CE-25000-23-36-000-2014-01192-01(AC)-2014

DERECHO DE PETICION - Núcleo esencial Por su parte la Corte Constitucional a lo largo de múltiples y reiteradas providencias al respecto, ha señalado que el núcleo esencial del derecho fundamental de petición consiste en la certidumbre de que, independientemente de lo que se solicita, se habrá de obtener una respuesta oportuna y de fondo… La Corte determinó que también hace parte del núcleo esencial de este derecho, no sólo que se dé una respuesta en la forma antes señalada, sino que la misma sea notificada de manera oportuna al peticionario, pues de nada sirve obtener un pronunciamiento de la administración si no se tiene conocimiento del contenido del mismo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 23

NOTA DE RELATORIA: En lo relacionado con el núcleo esencial y los parámetros esenciales del derecho de petición, ver sentencias de la Corte Constitucional: T377 de 2000, T-244 de 1993, T-279 de 1994, T-021 de 1998, T-125 de 1995. Por otro lado, respecto de la obligación de notificar la respuesta emitida en relación con el derecho de petición, consultar sentencia T-1001 de 2003 de la Corte

Constitucional. DERECHO DE PETICION - Consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo / TERMINO PARA RESOLVER LA MODALIDAD DE PETICION SOBRE LAS MATERIAS DEL CARGO - Debe resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción / VULNERACION DERECHO DE PETICION - Omisión de respuesta de fondo

Corresponde a la Sala establecer si el Ministerio de Trabajo vulneró el derecho fundamental de petición del señor Muñoz Hernández, en virtud de las solicitudes elevadas por éste, el día 15 de julio de 2014… Como quiera que las solicitudes elevadas por el señor Muñoz Hernández al Ministerio de Trabajo se trataban de consultas en relación con las materias a su cargo, la entidad contaba con 30 días siguientes a la recepción de la petición para otorgar una respuesta al peticionario, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 14 de la Ley 1437 de

2011. De esta manera, de conformidad con el material probatorio allegado al expediente de tutela se puede colegir que cumplido el termino de los 30 días y previo a dictarse sentencia de primera instancia dentro de la presente acción Constitucional, la entidad accionada no dio respuesta a las peticiones elevadas por el actor, tal y como lo estimó el Tribunal en su oportunidad, lo cual permitía evidenciar una vulneración al derecho de petición del demandante… Al respecto, es preciso señalar que si bien para el momento en que se instauró la demanda de tutela por parte del señor Muñoz Hernández, el Ministerio de Trabajo se encontraba en término para resolver las peticiones elevadas por el actor, no es menos cierto que para el instante en que se profirió el fallo de primera instancia ya se había cumplido el término con que contaba la entidad para emitir una respuesta y no se había acreditado esta situación en el trámite de la acción. Con relación a la respuesta emitida por la entidad el 27 de agosto de 2014 con el radicado No.

1200000-145654 de 27 de agosto de 2014, es importante indicar, que si bien la misma atiende de forma clara y precisa lo solicitado por el actor en tutela en las peticiones elevadas el 15 de julio de 2014 con radicados No. 117959 y 117960, no se advierte por la Sala que dicha contestación haya sido debidamente notificada al peticionario… Así las cosas, estima la Sala el derecho de petición del actor en tutela aún no se ha garantizado por parte de la entidad demandada, esto es, el Ministerio de Trabajo, en la medida en que no se tiene certeza de que la respuesta a las peticiones elevadas el 15 de julio de 2014 se hayan dado a conocer al actor en tutela.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 14

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., cuatro (4) de noviembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-36-000-2014-01192-01(AC)

Actor: ANDRES JAVIER MUÑOZ HERNANDEZ Demandado: MINISTERIO DEL TRABAJO Se decide la impugnación presentada contra el fallo del 4 de septiembre de 2014 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera – Subsección A, por medio del cual se accedió al amparo de tutela solicitado por el

señor Andrés Javier Muñoz Hernández.

ANTECEDENTES El señor Andrés Javier Muñoz Hernández, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, acudió ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de solicitar el amparo de su derecho fundamental de petición que estimó lesionado por el Ministerio de Trabajo. Teniendo en cuenta lo anterior, solicitó al juez de tutela: I) se le ampare su derecho fundamental de petición; II) se ordene a la entidad accionada que atiendan de forma integral y de fondo las peticiones elevadas el 15 de julio de 2014. El accionante, como fundamento de la solicitud, expuso los siguientes hechos y consideraciones (fls 1 - 3): Señaló que el día 15 de julio de 2014 presentó ante el Ministerio de Trabajo dos peticiones identificadas con los radicados Nos. 117959 y 117960, solicitando concepto e información acerca de varios temas de orden laboral. Indicó que han transcurrido más de 20 días sin que la entidad haya resuelto sus peticiones, ni se haya pronunciado para informar el motivo de la tardanza y la fecha en que serán resueltas. Considera que se ha vulnerado su derecho fundamental de petición, debido a que el Ministerio de Trabajo a la fecha de interposición de la presente solicitud de tutela, el 19 de agosto de 2014, no ha otorgado una respuesta a las peticiones radicadas el 15 de julio de 2014. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia del 4 de septiembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió al amparo del derecho de petición, argumentando las

