CE-25000-23-36-000-2014-00199-01(51832)A-2014

MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Apelación auto que rechazó demanda / RECHAZO DE DEMANDA - Por configuración del fenómeno jurídico de caducidad del medio de control El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, mediante providencia proferida el veinticuatro (24) de abril de dos mil catorce (2014), procedió a rechazar la demanda en razón a haberse configurado el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control. (…) El apoderado judicial de PROACTIVA, parte actora en el proceso, interpuso recurso de apelación contra el anterior proveído, solicitando su revocatoria. (…) La Sala es competente para decidir el recurso interpuesto, por tratarse del auto que rechazó la demanda en un proceso de controversias contractuales con vocación de doble instancia, según lo dispuesto en los artículos 125 y 243 numeral primero de la ley 1437 de 2011.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 125 / LEY 1437 DE 2011ARTICULO 243 NUMERAL 1

CONVENIOS DE ASOCIACION - Noción jurisprudencial / CONVENIO DE ASOCIACION - Celebrado entre la Asociación Promotora de Proyectos Servicios y Asesoría Culturales Proactiva y la Secretaría Distrital de Integración Social del Distrito Capital / OBJETO CONVENIO DE ASOCIACION - Atención especializada a niños y adolescentes en condiciones de alta vulnerabilidad o con algún grado de discapacidad La Sala se atreve a definir los convenios de asociación como aquellos acuerdos de voluntades reglamentados por el Gobierno en ejercicio de la facultad que le dio

el inciso segundo del artículo 355 de la Constitución Política, suscritos entre una entidad pública con una persona jurídica particular que carezca de ánimo de lucro, con la idoneidad reconocida, los cuales tendrán como elemento teleológico el impulso de programas y labores que sean del interés de la colectividad, y que estén en consonancia con el Plan Nacional y los planes seccionales de desarrollo. (…) se tiene que entre la Asociación Promotora de Proyectos Servicios y Asesoría Culturales – Proactiva y la Secretaría Distrital de Integración Social y la Secretaría Distrital de Integración Social del Distrito Capital, se celebró un Convenio de Asociación, en el que se estipuló como objeto del mismo aunar recursos técnicos, físicos, administrativos y económicos entre las partes para la atención especializada a niños y adolescentes entre los 6 y los 17 años que estén en condiciones de alta vulnerabilidad o con algún grado de discapacidad; se consagró un plazo de ejecución de 30 meses, y se determinó el valor del mismo por nueve mil trescientos treinta y cuatro millones doscientos setenta y nueve mil ochenta y ocho pesos ($9.334`279.088),

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 355

CONTRATOS QUE REQUIEREN LIQUIDACION - Los de tracto sucesivo, de aquellos cuya ejecución o cumplimiento sean prolongados en el tiempo o cualquiera que lo requiera / CONVENIO DE ASOCIACION - Su naturaleza es de derecho privado Se indica que para que un contrato sea objeto de liquidación se requiere que el mismo sea de tracto sucesivo, de aquellos cuya ejecución o cumplimiento sean

prolongados en el tiempo o cualquiera que lo requiera. En ese orden de ideas, reitera la Sala que lo celebrado por las partes en el proceso de la referencia fue un Convenio de Asociación, los cuales se celebran en los términos del artículo 355 de la Constitución Política. (…) los contratos desarrollados conforme a lo dispuesto por el artículo 355 de la Constitución Política y celebrados por la Nación, Departamentos, Distritos y Municipios con entidades de carácter privado sin ánimo de lucro, cuya finalidad sea el impulso de programas y actividades de interés general, se regirán por las formalidades establecidas legalmente para los contratos entre particulares, con excepción de los casos previstos en el mismo decreto, los cuales están consagrados en el artículo 2 (…) La doctrina, por su parte, ha indicado en similar sentido que los contratos celebrados con entidades privadas sin ánimo de lucro cuya génesis se desprende del artículo 355 de la Carta Política, que a su vez están circunscriptos por el Decreto 777 de 1992, no se encuentran cobijados por la Ley 80 de 1993.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 355 / DECRETO 777 DE 1992 - ARTICULO 2 / LEY 80 DE 1993

