CE-25000-23-31-000-2012-00425-01(ACU)-2012

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedente por existencia de otro instrumento de defensa judicial para cuestionar acto administrativo sobre revisión periódica de vehículos Como lo señaló el a quo, recalca la Sala que la acción de cumplimiento no tiene dentro de su objeto el de dirimir controversias jurídicas por la interpretación de las normas, o el de realizar un juicio de legalidad de los actos administrativos por violación de las normas de superior rango normativo, pues la autoridad competente para resolver esas diferencias es el juez natural bajo el trámite que el ordenamiento jurídico haya previsto para ello, en este caso por conducto del medio de control de nulidad. Conviene precisar que si bien, cualquier persona puede ejercer la acción constitucional prevista en la Ley 393 de 1997, para hacer efectivo el cumplimiento de leyes o actos administrativos que contengan una obligación clara y precisa en cabeza de las autoridades públicas o de los particulares en ejercicio de funciones públicas, ello no quiere decir que este mecanismo pueda ser ejercido para obtener del juez una orden dirigida a la autoridad administrativa para que modifique o revoque un acto administrativo que la demandante considere contrario a normas superiores.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 87 / LEY 393 DE 1997 - ARTICULO 9

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA Consejero ponente: MAURICIO TORRES CUERVO Bogotá, veintitrés (23) de agosto de dos mil doce (2012) Radicación número: 25000-23-31-000-2012-00425-01(ACU)

Actor: LILIANA PATRICIA LEAL LUGO Demandada: MINISTERIO DE TRANSPORTE Se resuelve la impugnación interpuesta contra la sentencia de 17 de mayo de 2012 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó por improcedente la acción de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES 1.1. La demanda.

La señora Liliana Patricia Leal Lugo, en ejercicio de la acción prevista por la Ley 393 de 1997, demandó al Ministerio de Transporte, para que dé cumplimiento a los artículos 201 y 202 del Decreto Ley 19 de 2012. (fl. 1). Dichas pretensiones las fundamentó en los siguientes hechos:  Que “…los artículos 201 y 202 no requieren una interpretación distinta que la establecida en su sentido literal y obvio y por lo tanto estos artículos deben aplicarse sin someterse a ningún tipo de interpretación y por lo tanto su despacho debe ordenar los operativos para su cumplimiento.”.  Que por disposición expresa, los vehículos que no estén incursos en la excepción establecida en el artículo 202 del Decreto Ley 19 de 2012 “es decir los vehículos nuevos”, deberán hacer la revisión cada año y no cada dos años como se establecía anteriormente.  Que los vehículos matriculados antes de la entrada en vigencia del Decreto Ley 19 de 2012 “que no son nuevos”, deberán realizar la revisión técnico mecánica y de gases cada año y así lo deben exigir las autoridades. En consecuencia, solicitó al juez constitucional: “…Que el Ministerio de Transporte ordene a las autoridades de control la aplicación estricta de los artículos 201 y 202 del decreto (sic) ley (sic) 19

del 2012, de conformidad con el tenor literal de la misma (Artículo 27 C.C.). Es decir, según lo establecido en ambos artículos (201 y 202) y por disposición expresa, los vehículos que no estén incursos en la excepción establecida en el artículo 202 del Decreto - Ley 19 del 2012 es decir, los vehículos nuevos, deberán hacer la revisión cada año. Así las cosas, todos los vehículos matriculados antes de la entrada en vigencia del Decreto Ley 19 del 2012, es decir matriculados antes del 10 de enero del 2012, cabe aclarar que no son nuevos, deberán realizar la revisión técnico mecánica y de gases cada año y así se les debe exigir por las autoridades, dando instrucciones precisas a los encargados de este control según la directriz impartida por la misma norma jurídica (Decreto ley19 (sic) del 2012). En consecuencia, en el evento en que la petición inicial prospere, solicito a usted ordenar al Ministerio de Transporte expedir un nuevo comunicado corrigiendo lo establecido en el radicado MT.20124000049191 numeral 10.”. (fl. 2). 1.2. Trámite de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Antioquia en providencia del 22 de marzo de 2012 admitió la presente demanda y ordenó notificar a las partes. 1.3. La contestación de la demanda. La apoderada del Ministerio de Transporte adujo que en este caso la obligación de realizar la revisión técnico-mecánica es periódica y no consolidada respecto de la próxima revisión. Señaló que la acción constitucional ejercida no es aplicable para controvertir la

aplicación de las normas, toda vez que la entidad no ha incumplido ningún deber que proveniente de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, que sea imperativo, inobjetable y expreso, ni por acción u omisión. Sostuvo que los fundamentos de la circular 2012400009191 del 7 de febrero de 2012 están acordes con la intención del Decreto Ley 019 de 2012; por tanto, la norma respecto de la periodicidad extendió sus efectos, tanto a los vehículos registrados antes de su expedición como a los que en el futuro se registren. Afirmó que el Ministerio no amplió la medida adoptada por el Decreto, sólo hizo énfasis en su contenido, “…en el sentido de determinar que en Colombia TODOS los vehículos de servicio particular, dentro de sus primeros seis años se deben someter a revisión técnico mecánica cada dos años.” Concluyó que la entidad que representa “…no modificó una norma de rango legal, no amplió su contenido, como tampoco lo aplicó de manera retroactiva, dio directrices dentro del marco de su función orientadora y rectora a nivel nacional, en materia de Transporte y Tránsito.” (fls. 47 a 56). 1.4. La sentencia impugnada Es la dictada el 17 de mayo de 2012 por el Tribunal Administrativo de Antioquia que negó por improcedente la acción de cumplimiento, por cuanto “…existe entre las partes en torno a la orden contenida los (sic) artículos 201 y 202 del pluricitado Decreto, una divergencia respecto a su alcance, pero no existe discusión respecto al cumplimiento de los mismos, en la medida en que la inconformidad de la señora

Leal Lugo es frente a la forma en que el Ministerio ha procurado el cumplimiento de dichas normas.” Sostuvo que resulta improcedente “…la solicitud de la demandante, en tanto que su disenso debe analizarse de cara a un cargo de nulidad, bajo el supuesto de oposición directa a la Ley en que el acto proferido por el ente demandando debió fundarse, estudio que escapa del ámbito de protección jurisdiccional que la Ley asignó a la acción de cumplimiento y que solo se habilitaría ante la inminencia de un perjuicio irremediable, que por lo demás la Sala rechaza de plano, toda vez que no fue acreditado.” Concluyó que la acción de cumplimiento no puede solucionar “controversias que surgen de la interpretación válida de las normas jurídicas…”. (fls. 69 a 78). 1.5. La impugnación. La actora manifestó su desacuerdo con la decisión del Tribunal porque consideró que “…en ningún caso fui yo quien le pretende dar una interpretación a las normas objeto de esta acción, es precisamente el Ministerio de Transporte quien interpreta los artículos que ofrecen claridad y no pueden ser objeto de interpretación.” Señaló que la circular No. MT2012400009191 de 7 de febrero de 2012, expedida por el Ministerio de Transporte que establece las directrices para la implementación y cumplimiento del Decreto 019 de 2012, “…no es otra cosa que la prueba de la existencia de una orden contraria a los establecido por la ley y por lo tanto es la prueba de que existe renuencia por parte del Ministerio para la aplicación de las normas de las que se pretende su cumplimiento, pues el Ministerio de Transporte no está facultada para cambiar a través de una circular lo

establecido en un Decreto con fuerza de ley.” (fls. 80 a 93).

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta sección es competente para resolver la impugnación contra el fallo del Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del C.C.A., que le confiere al Consejo de Estado la competencia para conocer en segunda instancia las apelaciones de las sentencias dictadas, en primera instancia, por los tribunales administrativos1.

Por otra parte, el Acuerdo 015 del 22 de febrero del 2011 establece que la Sección Quinta conoce de “Las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.2. Problema jurídico Se trata de determinar si la presente acción es procedente para ordenarle al Ministerio de Transporte que dé cumplimiento a los artículos 201 y 202 del Decreto 19 de 2012 y en consecuencia, que la entidad demandada profiera “…un nuevo comunicado corrigiendo lo establecido en el radicado NT. 2012400049191 numeral 10.”.

3. Caso concreto 3.1. Contenido normativo Está conformado por las siguientes disposiciones: Artículos 201 y 202 del Decreto Ley 019 de 2012 “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública” “Artículo 201. Revisión periódica de los vehículos. El artículo 51 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 11 de la Ley 1383 de 2010,

quedará así: "Artículo 51. Revisión periódica de los vehículos. Salvo lo dispuesto en el Artículo siguiente, todos los vehículos automotores, deben someterse anualmente a revisión técnicomecánica y de emisiones contaminantes. La revisión estará destinada a verificar: f. El adecuado estado de la carrocería. 1 El artículo 57 de la Ley 1395 del 12 de julio de 2010 reformó el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, así: “Artículo 132: Los Tribunales Contencioso Administrativos conocerán en primera instancia de: (…) 14. Las acciones populares y de cumplimiento que se interpongan contra entidades del nivel nacional” (negrilla fuera de texto). g. Niveles de emisión de gases y elementos contaminantes acordes con la legislación vigente sobre la materia. h. El buen funcionamiento del sistema mecánico.

1. Funcionamiento adecuado del sistema eléctrico y del conjunto óptico.

j. Eficiencia del sistema de combustión interno. k. Elementos de seguridad. l. Buen estado del sistema de frenos constatando, especialmente, en el caso en que este opere con aire, que no emita señales acústicas por encima de los niveles permitidos. m. Las llantas del vehículo. n. Del funcionamiento de los sistemas y elementos de emergencia. o. Del buen funcionamiento de los dispositivos utilizados para el cobro en la prestación del servicio público." Artículo 202. Primera revisión de los vehículos automotores. El artículo 52 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 12 de la Ley 1383 de 2010, quedará así:

"Artículo 52. Primera revisión de los vehículos automotores. Los vehículos nuevos de servicio particular diferentes de motocicletas y similares, se someterán a la primera revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes a partir del sexto (6°) año contado a partir de la fecha de su matrícula. Los vehículos nuevos de servicio público, así como motocicletas y similares, se someterán a la primera revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes al cumplir dos (2) años contados a partir de su fecha de matrícula. Parágrafo. Los vehículos automotores de placas extranjeras que ingresen temporalmente y hasta por tres (3) meses al país, no requerirán la revisión técnico mecánica y de emisiones contaminantes." 3.2 Del requisito de procedibilidad La accionante agotó el requisito de procedibilidad establecido por el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, respecto del cumplimiento de las normas citadas, toda vez que en escritos del 13 de febrero de 2012, solicitó a la Directora de Transportes y Tránsito, Jefe Oficina Asesora de Jurídica y al Ministro de Transporte, lo siguiente: “…indicar cuál es el fundamento legal, enunciado norma y artículo o artículos específicos de la norma que sirven de fundamento legal para expedir el documento radicado MT No. 20124000049191 del 7 de febrero del 2012 cuyo asunto es la aplicación del Decreto 19 de 2012 en su punto 10, emitido por las Doctoras Aida Lucy Ospina Arias y

Mazly Janne Delgado Villiamil (sic), Directora de Transporte y Tránsito y Jefe Oficina Asesora Jurídica, respectivamente, del Ministerio de Transporte. Ordenar la realización de controles a los Organismos de Transito, Policía de Carreteras, Superintendencia de Puertos y Transporte y demás funcionarios que tengan el deber de controlar el tránsito en el país dando estricto cumplimiento al artículo 201 y 202 (sic) del Decreto Ley 19 del 2012 de manera literal, y según lo aquí planteado, exigiendo a los vehículos particulares que no sean nuevos (los matriculados antes del 10 de enero del 2012) realizar la revisión técnico mecánica y de gases cada año.” La Directora de Transporte y Tránsito y la Jefe Oficina Asesora de Jurídica del Ministerio de Transporte adujeron que la circular MT 20124000049191 del 7 de febrero de 2012 fue proferida de conformidad con las facultades otorgadas por el Decreto 87 de 2011, “…”por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte, y se determinan las funciones de sus dependencias”, en especial las contenidas en el artículo 14, numeral 14.3, respecto de la Dirección De (sic) Transporte y Tránsito y el artículo 8, numerales 8.1, 8.2, 8.3 y 8.9, respecto de la Oficia (sic) Asesora de Jurídica.”. Señalaron que la accionante “…manifiesta su inconformidad con el contenido de la circular 2012400049191 del 7 de febrero de 2012, porque considera que los

vehículos registrados con anterioridad a la expedición del Decreto 019 quedan cobijados con la periodicidad establecida en el artículo derogado, por lo que (…) deben continuar realizando la revisión tecnicomecánica (sic) cada dos (2) año, hasta cumplir seis años desde su registro, …”, mientras que para el Ministerio “… es claro que en este caso la obligación de realizar la revisión tecnicomecánica (sic) es periódica y no consolidada respecto de la próxima revisión.” Sostuvieron que ”… inicialmente la obligación era anual y la primera revisión se hacía a los dos años contados a partir del registro, la reforma del año 2010 amplió la periodicidad a dos años durante los primeros seis años y después anualmente. La reforma del año 2012 amplía el primer periodo de dos años a seis años y mantiene en lo sucesivo cada año.” Concluyeron que “…siendo una obligación periódica la modificación solo tuvo incidencia en la periodicidad no con la obligación, menos cuando el propietario debe mantener en todo momento el adecuado estado del vehículo, el cual no depende de su año modelo; es permanente. Por lo que se considera que aún portando un certificado vigente, si el vehículo presenta deficiencias en su estado tecnicomecánico (sic), se imponen las sanciones y medidas en materia de tránsito y ambiental.” (fls. 40 a 43).

4. De la acción de cumplimiento El artículo 87 de la Constitución Política y la Ley 393 de 1997 otorgan a toda persona la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para lograr el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de los actos administrativos, frente a las acciones u omisiones de las autoridades públicas, o de los particulares

que los incumplan cuando actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas y sólo para el cumplimiento de las mismas. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido. La jurisprudencia de la Corporación ha precisado que para la prosperidad de una acción de cumplimiento es necesario que se presenten, en forma concurrente los siguientes presupuestos: i) Que la obligación que se pida hacer cumplir esté consignada en una norma con fuerza material de ley o acto administrativo, lo cual excluye de su fundamento las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices; ii) Que la norma esté vigente, iii) Que la norma contenga un deber jurídico claro, expreso y exigible a cargo del accionado y iv) Que se pruebe la renuencia del exigido a cumplir, o se pruebe que el cumplimiento se ha pedido directamente a la autoridad de que se trate.2 4.1 Solución del caso 2 Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 6 de noviembre de 1997, expediente ACU-032.y Sección Quinta, Sentencia del 6 de febrero de 2003, expediente ACU 1688 y de 4 de agosto de 2006, expediente 2004-02394. En el sub lite se demanda el cumplimiento de las normas transcritas con la finalidad de que se ordene al Ministerio de Transporte que revoque el contenido del acto administrativo 2012400009191 de 7 de febrero de 2012; y en consecuencia, se disponga que la primera revisión técnico-mecánica y de

emisiones contaminantes de los vehículos nuevos de servicio particular diferentes de motocicletas y similares se realice a partir del sexto (6°) año contado desde la fecha de su matrícula siempre y cuando dicho hecho [matrícula del vehículo], haya ocurrido con posterioridad a la vigencia del Decreto Ley 19 de 2012. Es decir, para el actor la primera revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes de vehículos de servicio particular, diferentes de motocicletas, matriculados con anterioridad al 10 de enero de 20123, debe realizarse “cada año” desde su matrícula; por consiguiente, resulta contrario al Decreto Ley el acto administrativo 2012400009191 de 7 de febrero de 2012 expedido por el Ministerio de Transporte, puntualmente el numeral 10 que dice: “Revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes a. No se deberá exigir la revisión técnico mecánica a aquellos vehículos particulares diferentes a la motocicletas o similares que no han cumplido 6 años a partir de la fecha de matrícula; (…)” Como lo señaló el a quo, recalca la Sala que la acción de cumplimiento no tiene dentro de su objeto el de dirimir controversias jurídicas por la interpretación de las normas, o el de realizar un juicio de legalidad de los actos administrativos por violación de las normas de superior rango normativo, pues la autoridad competente para resolver esas diferencias es el juez natural bajo el trámite que el ordenamiento jurídico haya previsto para ello, en este caso por conducto del medio de control de nulidad. Conviene precisar que si bien, cualquier persona puede ejercer la acción

constitucional prevista en la Ley 393 de 1997, para hacer efectivo el cumplimiento de leyes o actos administrativos que contengan una obligación clara y precisa en cabeza de las autoridades públicas o de los particulares en ejercicio de funciones públicas, ello no quiere decir que este mecanismo pueda ser ejercido para obtener del juez una orden dirigida a la autoridad administrativa para que modifique o revoque un acto administrativo que la demandante considere contrario a normas superiores. 3 Fecha en la que fue publicado en el Diario Oficial No. 48.308 el Decreto Ley 19 de 2012. Respecto del particular, esta Sala ha dicho: 4 “…esta acción constitucional no procede para reconocer derechos o para definir exclusivamente la interpretación válida de una norma. Así, no puede ser otra la interpretación del núcleo esencial de la acción de cumplimiento, puesto que si se autoriza al juez constitucional a que resuelva de fondo todas las controversias jurídicas en torno a la aplicación del derecho en el caso concreto, se anularía el principio de separación funcional de jurisdicciones y se dejaría sin sentido la existencia de los mecanismos procesales ordinarios y contencioso administrativos.”5 En el asunto en estudio la actora pretende que por conducto de la acción de cumplimiento se le ordene a la entidad demandada que en cumplimiento de los artículos 201 y 202 del Decreto Ley 19 de 2012 revoque el numeral 10 del acto administrativo MT 20124000049191, en razón a que considera que no se ajusta a la interpretación de la norma demandada; por tanto, se trata de un fin que no corresponde a la presente acción, habida consideración de que, como se explicó

en precedencia, no es procedente que en ejercicio de la acción de cumplimiento el juez constitucional realice examen de legalidad, o dirima controversias. En efecto, determinar si hubo o no a incumplimiento por parte del Ministerio de Transporte al expedir el acto administrativo TM 20124000049191 del 7 de febrero de 2012, que según la actora en el numeral 10 da una interpretación que no corresponde a los artículos cuyo cumplimiento solicita es un asunto que puede ser discutido judicialmente por el medio de control previsto correspondiente; por tanto, es claro que la actora cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, como es el medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, porque se subraya, la acción de cumplimiento no tiene por objeto el de resolver conflictos como el planteado por la accionante. Por lo anterior, es claro que la demandante cuenta con otro mecanismo judicial, lo cual significa que se configura la causal de improcedibilidad de la acción prevista en el inciso segundo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, debido a su naturaleza subsidiaria. 4 Sentencia de 2 de octubre de 2003, radicación 25000-23-24-000-2003-1071-01(ACU). 5 En este mismo sentido pueden consultarse, entre otras, ACU-992 de 29 de octubre de 1999, ACU-1741 de 19 de enero de 2001, ACU-803 de 8 de agosto de 2003. Lo anteriormente expuesto resulta suficiente para modificar el fallo del a quo que negó las pretensiones de la acción, para en su lugar se declarar que no procede la acción de cumplimiento.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO: MODIFICASE la sentencia de primera instancia dictada el 17 de mayo de 2012 por el Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las pretensiones de la acción y en su lugar DECLARAR que no procede la acción de cumplimiento ejercida por la señora Liliana Patricia Leal Lugo contra el Ministerio de Transporte, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

MAURICIO TORRES CUERVO ALBERTO YEPES

BARREIRO