CE-25000-23-27-000-2012-00459-01(19724)-2013

SUSPENSION PROVISIONAL – Requisitos. En las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, se debe acreditar el cumplimiento de los presupuestos contenidos en el artículo 152 del Decreto 01 de 1984 / SUSPENSION PROVISIONAL – Improcedente. Cuando de la simple confrontación de las normas superiores invocadas con los actos demandados no surge su violación manifiesta / VIOLACION MANIFIESTA – Requisito indispensable para que proceda la suspensión provisional de actos administrativos de carácter particular / PERJUICIO CAUSADO POR EJECUCION DE ACTO DEMANDADO – Si no se advierte la manifiesta infracción de las normas superiores, resulta innecesario su estudio / PARTICIPACION O EFECTO DE PLUSVALIA – La legalidad de su cobro se decidirá en el fallo En el sub lite, la Sala encuentra acreditado el requisito de la sustentación expresa, por cuanto la suspensión provisional se solicitó en escrito separado al de la demanda y la sociedad actora expuso las razones por las que deberían suspenderse el Decreto 059 del 18 de agosto de 2010 y la Resolución 2492 del 12 de diciembre de 2011. Para verificar el cumplimiento del segundo requisito, la Sala debería trascribir el contenido de los actos administrativos y de las normas invocadas como vulneradas. Sin embrago, debido a que el texto del decreto demandando es tan extenso, la Sala se permite resumir el contenido de las normas invocadas y de los actos demandados de la siguiente manera: Los artículos 338 y 363 de la Constitución Política prevén el principio de irretroactividad de la ley

tributaria. Conforme con ese principio, la ley rige hacia el fututo y sólo se aplica a hechos ocurridos bajo su vigencia. Es decir, las normas que establecen los elementos esenciales de los tributos, esto es, sujetos activo y pasivo, hechos generadores, bases gravables y tarifas, deben ser preexistentes al nacimiento de la obligación tributaria. (…) Para la Sala, de la simple confrontación de las normas superiores invocadas en la solicitud con los actos demandados no surge la violación manifiesta para que proceda la suspensión provisional. A simple vista, el Municipio de Chía podía liquidar el efecto de la plusvalía a cargo de la sociedad demandante, pues se trata de una facultad otorgada por la Ley 388 de 1997 y el Acuerdo 08 de 2008, que fijó las normas para la aplicación del tributo en la jurisdicción de dicho municipio. Ahora, establecer si se desconoció el principio de irretroactividad tributaria no es algo que se determine de la simple confrontación de los actos demandados con las normas superiores invocadas, pues deberá establecerse cuál es el hecho generador de la participación en plusvalía para el Municipio de Chía y definir si a la sociedad actora podía exigírsele la plusvalía liquidada en los actos acusados. Ese aspecto requiere de un análisis de fondo que no es propio de esta etapa procesal, sino de la sentencia, que es el escenario en el que el juez analiza todas las normas que regulan la participación en la plusvalía y define la legalidad de los actos administrativos demandados.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

152

NOTA DE RELATORIA: La síntesis del asunto es la siguiente: La sociedad Alianza Fiduciaria S.A. demandó la nulidad y solicitó la suspensión provisional de los actos administrativos por los que el Municipio de Chía liquidó a su cargo el efecto de plusvalía de los bienes inmuebles de su jurisdicción. La Sala confirmó el auto del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en cuanto negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos del Decreto 059 de 2010 y de la Resolución 2492 de 2011, por cuanto concluyó que de la simple confrontación de la normas superiores invocadas en la solicitud con los actos demandados no surge la violación manifiesta para que proceda la suspensión provisional, al contrario el asunto requiere de un análisis de fondo que no es propio de dicha etapa procesal, sino de la sentencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil trece (2013) Radicación número: 25000-23-27-000-2012-00459-01(19724)

Actor: ALIANZA FIDUCIARIA S.A.

Demandado: MUNICIPIO DE CHIA (CUNDINAMARCA) AUTO La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la sociedad Alianza Fiduciaria S.A. contra el numeral segundo del auto del 19 de julio de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó la suspensión provisional solicitada.