CONVENIO DE ASOCIACION - No es objeto de liquidación por estar sujeto a la normatividad de contratación civil / CADUCIDAD DE MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Su cómputo inició al día siguiente de resolverse el recurso de reposición contra la resolución de la Secretaría Distrital de Integración Social que declaró el incumplimiento del Convenio de Asociación por parte de Proactiva

Toda vez que Proactiva y la Secretaría Distrital de Integración Social celebraron un convenio de asociación, se encuentra que el mismo no es objeto de liquidación, ya que al desarrollar el artículo 355 de la Constitución Política y al no estar cobijado dentro de los supuestos del artículo 2 de la Ley 777 de 1992, está sujeto a la aplicación de la normatividad relativa a la contratación civil, en los términos del artículo primero ibídem, y por ende se excluye la posibilidad de que sea regulado por el artículo 60 de la Ley 80 de 1993. Así pues, al no ser objeto de liquidación el Convenio de Asociación Nro. 3077 de 2009, no le asiste razón al apelante en la manera en que contó la caducidad del medio de control en el escrito de alzada, ya que esta empezó a correr a partir del día siguiente del 29 de septiembre de 2011, fecha en la cual la Secretaría Distrital de Integración Social resolvió negativamente el recurso de reposición interpuesto por la parte actora contra la Resolución 0976 del 24 de junio de 2011, a través de la cual se declaró el incumplimiento por parte de Proactiva y se hizo efectiva la sanción penal pecuniaria.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 355 / LEY 777 DE 1992 - ARTICULO 2 / LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 60

COMPUTO DEL TERMINO DE CADUCIDAD MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - En los contratos que requieran liquidación, inicia el día en que se haya consumado o a partir del vencimiento de la oportunidad para liquidarlo unilateralmente por la

administración / MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Operó fenómeno jurídico de caducidad / CADUCIDAD MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Conlleva al rechazo de la demanda / LIQUIDACION UNILATERAL DE CONVENIO DE ASOCIACION - A pesar de no ser necesaria, se realizó por fuera del término legal El término de caducidad de la pretensión de controversias contractuales en los contratos que requieran de liquidación tendrá su génesis desde el día en que se haya consumado la liquidación, o en su defecto, a partir del vencimiento de la oportunidad que tenía la administración para realizar la liquidación unilateral, los cuales se establecieron por la Ley en cuatro (4) meses posteriores a la terminación para liquidarse de consuno, y en dos (2) meses siguientes al vencimiento del término anterior para que la administración lo liquide unilateralmente. En consecuencia, el término de caducidad empezó a correr el 30 de septiembre de 2011, configurándose la misma en principio el 30 de septiembre de 2013; sin embargo, amén de que la parte actora presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 3 de octubre de 2012 y que la misma se declaró fallida el 21 de noviembre del mismo año, este se suspendió entre las fechas mencionadas y se reanudó el 22 de noviembre de 2012; teniendo el actor 11 meses y 27 días para presentar la demanda, en otras palabras, hasta el 18 de noviembre de 2013 pudo hacer ejercicio del medio de control. En virtud de que el escrito de demanda se presentó el 19 de febrero de 2014, se colige que la misma

fue interpuesta cuando ya se había configurado el término de caducidad, y por ende la misma debía ser rechazada. (…) Bajo este punto de vista, se concluye que en el caso sub judice, como el Convenio de Asociación 3077 de 2009 no requería liquidación, el término para demandarse en sede judicial inició al día siguiente del vencimiento del mismo, como se ha expuesto en esta providencia, feneciendo el 18 de noviembre de 2013, por lo cual al interponerse la demanda el 19 de febrero del año en curso operó ineludiblemente la caducidad del medio de control. Y aún, si el convenio de la referencia requiriera de liquidación, se itera que la misma se efectuó por fuera del término que la Ley había establecido para ese efecto, toda vez que el Convenio de Asociación se liquidó mediante Resolución Nro. 0727 del 16 de julio de 2014, es decir, después de finiquitados los dos (2) años para ejercer el medio de control de controversias contractuales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION C

Consejera ponente: OLGA MELIDA VALLE DE DE LA HOZ

Bogotá, D. C., tres (03) de diciembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-36-000-2014-00199-01(51832)

Actor: ASOCIACION PROMOTORA DE PROYECTOS SERVICIOS Y

ASESORIA CULTURALES PROACTIVA Y OTROS

Demandado: BOGOTA - DISTRITO CAPITAL - SECRETARIA DISTRITAL DE

INTEGRACION SOCIAL

Referencia: APELACION AUTO - MEDIO DE CONTROL CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Decide la Subsección el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto proferido el veinticuatro (24) de abril de dos mil catorce (2014), por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, por medio del cual se rechazó la demanda por caducidad del medio de control1.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda.

Asociación Promotora de Proyectos, Servicios y Asesorías Culturales, Sociales y Administrativas – PROACTIVA, a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, el día diecinueve (19) de febrero de dos mil catorce (2014)2, presentó demanda contra Bogotá D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social, con el fin de que se declararan las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Se ordene la Revisión del Convenio de Asociación No. 3077 de 2009, en lo pertinente a la estructura financiera y técnica de dicho convenio, toda vez que, como se concibió en el clausulado se establecieron obligaciones imposibles de cumplir por parte del Asociado y así como en lo relacionado con los aportes a que este fue sometido en la estructuración de este convenio.

SEGUNDO: Se declare el incumplimiento del Convenio de Asociación No. 3077 de

2009, por parte de BOGOTÁ D.C.- SECRETARÍA DE INTERGRACIÓN SOCIAL, por el no cumplimiento de las obligaciones relacionadas con los pagos oportunos

establecido en la clausula (sic) sexta (6) de dicho convenio y del compromiso suscrito ante la Personería de Bogotá el día 7 de julio de 2011.

TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: - La Resolución 0976 de 24 de junio de 2011, por medio del cual, se declara el incumplimiento y se hace efectiva la sanción penal del Convenio de Asociación No. 3077 de 2009.

1Folios 24 y 25 del cuaderno principal. 2 Folios 1 a 20 del cuaderno del Tribunal - La Resolución 1384 de 29 de septiembre de 2011, por medio del cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 0976 de 24 de junio de 2011.

CUARTO: Se ordene al responsable a indemnizar los perjuicios causados a mi representada por el no pago oportuno de las obligaciones a cargo de la contratante y por la declaratoria de incumplimiento del Convenio No. 3077 de

2009, suscrito entre Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social – SDIS y la Asociación Promotora de Proyectos y Asesorías Culturales, Sociales y Administrativas – PROACTIVA.

QUINTO: Como consecuencia de la anterior pretensión se ordene el pago de la

suma de SEISCIENTOS SESENTA MILLONES TRECIENTOS CUARENTA Y CUATRO MIL TRECIENTOS SETENTA Y TRES PESOS M/C ($660.344.373.oo), incluyendo intereses moratorios hasta la fecha de la presentación de las facturas que se relacionan a continuación:

1. Factura No. 1276 correspondiente a la liquidación de cupos del mes de mayo por

valor de TRECIENTOS CUARENTA Y SEIS MILLONES CIENTO VEINITRES MIL

DOSCIENTOS VEINTIOCHO PESOS M/cte ($346.123.228.oo)

2. Factura No. 1277 correspondiente a la liquidación de cupos de los meses de junio y julio por valor de TRESCIENTOS CATORCE MILLONES DOSCIENTOS

VEINTIUN MIL CIENTO CUARENTA Y CINCO PESOS M/cte ($314.221.145.oo).

SEXTA: Se reconozcan a favor de mi representada el desequilibrio contractual, el cual se presentó por lo siguiente: Por concepto de aportes de confinación de valores agregados al proyecto, los cuales ascendieron a la suma de MIL QUINIENTOS DOCE MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA MIL DOCIENTOS VEINTISIETE PESOS M/cte ($1.512.850.227.oo) y por conceptos de pagos para gastos de operación (alimentación, impuestos, pólizas) la suma

asciende a MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y OCHO MILLONES SEIS CIENTOS CUARENTA Y TRES MIL DOSCIENTOS SETENTA PESOS M/cte ($1.488.643.260.oo) para un total de desequilibrio contractual de TRES MIL UN MILLON CUATROCIENTOS NOVENTA Y TRES MIL CUATROCIENTO OCHENTA Y SIETE PESOS M/cte ($3.001.493.487.oo) SEPTIMA: En razón a que la entidad no ha hecho uso del artículo 11 de la ley 1150 de 2007 al no liquidar dicho convenio, solicito a su despacho se liquide en

sede judicial el mismo.”

2. El auto impugnado.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, mediante providencia proferida el veinticuatro (24) de abril de dos mil catorce (2014), procedió a rechazar la demanda en razón a haberse configurado el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control. En el proveído el a quo coligió que en el caso concreto se tiene que mediante Resolución Nro. 1384 del 29 de septiembre de 2011, la parte demandada resolvió negativamente el recurso de reposición impetrado contra la Resolución 0976 del 24 de junio de 2011, en la cual la Secretaría Distrital de Integración Social declaró el incumplimiento por parte de la actora, y se hizo efectiva la sanción penal pecuniaria. En consecuencia, el término de caducidad empezó a contarse a partir del 30 de septiembre de 2011. Lo anterior, de conformidad con lo estipulado en el literal j) del numeral 2 del artículo 164 de la ley 1437 de 2011, el cual es del siguiente: “En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. (…)”. En desarrollo de lo indicado, se observó que la parte actora tenía hasta el 30 de septiembre de 2013 para interponer la respectiva demanda; el término de caducidad se suspendió el 3 de octubre de 2012, con ocasión de la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial; la misma fue declarada fallida el 21 de noviembre de 2012; en efecto,

el término para demandar se reanudó el 22 de noviembre de 2012, faltando 11 meses y 27 días para la configuración de la caducidad, y en otras palabras, la parte actora tenía hasta el 18 de noviembre de 2013 para ejercer el medio de control; la demanda se presentó el 19 de febrero de 2014. En ese orden de ideas, y teniendo en cuenta que la parte actora dejó de ser parte del contrato el 19 de julio de 2011 cuando firmó la cesión del convenio, y que de las pretensiones de la demanda se desprende que se atacó la Resolución 0976 de 24 de junio de 2011 y la Resolución 1384 de 29 de septiembre de 2011, concluyó el Tribunal de primera instancia que operó el fenómeno jurídico de la caducidad, en virtud de que se presentó la misma por fuera del término establecido por la ley.

3. El recurso de apelación.

El apoderado judicial de PROACTIVA, parte actora en el proceso, interpuso recurso de apelación contra el anterior proveído, solicitando su revocatoria. En el escrito de sustentación de la alzada afirmó el recurrente que para el caso sub examine, el numeral V del literal j) del artículo 164 de la ley 1437 que reza: “v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que

la disponga;” era el aplicable, y no el numeral 1º de la citada norma, toda vez que en el convenio objeto de la demanda se determinaron las condiciones en las que debían liquidar o terminar la respectiva relación jurídica contractual, y comoquiera que la entidad demandada no efectuó la liquidación del contrato, omitió lo establecido por el artículo 11 de la ley 1150 de 20073, generando como consecuencia que el fenómeno de la caducidad no se haya configurado al momento de presentarse la demanda. Esgrimió el apelante que 20 de julio de 2011 terminó la relación jurídica material bilateral de las partes; la entidad debió liquidar de común acuerdo el contrato dentro de los 4 meses posteriores, de acuerdo a lo establecido en la cláusula décimo sexta del mismo; al no realizarse esa liquidación la demandada debió 3 Artículo 11. Del plazo para la liquidación de los contratos. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga. En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el

artículo 136 del C. C. A. Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C.

