50N-20337835, 50N-20353133 y 50N-20292898 que son de su propiedad. Las actoras, para sustentar la solicitud de suspensión provisional, sostienen que el hecho generador del tributo a su cargo es anterior a la fecha en que el Concejo Municipal de Chía adoptó el cobro de la participación en plusvalía en el municipio. La exigibilidad surgió desde la expedición del Acuerdo 8 de 2008 y no del Acuerdo 017 de 2000, como se consideró por el municipio demandado. En consecuencia, consideran que esa actuación desconoce los artículos 338 y 363 de la Constitución Política, pues se están aplicando en forma retroactiva las disposiciones del Acuerdo 8 de 2008. La solicitud de la medida cautelar está debidamente sustentada, razón por la cual se da por cumplido el primer requisito. En relación con el segundo requisito, para determinar si está demostrada la infracción, prima facie, es necesario hacer una comparación de los actos demandados con las normas superiores invocadas. Los actos que se demandan y cuya suspensión provisional se pide son los siguientes (por su extensión, se transcribe solo la parte resolutiva de cada uno): “DECRETO No. 059 Del 18 de agosto de 2010 ¨Por medio del cual se liquida el efecto plusvalía para la Zona de Vivienda Campestre Espacial y establece el monto de la participación para los predios localizados en ellas. EL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE CHIA En el ejercicio de sus atribuciones legales, en espacial las conferidas por la ley 136 de 1994 y el Artículo 81

de la ley 388 de 1997 y Decreto 1788 de 2004 (…) DECRETA: Artículo 1. Liquidar el efecto plusvalía para la zona de Vivienda Campestre y Zona de Vivienda Campestre especial, cuyo valor calculado por metro cuadrado de suelo es el siguiente: ZONA Subzona Precio Nuevo Hecho Generador Mayor Mayor valor Participación Comerciales Precio de Valor actualizado (40%) por m2 ($m2) antes Referencias por m2 con IPC a de la Acción $ m2 (POT) 2010 Urbanística (…) ZVCE Santa $105,196 $143,828 Cambio de Zona, $38,632 $66,175 $26,470 Ana uso o aprovechamientos (…) Parágrafo: Constituyen hechos generadores de la participación en plusvalía los establecidos en el artículo 74 de la ley 388 de 1997 y 112 del Acuerdo 17 de 200. La incidencia de cada uno de estos hechos generadores, será la establecida en la Memoria Técnica que forma parte integral del presente Decreto. Artículo 2. El monto de participación en plusvalía para cada uno de los inmuebles de que trata este Decreto, se encuentra consignado en los siguientes mapas y tablas con identificación de cada predio por número catastral y matrícula inmobiliaria, teniendo en cuenta en mayor valor por metro cuadrado actualizado con el IPC hasta julio de 2010, el área del terreno de acuerdo con los registros del IGAC, el área correspondiente a cesiones tipo A de conformidad con los artículos 222 y 223 del Acuerdo 17 de 200 y la tasa del 40% establecida en el Acuerdo 08 de 2008.

(…) Tabla 3. Liquidación para la subzona Santa Ana (ZVCE) Cédula Catastral Matrícula Inmobiliaria Participación por m2 Monto (…) 25175000000041599 050-20337830 $26,470 $2,255,687,849 25175000000041600 050-20353133 $26,470 $522,795,526 25175000000041601 050-0997737 $26,470 $406,993,997 (…) 25175000000043050 050-20292898 $26,470 $2,863,951 (…) 25175000000043309 050-20326196 $26,470 $983,326,809 25175000000043364 050-20337832 $26,470 $71,411,778 25175000000043366 050-20337835 $26,470 $73,553,552 (…) (…)” “RESOLUCIÓN N° 2493 12 DIC 2011 “Por medio de la cual se resuelve el recurso de Reposición interpuesto en contra del Decreto 059 del 18 de agosto de 2010” EL ALCALDE MUNICIPAL DE CHÍA, en uso de sus facultades legales y en especial las que le confiere el Decreto 01 de 1984, y (…) RESUELVE: ARTICULO PRIMERO: Aclarar el artículo segundo del Decreto 059 del 18 de agosto de 2010, en el cuadro que contiene la Tabla 3, VI columna, folio de matrícula inmobiliaria, en el sentido que el folio que corresponde al inmueble identificado con el numero (sic) catastral 00 00 00004 2595 000 es el 50N20442470 y no el 5020208778 como allí aparece.