siguientes razones (fls. 24 - 27): Manifestó el Tribunal que el señor Andrés Javier Muñoz Hernández presentó sendos derechos de petición el 15 de julio de 2014 ante el Ministerio de Trabajo en la modalidad de consulta, ya que se le requirió para que absolviera algunas dudas del peticionario relacionadas con asuntos laborales materia de su cargo. Señaló el Tribunal que estas peticiones de consulta, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, tienen un término de resolución de 30 días hábiles contados a partir del día en que se radicó la petición, por lo que la entidad accionada tenía hasta el 28 de agosto para dar respuesta a la solicitud elevada por el actor en tutela. Afirmó que una vez se cumplió el referido término legal, el Ministerio de Trabajo no acreditó dentro del trámite de tutela el cumplimiento de su obligación constitucional, por lo que ante dicha omisión decidió amparar el derecho de petición del demandante, en procura de que la entidad proceda a dar respuesta de fondo y de acuerdo con lo solicitado a las peticiones presentadas por el actor. RAZONES DE LA IMPUGNACIÓN Mediante escrito radicado el 15 de septiembre de 2014, el Ministerio de Trabajo impugnó la sentencia antes descrita, argumentando lo siguiente (fl 33 - 36): Manifiesta que mediante oficio No. 1200000-14-3461 del 25 de agosto de 2014 contestó la demanda de tutela, expresando que la entidad se encontraba en término para dar respuesta a la petición del accionante y por tanto le pidió al juez de tutela negar las pretensiones invocadas por el accionante.

Explica que estando dentro del término legal para dar respuesta al derecho de petición, el Ministerio de Trabajo emitió respuesta el 27 de agosto de 2014, momento para el cual se encontraba precluído el término para dar respuesta a la acción de tutela y por lo cual la contestación no incluyó dentro de sus pruebas la respuesta al citado derecho de petición, toda vez que como lo indica el juez de primera instancia el plazo para atender el pedimento del actor vencía el 28 de agosto de 2014, razón por la cual no tiene fundamento lo expuesto por el a quo para considerar vulnerado el derecho de petición del accionante. Finalmente advierte que los derechos de petición radicados con los Nos. 117959 y 117960 de 15 de julio de 2014 presentados por el señor Andrés Javier Muñoz Hernández, fueron atendidos mediante el oficio No. 120000-145654 del 27 de agosto de 2014, respuesta que fue enviada al correo electrónico dispuesto por el accionante en la petición. Por lo anterior, solicita revocar el fallo de impugnado y declarar la improcedencia de la acción de tutela por carencia actual de objeto por hecho superado. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual reglamenta la acción de tutela. Generalidades de la acción de tutela Según lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o

amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Esta acción tiene dos particularidades esenciales a saber: la subsidiariedad y la inmediatez; la primera, por cuanto sólo resulta procedente cuando el perjudicado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable y; la segunda, porque se trata de un instrumento jurídico de protección inmediata que es viable cuando se hace preciso administrar la guarda efectiva, concreta y actual del derecho fundamental sujeto a vulneración o amenaza. De las características principales del derecho de petición. Con el fin de establecer si se ha presentado o no una vulneración del derecho fundamental de petición, vale la pena recordar las reglas básicas que ha venido delimitando la Corte Constitucional alrededor del ejercicio, protección y exigibilidad de este derecho, veamos: La Constitución Política consagra en el artículo 23 que: “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”. En tal sentido, las autoridades y organizaciones privadas no pueden dilatar la respuesta a las solicitudes que les sean planteadas. Por su parte la Corte Constitucional a lo largo de múltiples y reiteradas providencias al respecto, ha señalado que el núcleo esencial del derecho

fundamental de petición consiste en la certidumbre “de que, independientemente de lo que se solicita, se habrá de obtener una respuesta oportuna y de fondo”.1 1 Sentencias T-244 de 1993 MP Hernando Herrera Vergara; T-279 de 1994 MP Eduardo Cifuentes Muñoz; T 021 de 1998 MP José Gregorio Hernández Galindo. Sobre las características que debe tener la respuesta dada, la Corte también ha señalado que: “El derecho a una pronta resolución no se reduce al simple deber estatal de dar contestación. La respuesta de la administración debe ser coherente y referirse al fondo de la materia sometida a análisis por parte de los interesados. No se haría efectiva la facultad de suscitar la intervención oficial en un asunto de interés general o particular, si bastara a la administración esgrimir cualquier razón o circunstancia para dar por respondida la petición”.2 Posteriormente, en la sentencia T-377 de 2000, la Corte estableció estos parámetros: “a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. Oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, en forma clara, precisa y de manera congruente con lo

solicitado 3. La propuesta debe ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine. f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera en igual forma como si se dirigiera contra la administración.

2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata.

2 Sentencia T125 de 1995 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente. g). En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la

contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordena responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes. h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición. (…)”3 Finalmente, la Corte determinó que también hace parte del núcleo esencial de este derecho, no sólo que se dé una respuesta en la forma antes señalada, sino que la misma sea notificada de manera oportuna al peticionario, pues de nada sirve obtener un pronunciamiento de la administración si no se tiene conocimiento del contenido del mismo.4 La Sala comparte las apreciaciones formuladas en el precedente jurisprudencial descrito, por lo que concluye que la garantía constitucional del artículo 23 no se satisface simplemente al obtener una respuesta de las autoridades, pues es necesaria una resolución clara, precisa y congruente con lo solicitado, independiente que sea contraria o favorable a los intereses del suplicante, además, ésta debe ser puesta en conocimiento del interesado.

Problema jurídico: Corresponde a la Sala establecer si el Ministerio de Trabajo vulneró el derecho fundamental de petición del señor Andrés Javier Muñoz Hernández, en virtud de

las solicitudes elevadas por éste, el día 15 de julio de 2014. 3 M. P. Alejandro Martínez Caballero. 4 Sentencia T-1001 de 2003. M. P. Eduardo Montealegre Lynett.

Análisis del caso en concreto: En síntesis la accionante plantea la vulneración de su derecho fundamental de petición, por cuanto considera que el Ministerio de Trabajo no atendió oportunamente y de forma clara y precisa ninguna de las solicitudes que elevó ante la entidad el 15 de julio de 2014, radicadas con los Nos. 117959 y 117960.

El Ministerio de Trabajo al contestar la demanda de tutela, manifestó que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 1437 de 20115, que establece los términos para responder las distintas modalidades de peticiones, prevé que cuando se eleva una consulta a las autoridades relacionada con materias de su cargo, el plazo para resolverlas es de 30 días hábiles. En virtud de lo anterior, explicó la entidad accionada que en el caso particular no se materializó la vulneración del derecho fundamental de petición del accionante, porque no se había cumplido el término legal para dar respuesta a su pedimento de consulta. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió al amparo del derecho de petición del señor Andrés Javier Muñoz Hernández, por cuanto consideró que en el trámite de la acción se cumplió el término para contestar las solicitudes elevadas por el accionante, sin que la entidad demostrara que emitió respuesta oportuna. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado considera la Sala necesario destacar lo siguiente:

El señor Andrés Javier Muñoz Hernández, el 15 de julio de 2014 elevó derecho de petición ante el Ministerio de Trabajo con el radicado No. 117959, solicitando concepto acerca de lo siguiente (fls 5 – 6): 5 “Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: (…)

2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción”. 1. “¿Cuáles son las condiciones, requisitos o parámetros, bien sea legales o normativas, que definen o deciden si determinada labor o actividad laboral no es susceptible de suspensión? Lo anterior de conformidad con lo establecido en el artículo 184 del C.S.T. 2. ¿Cuál es la diferencia entre las actividades no susceptibles de suspensión contempladas en el artículo 184 del C.S.T. y las labores sin solución de continuidad de que trata el artículo 166 del C.S.T. ¿Son nociones distintas o hacen referencia a un mismo concepto? 3. ¿El artículo 4 del Decreto Reglamentario 995 de 1968, el cual reza lo siguiente: “…Cuando una empresa considere que determinada actividad suya requiere por razón de su misma naturaleza, o sea por necesidades técnicas, se atendida sin ninguna interrupción y deba por lo tanto,

proseguirse, los siete (7) días de la semana, comprobará tal hecho ante la Dirección Regional de Trabajo, o en su defecto ante la Inspección del Trabajo del lugar, para los fines del artículo 166 del Código Sustantivo del Trabajo…”, es aplicable solamente el artículo 166 del C.S.T. o se hace extensible también el 184 del C.S.T.? 4. ¿Es necesario que el Ministerio de Trabajo compruebe o verifique que determinada labor o actividad laboral no es susceptible de suspensión? En caso de que la respuesta sea afirmativa, por favor indicar el sustento legal o normativo correspondiente”. De igual manera, el señor Andrés Javier Muñoz Hernández, el 15 de julio de 2014 formuló un segundo derecho de petición ante el Ministerio de Trabajo con el radicado No. 117960, solicitando concepto acerca de lo siguiente (fls 4). 1. “¿A qué prestaciones económicas y/o asistenciales tiene derecho una persona calificada con un grado de pérdida de la capacidad laboral entre el uno y cincuenta por ciento (1 y 50%), cuando dicha invalidez tiene origen en una enfermedad común?

2. En caso de tener derecho a prestaciones económicas y/o asistenciales ¿Qué requisitos de cotización al sistema debe cumplir?” Así las cosas, como quiera que las solicitudes elevadas por el señor Andrés Javier Muñoz Hernández al Ministerio de Trabajo se trataban de consultas en relación con las materias a su cargo, la entidad contaba con 30 días siguientes a la recepción de la petición para otorgar una respuesta al peticionario, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 14 de la Ley 1437 de 2011.

De esta manera, de conformidad con el material probatorio allegado al expediente

de tutela se puede colegir que cumplido el termino de los 30 días y previo a dictarse sentencia de primera instancia dentro de la presente acción Constitucional, la entidad accionada no dio respuesta a las peticiones elevadas por el actor, tal y como lo estimó el Tribunal en su oportunidad, lo cual permitía evidenciar una vulneración al derecho de petición del demandante. Ahora bien, el Ministerio de Trabajo en el escrito de impugnación argumenta que no se podía inferir la vulneración del derecho fundamental de petición del señor Andrés Javier Muñoz Hernández, porque para la fecha en que se interpuso la demanda de tutela aún no se cumplía el término legal para dar respuesta a lo solicitado, y porque las peticiones elevadas por el accionante se resolvieron mediante oficio No. 1200000-145654 de 27 de agosto de 2014, esto es dentro de la oportunidad prevista en la ley, configurándose de este modo una carencia de objeto por hecho superado. Al respecto, es preciso señalar que si bien para el momento en que se instauró la demanda de tutela por parte del señor Muñoz Hernández, el Ministerio de Trabajo se encontraba en término para resolver las peticiones elevadas por el actor, no es menos cierto que para el instante en que se profirió el fallo de primera instancia ya se había cumplido el término con que contaba la entidad para emitir una respuesta y no se había acreditado esta situación en el trámite de la acción. Con relación a la respuesta emitida por la entidad el 27 de agosto de 2014 con el radicado No. 1200000-145654 de 27 de agosto de 2014, es importante indicar, que si bien la misma atiende de forma clara y precisa lo solicitado por el actor en

tutela en las peticiones elevadas el 15 de julio de 2014 con radicados No. 117959 y 117960, no se advierte por la Sala que dicha contestación haya sido debidamente notificada al peticionario. Lo anterior, por cuanto de la documentación allegada por el Ministerio de Trabajo con el escrito de impugnación se colige que, la respuesta fue dirigida a la dirección de notificación dispuesta por el peticionario, pero no obra en el plenario documento alguno que demuestre que el mismo recibió la comunicación enviada por la entidad. Adicionalmente se advierte que la contestación fue enviada por correo electrónico a la dirección indicada por el señor Andrés Javier Muñoz Hernández (fl 63), esto es, andresj851@msn.com, sin embargo, tampoco se tiene constancia de que dicha respuesta haya sido recibida por el accionante. Cabe resaltar en este punto, que el derecho de petición no solo se garantiza con una resolución oportuna, clara y precisa con lo solicitado, sino que además se requiere que la respuesta sea puesta en conocimiento del peticionario, pues de nada sirve obtener un pronunciamiento de la administración si no se tiene conocimiento del contenido del mismo6, teniendo en cuenta que la debida comunicación al interesado hace parte del núcleo esencial del derecho de petición. Así las cosas, estima la Sala el derecho de petición del actor en tutela aún no se ha garantizado por parte de la entidad demandada, esto es, el Ministerio de Trabajo, en la medida en que no se tiene certeza de que la respuesta a las peticiones elevadas el 15 de julio de 2014 se hayan dado a conocer al actor en tutela.

En atención a lo mencionado, se confirmará la sentencia de 4 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió al amparo solicitado el señor Andrés Javier Muñoz Hernández contra el Ministerio de Trabajo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia de 4 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se accedió al amparo de tutela solicitado por el señor Andrés Javier Muñoz Hernández contra el Ministerio de Trabajo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Envíese copia de este fallo al Despacho de origen. CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE. Remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 6 Sentencia T-1001 de 2003. M. P. Eduardo Montealegre Lynett. Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

GERARDO ARENAS MONSALVE

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

ALFONSO VARGAS RINCON (E)