C. A.

Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo. liquidar unilateralmente el contrato en el decurso de los dos meses siguientes; en efecto, el término transcurrido entre la terminación del contrato y la liquidación unilateral que debió efectuar la demandada fue de 6 meses, por ende, la caducidad debió empezarse a contar a partir del 20 de enero de 2012; la actora solicitó conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación el 3 de octubre de 2012, audiencia que se celebró el 21 de noviembre del mismo año, suspendiendo el término de caducidad por un mes y 18 días. En ese orden de ideas, el término de caducidad para el medio de control contractual empezó a contarse desde el 9 de marzo de 2012, concretándose el mismo el 9 de marzo de 2014, y al haberse presentado la demanda el 19 de febrero del año en curso, concluyó que la misma fue interpuesta dentro del término establecido por la ley.

II. CONSIDERACIONES

1. Régimen de transición.

La Sala observa que la demanda fue presentada el día diecinueve (19) de febrero

de dos mil catorce (2014) ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por lo tanto la norma aplicable al sub lite es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), normativa que derogó expresamente en su artículo 309, el Decreto 01 de 1984, Código Contencioso Administrativo. En efecto, el artículo 308 de la Ley 1437 de 20114, establece: “Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.”

2. Competencia. 4 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

La Sala es competente para decidir el recurso interpuesto, por tratarse del auto que rechazó la demanda en un proceso de controversias contractuales con vocación de doble instancia, según lo dispuesto en los artículos 1255 y 243 numeral primero6 de la ley 1437 de 2011.

3. Caso concreto.

Se tiene que lo pretendido por la parte actora, es que se declare el incumplimiento del Convenio de Asociación Nro. 3077 de 2009, por parte de la Secretaría de Integración Social de Bogotá D.C., como consecuencia del incumplimiento de las

obligaciones relacionadas con los pagos oportunos determinados en la cláusula sexta del citado convenio y del compromiso suscrito ante la Personería de Bogotá el día 7 de julio de 2011. En Alemania, se ha definido al contrato administrativo como aquel a través del cual se constituye, se modifica o se extingue una relación jurídica en el área del derecho público,7 y la doctrina teutona ha indicado que el mismo se diferencia de los demás contratos en razón a que tiene una relación jurídica de derecho público, por lo que el contenido del contrato es lo relevante, no la posición jurídica de las partes, y en consecuencia, el hecho de que una de las partes del negocio jurídico bilateral esté constituida por un titular de la administración, no significa per se, que se trate de un contrato administrativo.8 En efecto, encuentra la Sala que el negocio jurídico celebrado por las partes se configuró en un Convenio de Asociación. El artículo 96 de la Ley 489 de 1998 en su tenor literal prescribió: 5Artículo 125. De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y

subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica. 6Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:

1. El que rechace la demanda. (…) Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. 7 Ley Procesal Administrativa, parágrafo 54. 8 Introducción al Derecho Administrativo Alemán de Hartmut Maurer. “Artículo 96º.- Constitución de asociaciones y fundaciones para el cumplimiento de las actividades propias de las entidades públicas con participación de particulares. Las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo podrán, con la observación de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución, asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas, para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquéllas la ley.

Los convenios de asociación a que se refiere el presente artículo se celebrarán de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política, en ellos se determinará con precisión su objeto, término, obligaciones de las partes, aportes, coordinación y todos aquellos aspectos que se consideren pertinentes. Cuando en virtud de lo dispuesto en el presente artículo, surjan personas jurídicas sin ánimo de lucro, éstas se sujetarán a las disposiciones previstas en el Código

Civil para las asociaciones civiles de utilidad común. En todo caso, en el correspondiente acto constitutivo que de origen a una persona jurídica se dispondrá sobre los siguientes aspectos: a. Los objetivos y actividades a cargo, con precisión de la conexidad con los objetivos, funciones y controles propios de las entidades públicas participantes; b. Los compromisos o aportes iniciales de las entidades asociadas y su naturaleza y forma de pago, con sujeción a las disposiciones presupuestales y fiscales, para el caso de las públicas; c. La participación de las entidades asociadas en el sostenimiento y funcionamiento de la entidad; d. La integración de los órganos de dirección y administración, en los cuales deben participar representantes de las entidades públicas y de los particulares; e. La duración de la asociación y las causales de disolución.” La jurisprudencia de esta Corporación ha clasificado a los Convenios de Asociación dentro de los Convenios Institucionales, de la siguiente forma: “De conformidad con lo anterior los Convenios Institucionales, se podría definir como todos aquellos acuerdos de voluntades celebrados por la entidad con personas de derecho público, que tienen por objeto el cumplimiento de las obligaciones constitucionales, legales y reglamentarias de la entidad, para el logro de objetivos comunes. Los Convenios pueden no tener un contenido patrimonial, en términos generales y en ellos no se persigue un interés puramente económico. Con ellos se busca primordialmente cumplir con objetivos de carácter general, ya sean estos sociales, culturales o de colaboración estratégica.”9 A su turno, la Sala de Consulta y Servicio Civil también ha abordado el tema, al

indicar: “Los dos primeros incisos del artículo 96 de la ley 489 de 1998 regulan los “convenios de asociación” que pueden suscribir las entidades estatales de todo orden, con “personas jurídicas particulares… de conformidad con lo dispuesto por el artículo 355 de la Constitución Política.” El artículo 355 de la Carta prohíbe a “todas las ramas u órganos del poder público… decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado”; pero también autoriza a los gobiernos nacional y territorial, para que “con recursos de los respectivos presupuestos [… celebren…] contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo”; y faculta al gobierno nacional para reglamentar esta contratación. Esta Sala ha analizado en distintas oportunidades los antecedentes y el alcance de las disposiciones contenidas en el artículo 355 superior10, los cuales pueden resumirse en que la autorización al Congreso de la República dada en la reforma constitucional de 1968 para “fomentar las empresas útiles o benéficas dignas de estímulo o apoyo”, devino en distintas formas de desviación de los recursos públicos. El tema fue objeto de debates en la Asamblea Nacional Constituyente y 9 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN “C”, Sentencia del 23 de mayo de 2012, Radicación Nro. 25000-23-26-000-1998-01471-01, Nro. Interno 22828,

CONSEJERA PONENTE OLGA MÉLIDA VALLE DE DE LA HOZ. 10 Por vía de ejemplo se citan: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 24 de febrero de 2005, Rad. No. 1626, C. P. Gloria Duque Hernández; Concepto del 31 de agosto de 2005, Rad. No. 1666, C. P. Luis Fernando Alvarez Jaramillo; Concepto del 23 de febrero de 2006, Rad. No. 11001-03-06-0002005-01710-00, C. P. Luis Fernando Alvarez Jaramillo; Concepto del 25 de septiembre de 2008, Rad. No. 11001-03-06-000-2008-00040-00(1911), C. P. Enrique José Arboleda Perdomo. concluyó en la adopción del artículo 355 para prohibir la transferencia a los particulares, a título gratuito, de recursos públicos, permitiendo “que se continuara con las labores de fomento y apoyo sólo mediante contrato y con unos estrictos requisitos”; contratos que “se estructuran bajo la idea de que lo que se busca realmente es una suerte de alianza de fuerzas públicas y privadas para lograr un mismo propósito… Así, no podría darse un contrato conmutativo, en el cual se advierta un intercambio o venta de bienes y servicios, sino un convenio para colaborarse en el cumplimiento de sus misiones, lo que se permite al coincidir el objeto social del privado que actúe sin ánimo de lucro con la actividad que el Estado quiere impulsar”.11 Los estrictos requisitos establecidos por la norma superior hacen referencia a que el particular con el que se contrate sea una “entidad”, esto es, una persona

jurídica, sin ánimo de lucro y de “reconocida idoneidad”; y a que el objeto contractual, además de corresponder al objeto social de la entidad sin ánimo de lucro, corresponda a programas y actividades de interés público, acordes con el plan nacional o los planes seccionales de desarrollo.”12 En otra oportunidad más reciente se señaló: “Según indica el artículo 96 en cita, en el caso de que el Estado se vincule con particulares, deberá suscribir un convenio en el que se establezca con precisión su objeto, término, obligaciones de las partes, aportes, coordinación y demás aspectos que sean relevantes. Por virtud del artículo 355 de la Constitución, el convenio deberá, además, celebrarse con personas sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad, para impulsar un programa o proyecto de interés público, y estar acorde con el plan nacional o seccional de desarrol