CE-25000-23-31-000-1998-13844-01

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RESOLUCIÓN

ADMINISTRATIVA / NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA /

PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TERMINO DE

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / CONTRATISTA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN /

DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PROCEDENCIA DE

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / LIQUIDACIÓN

DEL CONTRATO ESTATAL / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA /

CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / ACTO ADMINISTRATIVO QUE

DECLARARA CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / CADUCIDAD DEL

CONTRATO ESTATAL / ACTO ADMINISTRATIVO QUE DECLARARA

CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL

[En el caso concreto] [S]e deduce que le asiste razón al tribunal cuando manifiesta que la acción contractual presentada en relación con las dos primeras resoluciones se encuentra caducada ya que entre la fecha de notificación de la resolución (…) y la fecha de presentación de la demanda (…) transcurrieron más de dos años, que es el plazo máximo establecido por la ley para acudir ante esta jurisdicción en ejercicio de la acción de controversias contractuales (art. 136 inc. final C.C.A.). En estas condiciones, la Sala confirmará el auto apelado ya que como quedó dicho el contratista pudo haber demandado conjuntamente las resoluciones mediante las cuales la administración declaró la caducidad del contrato y aquellas que lo liquidaron, siempre y cuando no hubiera operado el

fenómeno de la caducidad para ninguna de éstas o bien pudo haber impugnado primero las resoluciones que declararon la caducidad del contrato y posteriormente aquellas que lo liquidaron.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

136

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 30 de mayo de 1996, exp.11759, C.P. Carlos Betancur Jaramillo

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE

Santafé de Bogotá, D.C., veintiséis (26) de marzo de mil novecientos noventa y ocho (1998) Radicación número: 25000-23-31-000-1998-13844-01

Actor: SOCIEDAD APEL APLICACIONES ELECTRONICAS LTDA

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (AUTO) Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 3 de abril de 1997, mediante el cual se inadmitió la demanda y se ordenó la devolución de los anexos sin necesidad de desglose por caducidad de la acción.

ANTECEDENTES PROCESALES El 16 de agosto de 1996 el representante legal de la Sociedad Apel Aplicaciones Electronicas LTDA, mediante apoderado judicial, presentó demanda contractual en contra de la Superintendencia de Notariado y Registro con el fin de

que se declarara la nulidad de la resolución No. 5684 de 1993 por medio de la cual se declaró la caducidad administrativa del contrato de prestación de servicios No. 063 de 1992 y la No. 6844 de 26 de octubre de 1993 confirmatoria de la anterior, la No. 0434 de 27 de enero de 1994 aprobatoria del acta de liquidación del contrato No. 063, la 4349 de 18 de agosto de 1994 confirmatoria de la anterior. También solicita se declare la nulidad del acta de liquidación del contrato 063 de 1992 y el incumplimiento del contrato por parte de la Superintendencia de Notariado y Registro. Finalmente solicita se le indemnice de todos los perjuicios ocasionados por la demandada como consecuencia de las anteriores declaraciones. El a quo mediante auto de 3 de abril de 1997 inadmitió la demanda por caducidad de la acción con fundamento en las siguientes consideraciones: “En el caso sub-lite, observa esta Sala, que se evidencia el fenómeno jurídico de la CADUCIDAD DE LA ACCION incoada. “En efecto, el demandante funda la acción ejercitada, en la nulidad de resoluciones que declaran la caducidad del contrato, las que aprueban el acta de liquidación del mismo contrato, y el acta de liquidación. (folios 1 a 15 y 38 a 81 del c.2). “Las resoluciones relacionadas con la caducidad del contrato, fueron notificadas así: “- La Resolución 5684 fue notificada el 26 de octubre de 1993 (fl. 16 c.2) “- La Resolución 6644 fue notificada el 7 de diciembre de 1993 (folio 17

c.2) “De esta manera, siendo que la demanda fue presentada el día 16 de agosto de 1996 (véanse folios 36 del expediente), desde el momento de la comunicación de las resoluciones, han transcurrido más de los dos años señalados por la ley, para ejercitar la acción de CONTROVERSIAS CONTRACTUALES; conforme entonces, con el art. 136 inciso último del C.C.A., estas se encuentran CADUCADAS. “En cuanto a las resoluciones 0434 y 0349, sobre la liquidación del contrato, el mencionado fenómeno de la caducidad de la acción no se ha operado, por lo que la Sala no se pronuncia por ser competencia funcional del ponente.” Inconforme con lo decidido la actora interpuso recurso de apelación contra el auto anterior, aduciendo que: “Antes de la reforma del Código Contencioso con el Decreto 2304/89, tal vez podría haberse prestado a confusión la clase de acción a utilizarse en materia de conflictos contra actos administrativos contractuales, ya que durante muchos años para los actos dictados contractualmente, la jurisprudencia y doctrina colombiana aplicaron la teoría de los actos separables del contrato, que llevó a exigir el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho -antes de plena jurisdiccióncuando se trataba del ejercicio de las facultades exorbitantes de la administración en el contrato, especialmente en materia de multas, caducidad del contrato, terminación, interpretación y modificación unilateral, criterios bajo los cuales cabian tantas demandas como actos administrativos de multas o caducidad se dictaran. “Sin embargo, definido claramente en la norma actual del artículo 87 del

C.C.A. que todos los actos contractuales deben impugnarse por la acción de este artículo y que el acta de liquidación del contrato cierra definitivamente el contrato (sic), al terminarlo jurídicamente cuando se hace el balance de las obligaciones entre las partes, para examinar su cumplimiento, no cabe duda, solo puede iniciarse la acción contractual fecha desde la cual empiezan a correr los dos años de caducidad y no como erróneamente lo hace el Tribunal, pensar que la caducidad administrativa tiene una individualidad propia y separada de la liquidación. “La caducidad es una situación contractual que debe examinarse en un contexto total e integral al cerrarse el contrato legalmente con la liquidación.”

CONSIDERACIONES DE LA SALA

I. La caducidad para el ejercicio de la acción de controversias contractuales en relación con los actos administrativos proferidos durante la ejecución del contrato.

Ya esta Sala en asunto similar, mediante auto de 30 de mayo de 1996 proferido en el proceso No. 11759, Actor: EMPRESA DE SEGURIDAD VINPASEX LTDA Y OTRO, con ponencia del doctor CARLOS BETANCUR JARAMILLO, ésta dijo: “Es un hecho cierto que entre el acto de caducidad del contrato y el de liquidación existe una relación jurídica (como existe esa relación contra todos los actos que se dicten dentro de la operación contractual), pero no un acto complejo. Tanto el uno como el otro conservan su propia individualidad, con sus alcances y efectos y con sus controles de legalidad propios (gubernativo y jurisdiccional), hasta el punto que bien pudo la parte afectada impugnarlos en su conjunto o separadamente. Así, no habría sido extraño que el contratista hubiese impugnado sólo la

liquidación, por encontrar ajustado a la ley el de caducidad o viceversa. “Esta individualidad en los actos se pone de presente en el caso subjudice. La administración declaró la caducidad del contrato y contra el se agotó la vía gubernativa. De su ejecutoria a la presentación de la demanda corrió un término superior a los dos años; vale decir, el acto de liquidación se volvió irrevisable jurisdiccionalmente por mandato de la ley (art 136, inciso final del c.c.a.). “Y ya vencido el término para su impugnación, la administración liquidó el contrato. Frente al acto de liquidación la demanda sí fué oportuna, ya que su agotamiento de vía gubernativa se logró mediante la resolución 2609 del 19 de mayo de 1995 y la demanda fué presentada el día 20 de septiembre del mismo año. “La jurisprudencia ha sido clara en materia de caducidad de las acciones de índole contractual. Así, ha reiterado que las que giren entorno a los actos contractuales deberán impugnarse dentro de los dos años siguientes a su ejecutoria; que las que tengan que ver con el contrato mismo (nulidad absoluta o relativa, por ejemplo) caducarán a los dos años siguientes al perfeccionamiento del contrato, la primera, o a partir de la ocurrencia del vicio que configura la causal de nulidad relativa; y que las que versan sobre los hechos de ejecución o cumplimiento, dentro de esos mismos dos años contados a partir del hecho que cause la controversia. Se deja de lado la acción contractual de responsabilidad, puesto que ésta, con fundamento en la ley 80 de

1993, tiene identidad propia y se somete al término prescriptivo de 20 años (art 55). “Frente a los actos aquí cuestionados no ha habido discrepancias y la impugnación sigue la regla general. Ahora bien, si la administración luego de la ejecutoria del acto de caducidad liquidó el contrato, nada impedirá que el contratista afectado formule su impugnación conjunta, siempre y cuando frente a los distintos actos aún no haya caducado el término para impugnarlos; porque de lo contrario, la impugnación no podrá girar sino en torno al de liquidación; y so pretexto de dicha impugnación no podrá cuestionarse el de caducidad que, como se dijo, devino irrevisable por el vencimiento del término fijado en la ley para su revisión jurisdiccional. “Se advierte que la jurisprudencia citada por el recurrente conserva toda su vigencia, ya que se elaboró no en torno al acto de caducidad sino en relación con la oportunidad final que tienen las partes para formular la acción contractual, distinta claro está de la de responsabilidad que tiene, como se vió, otro régimen. Así, esa jurisprudencia desarrolló dos hipótesis diferentes: La primera, que producido el acto de liquidación unilateral, las partes podrán impugnarlo dentro de los dos años siguientes a su ejecutoria, o sea que vencido dicho lapso no podrá cuestionarse; y la segunda, que si la administración no lo ha liquidado en dicho lapso, el término para accionar, igualmente de dos años, empezará a correr desde la finalización del primer bienio. “Esta jurisprudencia hoy tiene que precisarse porque ya la ley 80 en su

art 60 señala un término para la liquidación de cuatro meses, a menos que en los pliegos se haya indicado uno diferente. “Así, entonces, los dos años para accionar empezarán a correr, en la segunda hipótesis, al vencimiento de los plazos señalados en el mencionado art 60. “Se precisa también que puede darse una tercera hipótesis, cuando la administración, pese a haber dejado vencer el término para liquidar el contrato, lo liquida puesto que en tal evento la persona afectada podrá impugnar ese acto dentro de los dos años siguientes a aquél en que quedó en firme. “Se entiende esto porque la administración no pierde la competencia para liquidar con el vencimiento del término que tiene para hacerlo, a menos que el contratista, con anterioridad, haya instaurado la acción judicial correspondiente. “Como se vé, la situación planteada en el caso concreto sigue los lineamientos anteriores. “El acto de liquidación fué demandado oportunamente, dentro del plazo establecido en el art 136 del c.c.a., y por eso la demanda es admisible, como lo sostuvo el a-quo. No sucedió así con el de caducidad que sólo se impugnó después de los dos años. “De aceptar la admisión en la forma pretendida podría darse el caso de la revisión del acto de caducidad, cuando ya por ley no podía anularse.”

II. EL CASO CONCRETO En el presente asunto la sociedad APEL APLICACIONES ELECTRONICAS LTDA, mediante su apoderado judicial demanda la nulidad de los siguientes actos administrativos: a) La resolución No. 5684 de 1993 mediante la cual se declaró la caducidad

del contrato de prestación de servicios No. 063 de 1992, notificada el 26 de octubre de 1993. (fl. 16 C.2) b) La resolución No. 6644 de 26 de octubre de 1993 que confirma la anterior, notificada el 7 de diciembre de 1993. (fl. 17 C. 2) c) La resolución No. 0434 de 27 de enero de 1994, mediante la cual se aprobó el acta de liquidación del contrato No. 063, notificada el 4 de febrero de 1994 (fl. 18 C. 2) d) La resolución No. 4349 de 18 de agosto de 1994 que confirma la anterior, notificada el 18 de agosto de 1994 (fl. 19 C. 2) El acta de liquidación del contrato No. 063 de 1992. La demanda fue presentada ante el a quo el 16 de agosto de 1996. (fl. 36 vto.) De lo anterior se deduce que le asiste razón al tribunal cuando manifiesta que la acción contractual presentada en relación con las dos primeras resoluciones se encuentra caducada ya que entre la fecha de notificación de la resolución 6844 (7 de diciembre de 1993) y la fecha de presentación de la demanda (16 de agosto de 1996) transcurrieron más de dos años, que es el plazo máximo establecido por la ley para acudir ante esta jurisdicción en ejercicio de la acción de controversias contractuales (art. 136 inc. final C.C.A.). En estas condiciones, la Sala confirmará el auto apelado ya que como quedó dicho el contratista pudo haber demandado conjuntamente las resoluciones mediante las cuales la administración declaró la caducidad del contrato y aquellas

que lo liquidaron, siempre y cuando no hubiera operado el fenómeno de la caducidad para ninguna de éstas o bien pudo haber impugnado primero las resoluciones que declararon la caducidad del contrato y posteriormente aquellas que lo liquidaron. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, R E S U E L V E CONFIRMASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 3 de abril de 1997.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUELVASE.

RICARDO HOYOS DUQUE

Presidente Sección

JESUS MARIA CARRILLO B.

JUAN DE DIOS MONTES H.

GERMAN RODRIGUEZ V.

DANIEL SUAREZ HERNANDEZ

LOLA ELISA BENAVIDES LOPEZ

Secretario Sección