ANTECEDENTES

La demanda En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la sociedad Alianza Fiduciaria S.A., mediante apoderado judicial, pidió la nulidad del Decreto 059 del 18 de agosto de 2010 y de la Resolución 2492 del 12 de diciembre de 2011, expedidos por el Alcalde de Chía, que liquidaron el efecto de la plusvalía a cargo de la sociedad actora. A título de restablecimiento del derecho, Alianza Fiduciaria S.A. solicitó que se declarara que no está obligada a pagar el efecto de la plusvalía fijado en los actos acusados. Solicitud de suspensión provisional En escrito separado, la sociedad actora pidió, además, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados. Dijo, en concreto, lo siguiente: Que el Municipio de Chía, en los actos administrativos, aplicó retroactivamente las normas para la aplicación del efecto de la plusvalía en la jurisdicción de ese municipio. Que, en efecto, mientras las normas que regularon el efecto de la plusvalía se expidieron en el año 2008, en los actos acusados se liquidó el tributo por hechos ocurridos en el año 2000. Que si bien el Municipio de Chía tiene derecho a participar del efecto plusvalía de los bienes inmuebles de su jurisdicción, lo cierto es que el impuesto podía exigirse a partir de la fecha en que el Concejo Municipal de Chía fijó las normas para la participación en plusvalía, esto es, sólo podía exigir la plusvalía a partir de la vigencia del Acuerdo 08 del 11 de agosto de 2008.

Que no es posible exigir la plusvalía con fundamento en el Acuerdo 017 de 2000, pues ese acuerdo adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Chía, pero no fijó los elementos ni las condiciones para que se generara el tributo. Que, por lo tanto, resultaba evidente que los actos demandados desconocieron el principio de irretroactividad de la ley tributaria. Que, además, el perjuicio que podrían causar los actos administrativos demandados se encuentra acreditado, pues el hecho de pagar la suma de $266.617.678, por concepto del efecto de la plusvalía, le ocasiona “un detrimento injustificado en su patrimonio”. Que lo anterior demostraba que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados era procedente. Auto apelado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el numeral segundo del auto del 19 de julio de 2012, negó la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados. El a quo concluyó que a pesar de que la solicitud se sustentó de modo expreso en escrito separado al de la demanda y que se señalaron las normas que se consideraron vulneradas flagrantemente, no se demostró la vulneración ostensible de tales normas. Se refirió a las normas que regulan el efecto plusvalía y dijo que “el hecho generador de la Participación en Plusvalía en el Municipio de Chía, contrario a los señalado por el demandante, se configuró en el 2000 con la acción urbanística correspondiente a la clasificación del territorio realizada por el CONCEJO DE CHÍA mediante el Acuerdo 17 de 2000 (P.O.T.). Así, para determinar si el Decreto 059 de

2010 viola las disposiciones constitucionales invocadas, es necesario establecer si la indeterminación de la tarifa de la Participación en Plusvalía para el período comprendido entre los años 2000 y 2008, afectó o no la exigibilidad del impuesto pese a que ésta haya sido fijada con posterioridad con el Acuerdo 8 de 2008.” Que, no obstante, ese estudio no podía hacerse en el auto admisorio de la demanda, sino en la sentencia, pues requería de un análisis de fondo de la normativa tributaria del Municipio de Chía y de los elementos del tributo. Recurso de apelación Oportunamente, la sociedad demandante presentó recurso de apelación contra el numeral segundo del auto del 19 de julio de 2012. Pidió que se revocara y que, en su lugar, se suspendieran provisionalmente los efectos de los actos demandados. Alegó que el tribunal no tuvo en cuenta que los artículos 338 y 363 de la Constitución Política prevén que el tributo sólo es exigible cuando la ley, la ordenanza o el acuerdo fijan los sujetos pasivo y activo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa y que el tributo sólo puede imponerse a situaciones fácticas ocurridas con posterioridad a la expedición de la ley, ordenanza o acuerdo. Que en este caso los elementos del impuesto sólo se completaron con el Acuerdo 08 de 2008, pues ese acuerdo fijó la tarifa del efecto de la plusvalía. Que, por ende, únicamente a partir de la vigencia de ese acuerdo y por hechos ocurridos con posterioridad podía cobrarse el tributo. Que como en los actos demandados se está cobrando la plusvalía por hechos

ocurridos “en el año 2000 con la adopción del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Chía, hecho anterior al establecimiento de los elementos del mencionado tributo”, es claro que se vulneró el principio de irretroactividad de la ley tributaria y que, por ende, la suspensión provisional de los actos demandados sí es procedente.