ARTICULO SEGUNDO: No acceder a las pretensiones ni principales ni subsidiarias del recurrente de

Revocatoria del Decreto 059 de 2010, por los motivos ya expuestos, ni a las pretensiones subsidiarias de Abstenerse la Administración Municipal de aplicar el mencionado acto administrativo y de declarar que los predios identificados con los folios de matricula inmobiliaria Nos. 50N-997737, 50N-20292898, 50N.20326196, 50N-20337830, 50N20337832, 50N.20337835 y 50N20353133 y el predio identificado con la cédula catastral 00 00 0004 25 95 -000 cuyo folio se aclaró en el artículo primero del presente Decreto, no se encuentran sujetos al pago de participación de plusvalía.

ARTÍCULO TERCERO: Notificar personalmente a los Representantes Legales de las sociedades INVERSIONES CSA CONSTRUCTORA SANTA ANA S.A. e INVERSIONES RODEOCHICO S.A., respectivamente. (…)” Las normas superiores invocadas como desconocidas son: Constitución Política. “Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el

método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo. Artículo 363. El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad.” De la confrontación directa de las normas superiores con el texto de los actos acusados, la Sala no observa infracción o contradicción manifiesta como lo exige el citado artículo 152 del C.C.A., que surja sin necesidad de acudir a razonamientos e inferencias más o menos complejos, derivados de la normativa que rige la materia. En el sub examine la demandante, como se indicó, pretende la suspensión de los efectos de los actos acusados al considerar que la participación en plusvalía se liquidó teniendo en cuenta como hecho generador la clasificación del suelo que se hizo en el Plan de Ordenamiento Territorial Municipal de Chía en el año 2000, a pesar de que ese tributo solo podía exigirse a partir del 2008. Para la Sala no es clara la flagrante vulneración de las normas constitucionales alegadas por las demandantes, pues para llegar a esa conclusión es necesario hacer un estudio armónico de las disposiciones aplicables a la materia, de manera que se determine el alcance del Acuerdo 017 de 2000, por el cual el Concejo

Municipal de Chía adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio, el cual en su artículos 111, 136 y 229 contempló el cobro de la participación en plusvalía y las zonas urbanas y rurales objeto de ese tributo, pero no determinó el valor de participación, elemento que se estableció en el Acuerdo 8 de 2008. Del estudio juicioso de esas normas podrá determinarse a partir de qué momento es exigible el pago del tributo, pues a simple vista no es posible establecer que, en efecto, como lo consideran las actoras, el Municipio de Chía al expedir el Decreto 059 de 18 de agosto de 2010 y la Resolución 2493 de 12 de diciembre de 2011normas demandadasle está dando efectos retroactivos al Acuerdo 8 de 2008. La Sala precisa que, en esta etapa, el juez se limita a hacer la confrontación directa de las normas para verificar la existencia de la manifiesta infracción que se alega y cualquier pronunciamiento que implique un estudio de fondo se debe realizar en la sentencia. En cuanto al tercer requisito, relacionado con el presunto perjuicio causado por la ejecución de los actos administrativos demandados, se indica que no es necesario estudiar si se cumple, toda vez que, no se advirtió la manifiesta infracción de las normas superiores. En consecuencia, no es procedente la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados al no estar cumplidos los requisitos del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, y por esa razón esta Corporación confirmará el numeral 2o del auto apelado, en el que se negó la medida cautelar solicitada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, R E S U E L V E : Confírmase el numeral 2o del auto de 9 de agosto de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección CuartaSubsección B, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Cópiese y notifíquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la Sesión de la fecha.

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Presidenta de la Sección

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA