CE - 25000-23-36-000-2015-00827-01(25969)-2022

Radicado: 25000-23-36-000-2015-00827-01 (25969) Demandante: Contraloría Departamental de Amazonas Problema jurídico: ¿Procede el medio de control de simple nulidad para estudiar la legalidad del acto administrativo de carácter particular contenido en la Resolución Nro. 01261 del 12 de junio de 2012?

REGLA JURISPRUDENCIAL DE LA SENTENCIA C-426 DE 2002 – No es aplicable al caso concreto / PRINCIPIO DE LA TEORÍA DE LOS MÓVILES Y LAS FINALIDADES – Fue incorporada en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo / REQUISITOS DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD CONTRA ACTO PARTICULAR – Que no se pretenda un restablecimiento expreso o automático de un derecho subjetivo y que los efectos nocivos del acto afecten de forma grave el orden económico / PROCEDENCIA DEL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Porque puede beneficiar a un tercero diferente al demandante / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE AFECTACIÓN GRAVE DEL ORDEN ECONÓMICO POR EL ACTO PARTICULAR - No hay ninguna prueba que permita concluir que la suma de dinero que se ordenó devolver por la Resolución Nro. 01261 de 2012 pueda afectar gravemente el orden económico / IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD CONTRA ACTO PARTICULAR – Porque no se cumplen los requisitos para que proceda el medio de control excepcional En la apelación, la Contraloría Departamental del Amazonas sostuvo que la demanda fue presentada en ejercicio del medio de control de simple nulidad, y

aunque se pretende la nulidad de un acto administrativo de carácter particular, esto no modifica el medio de control ejercido porque i) no se pretende un restablecimiento expreso ni automático de algún derecho de la entidad actora; ii) el objetivo de la demanda es salvaguardar la legalidad, el erario, el interés superior de la comunidad y el orden económico; y iii) la Sentencia C-426 de 2002 señaló que proceden las demandas de simple nulidad contra actos administrativos de carácter particular, siempre que no se haya pretendido un restablecimiento del derecho. Para decidir estos cargos, debe tenerse en cuenta que el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (vigente para el momento de la presentación de la demanda, el 26 de marzo de 2015), positivizó la denominada teoría de los motivos y las finalidades, según la cual el medio de control de simple nulidad solo procede contra actos administrativos de carácter particular de forma excepcional. […] La demandante, en la apelación, señaló que la demanda de simple nulidad procede contra actos de carácter particular porque así lo dispuso la Sentencia C-426 de 2002. Ahora, esta sentencia señaló, en su parte considerativa, que «la acción de nulidad también procede contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del acto, en los términos de la parte motiva de esta Sentencia». No obstante, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado se apartó de esta postura, entre otros pronunciamientos, en la sentencia del 4 de marzo de 2003 (11001-0324-000-1999-05683-02, C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola). En todo caso, la regla jurisprudencial contenida en la Sentencia C-426 de 2002 no es aplicable hoy en día porque corresponde al análisis de constitucionalidad en abstracto de una norma derogada para el momento de la presentación de la demanda (artículo 84 del Código Contencioso Administrativo). Además, se destaca que el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo fue declarado exequible por la Sentencia C-259 de 2015, en el que la Corte Constitucional consideró que «el Legislador, con la norma en particular objeto de 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-36-000-2015-00827-01 (25969) Demandante: Contraloría Departamental de Amazonas análisis, se dio a la tarea de armonizar las visiones de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre la acción de nulidad, para finalmente arribar a un postulado propio. Por esa razón no sorprende que se acoja una de las variantes de la teoría de los móviles y finalidades, y al mismo tiempo, se regulen expresamente algunas de las reglas previstas en la sentencia C-426 de 2002, las cuales pueden evidenciarse fácilmente en el parágrafo del artículo 137 del CPACA, que incluye casi de manera expresa, consideraciones concretas de esta Corte». En este orden, para determinar si la demanda de simple nulidad

presentada por la Contraloría Departamental del Amazonas procede para examinar la legalidad en abstracto de la Resolución Nro. 01261 de 2012, es necesario verificar si se cumple con alguna de las causales del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 que fueron alegadas por la actora: i) que no se pretenda un restablecimiento expreso o automático de un derecho subjetivo o ii) que los efectos nocivos del acto administrativo afectarían de forma grave el orden económico. A esos efectos, debe tenerse en cuenta que la Contraloría Departamental del Amazonas solicita la nulidad de la Resolución Nro. 01261 de 2012, mediante la cual el Gobernador del Amazonas ordenó la devolución de tributos territoriales al Consorcio La Chorrera, que fueron pagados en el marco de un contrato de obra pública. Así, frente a la primera causal, es cierto que la demanda no pretende un restablecimiento del derecho de forma expresa, pero esto no es suficiente para que proceda la demanda de simple nulidad contra actos de carácter particular, en tanto se debe examinar si puede existir un restablecimiento automático derivado de la nulidad del acto acusado. La actora señaló que tampoco pretende un restablecimiento automático en su favor porque no se alegó la vulneración de ningún derecho subjetivo de su titularidad. Sin embargo, esta restricción no fue prevista por el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, de tal modo que no se cumple con este requisito cuando el restablecimiento automático pueda beneficiar a un tercero, diferente al demandante. En este caso,

la Sala observa que la eventual prosperidad de la pretensión de nulidad puede dar lugar a un restablecimiento automático del derecho de un tercero. En efecto, en caso de que sea declarada la nulidad de la Resolución Nro. 01261 de 2012, la devolución ordenada perdería su sustento jurídico y, por lo tanto, la entidad territorial podría adelantar todos los procedimientos y las acciones pertinentes para obtener la devolución de lo pagado. La actora señaló que la anterior consideración no es suficiente porque no es fácil obtener la devolución de lo pagado no debido, pues los particulares no son responsables de los errores cometidos por la administración en virtud del artículo 6 de la Constitución. Sin embargo, la facilidad o dificultad con que se obtenga la devolución de lo pagado por la entidad territorial no tiene relación alguna con el restablecimiento automático del derecho señalado, que se reitera consiste en que perdería sustento jurídico el pago realizado a la peticionaria. De otro lado, en cuanto a la segunda causal, relativa a la afectación del orden económico, la Sala destaca que el numeral 3° del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 señala que este requisito se cumple cuando el acto administrativo particular produce efectos nocivos que «afecten en materia grave» el orden económico. Es decir, que no basta con que el acto particular controvertido surta efectos económicos nocivos, pues la norma en mención también exige que sean graves. En este caso, la entidad apelante afirmó que el requisito se cumplió porque «se trata de un acto que compromete el patrimonio público y por ende compromete un interés supremo de la comunidad». No

obstante, no señaló porqué considera que la afectación al erario debe considerarse grave, de tal modo que no sustentó adecuadamente el cumplimiento de esta causal. De otro lado, la Sala advierte que en el expediente no hay ninguna 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-36-000-2015-00827-01 (25969) Demandante: Contraloría Departamental de Amazonas prueba que permita concluir que la suma de dinero que se ordenó devolver por la Resolución Nro. 01261 de 2012 pueda afectar gravemente el orden económico, pues no se observa que esta tenga la entidad suficiente para impedir que la entidad territorial cumpla con sus funciones. En este orden de ideas, no está probada ninguna causal de procedencia excepcional del medio de control de simple nulidad contra actos administrativos de carácter particular, de tal modo que se confirma la interpretación de la demanda como ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. De otro lado, la Sala precisa que la apelante no formuló ningún motivo de inconformidad respecto a si estaban probadas o no las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa o de caducidad de la acción, sino que solo sustentó su apelación en que la demanda debió interpretarse como ejercicio del medio de control de simple nulidad. Debido a lo anterior, lo expuesto hasta ahora es suficiente para confirmar la sentencia de primera instancia.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137

Obiter Dictum: IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / FALTA DE PRUEBA DE LA

CAUSACIÓN DE LA CONDENA EN COSTAS No se impondrá condena en costas porque no fue demostrada su causación, tal como lo exige el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable en virtud del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 188

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA consejera ponente: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-36-000-2015-00827-01 (25969) Actor CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DEL AMAZONAS Demandado DEPARTAMENTO DEL AMAZONAS Temas Medio de control de simple nulidad contra actos administrativos de carácter particular. Procedencia excepcional. Caducidad. Legitimación en la causa por activa.

FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA

3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-36-000-2015-00827-01 (25969) Demandante: Contraloría Departamental de Amazonas La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Contraloría Departamental del Amazonas contra la sentencia del 24 de agosto de 2016,

proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B1, que decidió: «PRIMERO: DECLARAR la caducidad del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho dentro del proceso de la referencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Contra la presente sentencia procede el recurso de apelación, en los términos dispuestos en el artículo 243 y 247 del C.P.A.C.A.»2.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

José Ignacio Quintero Corzo, la Comercializadora Herby Ltda. (representada legalmente por Hernando Huertas Medina) e Inversiones y Construcciones B.G.B. E.U. (representada legalmente por Beatriz Góngora Bonilla) conformaron el Consorcio La Chorrera. El Departamento de Amazonas y el Consorcio La Chorrera suscribieron el Contrato de Obra Pública Nro. 000788 el 25 de junio de 2010. Durante su ejecución, la entidad territorial realizó los pagos pactados en el negocio jurídico, sobre los cuales descontó el valor correspondiente al impuesto de industria y comercio, la Estampilla Prodesarrollo, la Estampilla Proseguridad Alimentaria, la Estampilla Prodeporte, la Estampilla Procultura y la Estampilla Proancianato. Beatriz Góngora Bonilla, invocando su calidad de miembro del Consorcio La Chorrera, solicitó al Departamento del Amazonas la devolución de los valores descontados por concepto de tributos territoriales, petición que sustentó en que los consorcios no son sujetos pasivos porque no existe norma del orden territorial que

así lo disponga y porque estas figuras asociativas no son asimilables a personas jurídicas. El Departamento del Amazonas accedió a la petición mediante la Resolución Nro. 01261 del 12 de junio de 2012, por lo que ordenó devolver las siguientes sumas de dinero: i) $3’819.387 por concepto del impuesto de industria y comercio, ii) $25’357.612 por concepto de la Estampilla Prodesarrollo, iii) $10’143.046 por concepto de la Estampilla Proseguridad alimentaria, iv) $25’357.612 por concepto de la Estampilla Prodeporte, v) $25’357.613 por concepto de la Estampilla Procultura y vi) $95’078.303 por concepto de la Estampilla Proancianato. ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN JUDICIAL En ejercicio del medio de control de nulidad3, contemplado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la Contraloría Departamental del Amazonas formuló la siguiente 1 La Sección Tercera del Consejo de Estado remitió este proceso a la Sección Cuarta por competencia, pues consideró que se trata de un asunto tributario. El despacho sustanciador avocó conocimiento mediante auto del 16 de diciembre de 2021 (SAMAI, índice 78). 2 Folio 209 del cuaderno 2. 3 De antemano se aclara que el medio de control ejercido fue interpretado como nulidad y restablecimiento del derecho en la sentencia de primera instancia. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 25000-23-36-000-2015-00827-01 (25969)

Demandante: Contraloría Departamental de Amazonas pretensión: «Que se declare la Nulidad de la Resolución No. 01261 del 12 de junio del 2012 expedida por el Gobernador de Amazonas “POR LA CUAL SE RESUELVE RECLAMACIÓN CONTRACTUAL Y SE ORDENA EL REINTEGRO Y PAGO DE LAS SUMAS DESCONTADAS EN EXCESO”, toda vez que el acto contraría la constitución política y la ley, en los términos que se expondrán a continuación, por esta ser ilegal, irregular, e improcedente y contener falsa motivación»4.

Para estos efectos, la entidad actora invocó como normas violadas los artículos 1, 2, 150, 209, 287, 288 y 338 de la Constitución; el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, las Ordenanzas Nros. 004 del 20 de abril de 1993, 014 del 11 de junio de 2010, 008 del 23 de abril de 2010, y 033 de (sic) octubre 2008, expedidas por la Asamblea del Departamento del Amazonas. Los cargos de nulidad se resumen así: Según la demandante, la resolución acusada se sustentó en que los consorcios no son sujetos pasivos de los impuestos territoriales, desconociendo que el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 establece expresamente lo contrario. Que por esa razón, la devolución de los tributos ordenada en el acto demandado a favor del Consorcio La Chorrera resulta contraria a la ley. La Contraloría también afirmó que la Ley 1430 de 2010 tiene aplicación desde el

inicio de su vigencia, que «es a partir del 1 de enero de 2011»5, y no requiere de una ordenanza que la adopte para que surta efectos, porque la Constitución Política atribuyó al Congreso de la República la competencia para definir los elementos del tributo. La demandante precisó que el principio de autonomía de las entidades territoriales no es absoluto y, por lo tanto, la Sentencia C-521 de 1997 reconoce que el legislador puede restringir el poder tributario local, como lo hizo en este caso. Consideró que la Resolución Nro. 01261 de 2012 es ilegal porque desconoció los principios relacionados con el Estado Social de Derecho y los fines esenciales del Estado previstos en los artículos 1 y 2 de la Constitución, violó los principios de la función administrativa del artículo 209 ibidem, transgredió las competencias del artículo 338 superior, e inaplicó las Ordenanzas Nros. 004 del 20 de abril de 1993, 014 del 11 de junio de 2010, 008 del 23 de abril de 2010 y 033 de octubre 2008. Además, incurre en falsa motivación porque en vigencia del contrato, se omitió el recaudo de los impuestos territoriales a cargo del consorcio. De otro lado, la Contraloría Departamental del Amazonas destacó que el medio de control de simple nulidad es una variante del control de constitucionalidad y de legalidad, por lo que la ley prevé que cualquier persona tiene legitimación en la causa por activa para ejercerla. Y agregó que en este caso, procede la doctrina de

los motivos y las finalidades, según la cual se puede demandar en simple nulidad algunos actos administrativos de carácter particular. Oposiciones a la demanda 4 Folios 1 a 2 del cuaderno principal y páginas 1 a 3 del PDF 3 del índice 2 de SAMAI. 5 Folio 12 del cuaderno 1. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-36-000-2015-00827-01 (25969)

Demandante: Contraloría Departamental de Amazonas

1. El Departamento del Amazonas allegó escrito en el que otorga poder a un abogado, pero no presentó contestación de la demanda (fl 93, 95 vto y 96 cp1).

2. Beatriz Góngora Bonilla, vinculada como litisconsorte necesario de la parte demandada, presentó memorial del 27 de noviembre de 2015, en el que afirmó que se notifica por conducta concluyente como representante de la Empresa Inversiones y Construcciones B.G.B. E.U. A su vez, otorgó poder a su abogado6, el cual allegó escrito de intervención en los siguientes términos

(fls. 90 a 92 cp1): “No me opongo, será el señor Juez colegiado quien en su sana crítica de acuerdo al análisis de la norma que regula los impuestos territoriales, decida si es nula o no, la resolución N.01261 del 12 de junio de 2012”. No obstante, señaló que el acto demandado no aplicó la Ley 1430 de 2010 porque sus efectos fueron posteriores a la

suscripción del contrato y, por tal motivo, los descuentos por el pago de impuestos carecían de sustento legal.

3. José Ignacio Quintero Corzo y Comercializadora Herby Ltda., miembros del Consorcio La Chorrera, que también fueron vinculados como litisconsortes necesarios de la parte demandada, señalaron que «Me opongo a la solicitud de nulidad de la Resolución No. 01261 del 12 de junio de 2012»7. Luego manifestaron sus reparos ante el acto administrativo, con los siguientes argumentos: Beatriz Góngora Bonilla, sin contar con autorización del consorcio, solicitó la devolución de los valores descontados por concepto de impuestos territoriales frente a los pagos del Contrato de Obra Pública Nro. 000788 de 2010, petición que prosperó mediante la Resolución Nro. 01261 de 2012.

El 31 de agosto de 2012, luego de que el Consorcio se enteró de la existencia del acto administrativo, el representante legal del consorcio informó al Departamento del Amazonas que no recibió la devolución ordenada en la cuenta de ahorros dispuesta para los pagos derivados del contrato. La entidad territorial, mediante el Oficio Nro. 001040 del 24 de septiembre de 2012, informó que realizó el pago a la señora Beatriz Góngora Bonilla por tener la condición de miembro del consorcio, y en tanto el documento de conformación del ente no facultó al representante legal para presentar este tipo de reclamaciones. Debido a lo anterior, José Ignacio Quintero Corzo y Comercializadora Herby Ltda. informaron que, «Entendiendo que la Resolución No. 01261 del 12 de junio de

2012 desconoce las condiciones de constitución del CONSORCIO LA CHORRERA y su representación legal, al reconocer y pagar sin autorización y con desconocimiento del Consorcio una suma significante de dinero que afecta gravemente los intereses patrimoniales del Consorcio, mis representados formularon demanda de NULIDAD de tal acto administrativo y el RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO del Consorcio La Chorrera (…) la demanda así instaurada, cursa en el Juzgado Único Administrativo Oral de Leticia Amazonas, bajo el radicado 910013333001-2014-00055-0»8. Sentencia apelada 6 Folio 87 del cuaderno 1. 7 Folio 70 del cuaderno 1. 8 Folio 75 del cuaderno 1. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-36-000-2015-00827-01 (25969)

Demandante: Contraloría Departamental de Amazonas El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, declaró la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y no condenó en costas, por las consideraciones que se exponen a continuación: El artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que el medio de control de simple nulidad procede contra los actos administrativos de carácter general y, en los eventos excepcionales allí previstos, también puede interponerse contra actos administrativos de carácter

particular. Además, el parágrafo de esta norma señala que, si la demanda persigue un restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforma con las reglas del artículo 138 ibidem, que corresponde al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Con base en lo anterior, el Tribunal concluyó que, en este caso, aunque la demanda solo pretende la nulidad de la Resolución Nro. 01261 de 2012, la eventual prosperidad de esta pretensión tendría como consecuencia el restablecimiento de un derecho porque el pago ordenado en dicho acto administrativo perdería el sustento jurídico. El Tribunal también sostuvo que en el evento de que lo anterior no se considere un restablecimiento automático del derecho, debe tenerse en cuenta que la declaratoria de nulidad del acto permitiría a la entidad actora recaudar la suma devuelta de forma ilícita porque el artículo 268 de la Constitución señala que el Contralor General de la República tiene la competencia de recaudar los montos derivados de la gestión fiscal, función que se replica en los contralores departamentales. Según lo expuesto, la pretensión de simple nulidad de la demanda no tiene como objetivo proteger el ordenamiento jurídico, sino salvaguardar el erario de los efectos nocivos de la resolución acusada. Entonces, es necesario interpretar la demanda en el sentido de tener por ejercido el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. El artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo indica que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho podrá ser ejercido por todo sujeto que se crea lesionado en un derecho

subjetivo. Así, el primer obstáculo en este caso para proferir la sentencia de mérito es que el acto acusado no afecta ningún derecho subjetivo de la Contraloría Departamental del Amazonas porque, por un lado, la entidad demandante no goza de esta categoría de derechos y, por el otro, el acto demandado derivó de una relación contractual de la que no hacía parte. En consecuencia, la entidad actora carece de legitimación en la causa por activa. Adicionalmente, el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho deben presentarse dentro de los 4 meses siguientes a la notificación, comunicación, ejecución o publicación del acto administrativo, según sea el caso. En el asunto de la referencia, no existe certeza de la fecha de publicación del acto administrativo, pero si de que esta ocurrió a más tardar el 31 de agosto de 2012 (fecha del escrito en que el representante legal del Consorcio La Chorrera informa no haber recibido consignación alguna de los dineros 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-36-000-2015-00827-01 (25969) Demandante: Contraloría Departamental de Amazonas devueltos por el acto demandado). Por lo anterior, el término para demandar finalizaba el 1° de enero de 2013, que se extiende debido a la vacancia judicial. Sin embargo, la demanda fue presentada el «26 de marzo de 2015»9, mucho después de finalizado el término de caducidad.

Además, el artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que los actos proferidos con relación a un contrato estatal podrán ser demandados por las partes, el Ministerio Público o un tercero que acredite interés directo. Pero en este caso la demandante no cumple ninguna de estas calidades, por lo que tampoco estaría legitimada para demandar el acto acusado en este caso. En todo caso, el Tribunal insistió en que, en gracia de discusión, si se admite que la demandante tiene legitimación en la causa por activa, también operó el fenómeno de la caducidad para pretender la nulidad de actos administrativos relacionados con contratos. En efecto, el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 dispone que el término de caducidad en este caso es de 2 años, plazo que tampoco se cumple porque, como se expuso, el acto fue publicado a más tardar el 31 de agosto de 2012, de tal modo que el término de caducidad finalizaba el «31 de agosto de 2014»10. Pese a esto, la demanda se presentó el «25 de marzo de 2015»11. Por lo anterior, el Tribunal indicó que el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 permite declarar las excepciones de oficio que se encuentren probadas. Así las cosas, señaló que «resolverá declarar la falta de legitimación en la causa de la Contraloría Departamental de Amazonas respecto del medio de control de controversias contractuales. Ello, como se expuso, en tanto que los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho no son procedentes por la naturaleza de las pretensiones de la demanda y la caducidad

que, como se analizó, afecta el medio de restablecimiento del derecho»12. Se destaca que la parte resolutiva de la providencia solo declaró probada la excepción de caducidad, tal como se transcribió en los antecedentes de esta sentencia. Recurso de apelación La Contraloría Departamental del Amazonas apeló la anterior providencia con base en lo siguiente: El Tribunal no tuvo en cuenta que la demanda de la referencia tiene como único objetivo proteger el ordenamiento jurídico y no la satisfacción de un derecho subjetivo. De otro lado, el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que procede el medio de control de simple nulidad contra actos administrativos de carácter particular que amenacen de forma grave el orden económico. En este caso, la resolución acusada compromete el patrimonio público y, por lo tanto, el interés supremo de la comunidad. Además, la Resolución Nro. 01261 de 2012 fue expedida en contra de lo dispuesto en la Ley 1430 de 2010, que en el artículo 54 señala que los consorcios son sujetos pasivos 9 Folio 207 del cuaderno 2. 10 Folio 208 del cuaderno 2. 11 Ibidem. 12 Folio 208 reverso del cuaderno 2. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-36-000-2015-00827-01 (25969) Demandante: Contraloría Departamental de Amazonas de los impuestos territoriales. La apelante sostuvo que no es cierto que la nulidad del acto acusado restablece

automáticamente un derecho subjetivo porque no se pretende ningún tipo de restablecimiento y, en esa medida, la sentencia no ordenaría el reintegro de ninguna suma de dinero, sino que simplemente se dejaría una puerta para que la administración intente activar los mecanismos legales para restablecer el erario afectado. Además, afirmó que obtener el reintegro del dinero no es un procedimiento fácil porque los particulares no son responsables de los errores de la administración, a la luz del artículo 6 de la Constitución Política. Entonces, continuó señalando que lo que se pretende con la demanda es evitar una afectación al orden económico, más aún si se tiene en cuenta que quien solicita y recibe el reembolso de los tributos territoriales no es el representante legal del consorcio, sino uno de sus miembros, de manera aislada y sin autorización. Además, destacó que es necesario anular el acto administrativo controvertido porque la Contraloría, como órgano de control, no tiene competencia para hacerlo, pues su naturaleza está enfocada en la protección del orden económico. De otro lado, la apelante señaló que, de pretender una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no está legitimada en razón a que la acción se encuentra condicionada a la existencia de un interés. En consecuencia, debe ejercerla quien se considere lesionado en el derecho amparado por una norma jurídica, lo que no ocurre en este caso, porque el acto acusado no lesiona ningún interés subjetivo de la contraloría. Afirmó que el Tribunal no tuvo en cuenta que la simple nulidad del acto acusado no significa que se recupere el dinero devuelto de forma irregular, sino que será

base para determinar que se actuó fuera del ordenamiento jurídico. Finalizó señalando que la Sentencia C-426 de 2002 consideró que el medio de control de simple nulidad procede contra actos administrativos de carácter particular cuando la pretensión es exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del acto administrativo. Alegatos de conclusión La demandante reiteró lo dicho en el recurso de apelación. La entidad demandada y los litisconsortes guardaron silencio. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala determinar si, en este caso, procede el medio de control de simple nulidad para estudiar la legalidad del acto administrativo de carácter particular contenido en la Resolución Nro. 01261 del 12 de junio de 2012 y si, por 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-36-000-2015-00827-01 (25969) Demandante: Contraloría Departamental de Amazonas lo tanto, no deben prosperar las excepciones declaradas de oficio por la sentencia de primera instancia, para lo cual serán analizados los cargos de la apelación. En caso de que prospere el recurso, la Sala se pronunciará sobre los cargos de nulidad de la demanda que no fueron resuelt