CONSIDERACIONES

1. Generalidades El artículo 152 del Decreto 01 de 1984 establece tres requisitos para que proceda la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos cuando se trata de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, así:

1. Que la medida se solicite y sustente de manera expresa en la demanda o en escrito separado, presentado antes de que sea admitida.

2. Que exista una manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas en la solicitud de suspensión provisional. Esa infracción debe resultar por confrontación directa o mediante documentos públicos aportados con la solicitud.

3. Que se demuestre, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto administrativo demandado causa o podría causar al demandante.

En el sub lite, la Sala encuentra acreditado el requisito de la sustentación expresa, por cuanto la suspensión provisional se solicitó en escrito separado al de la demanda y la sociedad actora expuso las razones por las que deberían suspenderse el Decreto 059 del 18 de agosto de 2010 y la Resolución 2492 del 12 de diciembre de 2011. Para verificar el cumplimiento del segundo requisito, la Sala debería trascribir el contenido de los actos administrativos y de las normas invocadas como vulneradas.

Sin embrago, debido a que el texto del decreto demandando es tan extenso, la Sala se permite resumir el contenido de las normas invocadas y de los actos demandados de la siguiente manera: Los artículos 3381 y 3632 de la Constitución Política prevén el principio de irretroactividad de la ley tributaria. Conforme con ese principio, la ley rige hacia el fututo y sólo se aplica a hechos ocurridos bajo su vigencia. Es decir, las normas que establecen los elementos esenciales de los tributos, esto es, sujetos activo y 1 ARTÍCULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo. 2 ARTÍCULO 363. El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y

progresividad. Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad. pasivo, hechos generadores, bases gravables y tarifas, deben ser preexistentes al nacimiento de la obligación tributaria. Por su parte, en el Decreto 059 de 2010, el Alcalde de Chía liquidó el efecto plusvalía para la zona de vivienda campestre y estableció el monto de la participación en los predios ubicados en esa zona. En lo que interesa a este proceso, el Decreto 059 liquidó el efecto plusvalía a los predios identificados con matrículas inmobiliarias 50N-20292935, 20397530, 20397531, 20292926, 20292934, predios de propiedad de la sociedad demandante. La Resolución 2492 del 12 de diciembre de 2011 confirmó el Decreto 059 de 2010. Para la Sala, de la simple confrontación de las normas superiores invocadas en la solicitud con los actos demandados no surge la violación manifiesta para que proceda la suspensión provisional. A simple vista, el Municipio de Chía podía liquidar el efecto de la plusvalía a cargo de la sociedad demandante, pues se trata de una facultad otorgada por la Ley 388 de 1997 y el Acuerdo 08 de 2008, que fijó las normas para la aplicación del tributo en la jurisdicción de dicho municipio. Ahora, establecer si se desconoció el principio de irretroactividad tributaria no es algo que se determine de la simple confrontación de los actos demandados con las normas superiores invocadas, pues deberá establecerse cuál es el hecho generador de la participación en plusvalía para el Municipio de Chía y definir si a la

sociedad actora podía exigírsele la plusvalía liquidada en los actos acusados. Ese aspecto requiere de un análisis de fondo que no es propio de esta etapa procesal, sino de la sentencia, que es el escenario en el que el juez analiza todas las normas que regulan la participación en la plusvalía y define la legalidad de los actos administrativos demandados. Ahora bien, como la violación alegada por la sociedad demandante no es manifiesta, la Sala se abstiene de examinar si se probó el perjuicio que causa o podría causar la ejecución de los actos particulares cuestionados, pues resulta innecesario pronunciarse al respecto. En consecuencia, la Sala confirmará el numeral segundo del auto del 19 de julio de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó la suspensión provisional solicitada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE Confírmase el numeral segundo del auto apelado. Notifíquese, cúmplase y devuélvase al tribunal de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ HUGO FERNANDO BASTIDAS

BÁRCENAS Presidente de la Sección

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA