CE-25000-23-36-000-2015-01730-01(AC)-2015

ACCION DE TUTELA - Resulta inocua cuando ya se llevaron a cabo elecciones de Juntas Administradoras Locales de Bogotá y lo que se pretende es modificar las listas de los candidatos / CARENCIA ACTUAL DE OBJETO - Noción / CARENCIA ACTUAL DE OBJETO - Daño consumado En el entendido de que la acción de tutela tiene como propósito proteger los derechos fundamentales vulnerados mediante la imposición de órdenes que tiendan a dicho fin, la acción pierde su razón de ser cuando la situación de hecho en la que se fundamenta la supuesta amenaza o vulneración del derecho invocado desaparece o se supera antes de que se profiera el fallo. Lo anterior, por cuanto las medidas que pudiera adoptar el juez de tutela serían inocuas por no servir a la restauración de las garantías presuntamente trasgredidas, ante la desaparición del supuesto de hecho que generó la vulneración o la superación de la amenaza… Los actores invocan su derecho fundamental a elegir y ser elegido, presuntamente vulnerado por la compañía Seguros del Estado S.A. por negarse a expedir la póliza de seriedad, requisito indispensable para la inscripción como candidatos para integrar las Juntas Administradoras Locales de Bogotá en nombre de un grupo significativo de ciudadanos. Aseguran que cuando acudieron a las oficinas de Seguros del Estado S.A. se les exigió la constitución de una fiducia como requisito para la expedición de la póliza. Una vez cumplido dicho requerimiento, se les negó la expedición de la póliza debido a que se encontraban fuera del horario de oficina. En consecuencia, no pudieron inscribirse para los comicios electorales

que se celebraron el 25 de octubre de 2015... Así las cosas, la pretensión de ser inscritos para los comicios que se llevaron a cabo en dicha fecha perdió toda posibilidad de ser concedida, toda vez que las elecciones ya fueron realizadas y una orden en tal sentido caería en el vacío, es decir que se configura una carencia de objeto. Ahora bien, comoquiera que la teoría del daño consumado impone al juez de tutela analizar el fondo del asunto con el objetivo de verificar si se causó un perjuicio y si es necesario impartir una orden que lo repare, la Sala procederá a su estudio. De conformidad con la información suministrada y los formatos de vinculación de persona natural… fue el día anterior al cierre de inscripciones que los actores iniciaron las gestiones para cumplir con el requisito de que trata el artículo 9 de la Ley 130 de 1994. Para la Sala, el hecho de que el último día de inscripciones hubiera sido fijado en un día no hábil no vulnera el derecho fundamental a ser elegido de los candidatos. Lo anterior por cuanto mediante Resolución núm. 13331 del 11 de septiembre de 2014 la Registraduría Nacional del Estado Civil estableció el calendario electoral, en el que indicó que por un mes y hasta el 25 de julio de 2015 se realizarían las inscripciones. Es decir, que con antelación suficiente, el país tuvo conocimiento de los plazos y términos señalados en el calendario electoral. No obstante, los actores esperaron al último día hábil para iniciar las diligencias tendientes a cumplir los requisitos necesarios para su inscripción. En suma, las entidades demandadas no vulneraron el derecho

invocado por los actores, pues a pesar de contar con un plazo de un mes para realizar la inscripción de su candidatura, esperaron al día anterior a la finalización de dicho término para iniciar las gestiones para su inscripción. Así las cosas, en el presente asunto se configuró una carencia actual de objeto por daño consumado, pero no se produjo un perjuicio y por tanto no es procedente impartir una orden que lo repare por cuanto en el presente asunto las entidades demandadas no vulneraron el derecho alegado.

FUENTE FORMAL: LEY 130 DE 1994 - ARTICULO 9

NOTA DE RELATORIA: sobre la carencia actual de objeto, consultar las siguientes sentencias de esta Corporación: sentencia de 24 de junio de 2010, exp. 2010-00048, sentencia de 4 de agosto de 2011, exp. 2011-0874 y sentencia de 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01650, M.P. Susana Buitrago Valencia. En el mismo sentido, ver las sentencias: T-233 de 2006, T-1035 de 2005, T-935 y T-936 de 2002, T-1072 de 2003, T-539 de 2003, T-923 de 2002, T-1207 de 2001, T-428 de 1998, T-184 de 2006, T-808 de 2005, T-980 de 2004, T-436 de 2002, T-288 de 2004, T-662 de 2005, T-496 de 2003, T-084 de 2003, T-498 de 2000 y T-223/08, todas de la Corte Constitucional. En cuanto a las modalidades de la carencia actual de objeto, ver la sentencia T-612 de 2009 de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ

Bogotá, D.C., once (11) de noviembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 25000-23-36-000-2015-01730-01(AC)

Actor: MYRIAM DORIS RUBIANO MORALES Y OTROS

Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL, REGISTRADURIA

NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, REGISTRADURIA DISTRITAL DEL ESTADO CIVIL Y SEGUROS DEL ESTADO La Sala decide sobre la impugnación presentada por los actores contra las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante las cuales se negó el amparo solicitado. HECHOS RELEVANTES Los hechos en que se sustentan las acciones son los siguientes: Los señores Myriam Doris Rubiano Morales, Ana Sofía Ramos Caicedo y Miguel Fagua Bautista acudieron el 24 de julio de 2015 a las instalaciones de Seguros del Estado, con el fin de obtener la expedición de la póliza de seriedad que exige la Ley 130 de 1994 para ser inscritos por grupos significativos de ciudadanos a las Juntas Administradoras Locales en Bogotá. Refieren los actores que la aseguradora les exigió la constitución de una fiducia por el valor del riesgo asegurado equivalente a $9’665.250, a pesar de lo dispuesto en la Resolución Núm. 229 de 2015, por la cual el Consejo Nacional Electoral exhortó a las compañías de seguros a abstenerse de exigir a los

candidatos la constitución de depósitos, fiducias o títulos equivalentes al monto del valor asegurado. A las 5:00 p.m. del 24 de julio de 2015 y luego de la constitución de la fiducia, solicitaron nuevamente la expedición de la póliza, momento en que representantes de la compañía aseguradora les manifestaron la imposibilidad de acceder a la petición. Las inscripciones para los comicios electorales del año 2015 se cerraron el día sábado 25 de julio de 2015, por lo que los demandantes afirman que la negativa a expedir la póliza de seriedad truncó a sus aspiraciones de ocupar un cargo de elección popular. PRETENSIONES Con fundamento en lo anterior y como consecuencia del amparo de sus derechos políticos formularon la siguiente petición: Que se ordene a Seguros del Estado expedir la póliza de seriedad y al Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil a inscribir sus nombres como candidatos para las listas de la Juntas Administradoras Locales de Bogotá. CONTESTACIÓN Consejo Nacional Electoral (Fls. 33, 47 y 43, respectivamente) Solicitó denegar el amparo deprecado al indicar que la aspiración a formar parte de las Juntas Administradoras Locales de Bogotá por un grupo significativo de ciudadanos implica el cumplimiento de los requisitos previstos en las Leyes 130 de 1994 y 1475 de 2011, exigencias que incluyen: i) la constitución e inscripción de un comité promotor, ii) la recolección de un número de firmas equivalente al 20% del censo electoral y iii) la constitución de una póliza de seriedad de candidatura

por el valor fijado por el Consejo Nacional Electoral. Señaló que si bien algunas compañías aseguradoras trasladan el riesgo de la póliza a los tomadores a través de la exigencia de constitución de garantías, no es función del Consejo Nacional Electoral regular el sector financiero. Sin embargo, desde el comienzo del año, ha solicitado la intervención de las autoridades responsables de la inspección, vigilancia y control de la actividad financiera, con el fin de que tomen las medidas pertinentes. Seguros del Estado S.A. (Fls. 159, 28 y 21, respectivamente) Indicó que la Resolución núm. 229 de 2015 no impide a las aseguradoras solicitar a candidatos y grupos significativos de ciudadanos la constitución de depósitos, fiducias o títulos equivalentes al monto del valor asegurado, pues tan solo invita al sector asegurador abstenerse de exigir una contragarantía. Además, señaló que en el mercado existen varias aseguradoras con la facultad de expedir la póliza requerida por los actores, quienes pudieron acudir a ellas. Registraduría Nacional del Estado Civil (Fls. 183, 125 y 131, respectivamente) Informó que de conformidad con los artículos 108 de la Constitución Política, 10 de la Ley 130 de 1994 y 28 de la Ley 1475 de 2011, la inscripción de candidaturas es un acto que implica el cumplimiento de ciertos requisitos, dentro de los que se encuentra la constitución de una póliza de seriedad de la candidatura o garantía bancaria para quienes se inscriban por un grupo significativo de ciudadanos. Explicó que la competencia de la Registraduría Nacional del Estado Civil en el

trámite de inscripción electoral se limita a verificar el cumplimiento de los requisitos formales de ley, por lo que considera que no ha incurrido en ninguna vulneración, pues los candidatos que no cumplan las exigencias legales no pueden ser inscritos para los comicios. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó el amparo solicitado, por las siguientes razones: Exp. 2015-01730 En fallo del 10 de agosto de 2015 el Tribunal sostuvo que fue la falta de diligencia de la señora Myriam Doris Rubiano Morales la que generó la imposibilidad de ser inscrita para los comicios electorales del año 2015, toda vez que debió efectuar los trámites para cumplir con los requisitos legales para la inscripción en forma anticipada y previendo cualquier impase. Por lo anterior, dispuso: “PRIMERO: NEGAR la Acción de Tutela presentada por la señora

MYRIAM DORIS RUBIANO MORALES contra SEGUROS DEL

ESTADO S.A.; CONSEJO NACIONAL ELECTORAL Y REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia”. Exp. 2015-01559 En fallo del 13 de agosto de 2015 el Tribunal indicó que de conformidad con la Resolución núm. 299 de 2015, es potestativo de las compañías aseguradoras exigir garantías para la expedición de las pólizas de seriedad. Por lo anterior, las entidades demandadas no incurrieron en vulneración de los derechos fundamentales invocados, pues el señor Miguel Fagua Bautista no cumplió con los requisitos requeridos por Seguros del Estado S.A. para la

expedición de la póliza y en consecuencia, no era posible inscribir su candidatura. Por lo expuesto, dispuso: “PRIMERO: NIÉGASE el amparo solicitado por el señor Miguel Fagua Bautista, conforme a la parte motiva de este proveído”. Exp. 2015-001493 En fallo del 18 de agosto de 2015 el Tribunal señaló que las circunstancias que originaron la negativa de la entidad aseguradora a expedir la póliza de seriedad son atribuibles a la señora Ana Sofía Ramos Caicedo, toda vez que tuvo un mes para adquirirla y los trámites para su expedición los realizó el día anterior al cierre de inscripciones. Por lo anterior, dispuso: “PRIMERO: DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia”. IMPUGNACIÓN Los actores impugnaron las decisiones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el argumento de que el Consejo Nacional Electoral no podía fijar como fecha límite de inscripción de candidaturas un día inhábil, en el que las aseguradoras no atienden. Además, indicaron que no puede adjudicárseles negligencia en su actuar, por cuanto de conformidad con la ley, tenían la posibilidad de inscribirse hasta el 25 de julio de 2015. Sostienen que el hecho de que las compañías aseguradoras requieran garantías adicionales constituye una vulneración de sus derechos políticos, por lo que la Comisión Nacional Electoral debió prohibir la exigencia de tales garantías para la expedición de la póliza de seriedad. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia De conformidad con los artículos 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991, el fallo podrá

ser impugnado ante el superior jerárquico de quien lo expidió, razón por la cual, la Sala es competente para conocer del presente asunto. Problema jurídico El problema jurídico por resolver en este asunto, se concreta en las siguientes preguntas: ¿Se configura una carencia actual de objeto debido a la realización de los comicios electorales para los que pretenden ser inscritos los actores? Para dar respuesta a lo anterior, la Sala se pronunciará sobre los siguientes aspectos: (i) la figura de la carencia actual de objeto y (ii) resolverá el caso concreto.

1. Carencia actual de objeto En el entendido de que la acción de tutela tiene como propósito proteger los derechos fundamentales vulnerados mediante la imposición de órdenes que tiendan a dicho fin, la acción pierde su razón de ser cuando la situación de hecho en la que se fundamenta la supuesta amenaza o vulneración del derecho invocado desaparece o se supera antes de que se profiera el fallo.

Lo anterior, por cuanto las medidas que pudiera adoptar el juez de tutela serían inocuas por no servir a la restauración de las garantías presuntamente trasgredidas, ante la desaparición del supuesto de hecho que generó la vulneración o la superación de la amenaza. Sobre el tema, el Consejo de Estado ha referido: “El Consejo de Estado y la Corte Constitucional han hecho referencia a la “carencia actual de objeto”, fundamentada ya en la existencia de un hecho superado o en un daño consumado1. La carencia actual de objeto por hecho superado se constituye cuando lo pretendido con la acción de tutela era una orden de actuar o dejar de hacerlo y, previamente al pronunciamiento del juez de

tutela, sobrevienen hechos que demuestran que la vulneración a los derechos fundamentales ha cesado. Las Corporaciones han entendido que el reclamo ha sido satisfecho, y, en consecuencia, la tutela pierde eficacia y razón, al extinguirse su objeto jurídico 1 Sentencias del Consejo de Estado del 24 de junio de 2010, rad. 2010-00048; del 4 de agosto de 2011, rad. 2011-0874 y del 2 de febrero de 2012, rad. 2011-01650, M.P. Susana Buitrago Valencia. Y de la Corte Constitucional, sentencias: T233 de 2006, T-1035 de 2005, T-935 y T-936 de 2002,; T-1072 de 2003, T-539 de 2003, T-923 de 2002, T-1207 de 2001, T-428 de 1998, T-184 de 2006, T-808 de 2005, T-980 de 2004, T-696, T-436 de 2002, T-288 de 2004, T-662 de 2005, T496 de 2003, T-084 de 2003, T-498 de 2000 y T-223/08. resultando inocua cualquier orden judicial. Toda vez que “la posible orden que impartiera el juez caería en el vacío2”. Por el contrario, hay una carencia actual de objeto por la presencia de un daño consumado cuando, al igual que en la hipótesis anterior, se constata que las condiciones de hecho que generan la supuesta amenaza o violación de los derechos fundamentales del accionante cesan, desaparecen o se superan pero, sin existir una reparación del

derecho. Por ello, en los eventos en que se presente una carencia actual de objeto por haber un daño consumado es deber del juez de tutela analizar de fondo el asunto y, si es del caso impartir una orden que, en cierta medida repare ese perjuicio3”4. (Negrillas originales). En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha diferenciado entre dos modalidades de la carencia de objeto: el hecho superado y el daño consumado. En sentencia T-612 del 2 de septiembre de 2009, señaló: “La importancia de distinguir entre la carencia actual de objeto, por hecho superado y por daño consumado, no sólo remite a la radical diferencia que existe para el juez de tutela, al enfrentarse a un caso que supone la reparación de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, respecto de otro en el cual no hubo reparación y además la mencionada vulneración derivó en un daño; sino que, dicha importancia se asienta en que las obligaciones y posibilidades del juez de amparo varían según el caso. El desarrollo de la protección de la dimensión objetiva de los derechos fundamentales, tal como se ha hecho en las sentencias de revisión arriba citadas, son muestra de la evolución de las posibilidades de reparación de la vulneración y amenaza de estos derechos, cuando se constituye el fenómeno de la carencia de objeto por daño consumado. (…) La carencia actual de objeto por hecho superado, se da cuando en el entre tanto de la interposición de la demanda de tutela y el momento del fallo del juez de amparo, se repara la amenaza o vulneración del derecho cuya protección se ha solicitado. (…)

Ahora bien, la carencia de objeto por daño consumado supone que no se reparó la vulneración del derecho, sino por el contrario, a raíz de su falta de garantía se ha ocasionado el daño que se buscaba evitar con la orden del juez de tutela. En estos casos resulta perentorio que el juez de amparo, tanto de instancia como en sede de Revisión, se pronuncie sobre la vulneración de los derechos invocados en la demanda, y sobre el alcance de los mismos. Igualmente, debe informar al demandante o a los familiares de éste, sobre las acciones jurídicas de toda índole, a las que puede acudir para la reparación del daño, así como disponer la orden consistente en compulsar copias del expediente a las autoridades que considere 2 T-519 de 1992 y T-112/2010. Sentencias C-540 de 2007 y T-218/08. 3 Sentencia T-449/08 Magistrado Ponente: Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO. (8 de mayo de 2008). 4 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 23 de febrero de 2012. Rad. 11001-03-15-000-2011-01664-00(AC). C.P. Susana Buitrago Valencia. obligadas a investigar la conducta de los demandados cuya acción u omisión causó el mencionado daño.[5]” Subraya la Sala. ii. CASO EN CONCRETO Cuestión previa Los actores solicitaron como medida provisional, ordenar su inscripción temporal o la ampliación del plazo para modificar las listas de candidatos a las Juntas Administradoras Locales. En auto del 3 de agosto de 2015 (Fls. 17 a 19 exp. 2015-01493), el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca negó la anterior solicitud respecto de Ana Sofía Ramos Caicedo. No obstante, el Tribunal pronunciarse sobre las medidas provisionales solicitadas por Myriam Doris Rubiano Morales y Miguel Fagua Bautista, por lo que la Sala llama la atención del a quo a fin de en futuras oportunidades atienda las peticiones de los actores. Configuración de una carencia actual de objeto Los señores Myriam Doris Rubiano Morales, Miguel Fagua Bautista y Ana Sofía Ramos Caicedo invocan su derecho fundamental a elegir y ser elegido, presuntamente vulnerado por la compañía Seguros del Estado S.A. por negarse a expedir la póliza de seriedad, requisito indispensable para la inscripción como candidatos para integrar las Juntas Administradoras Locales de Bogotá en nombre de un grupo significativo de ciudadanos. Aseguran que cuando acudieron a las oficinas de Seguros del Estado S.A. se les exigió la constitución de una fiducia como requisito para la expedición de la póliza. Una vez cumplido dicho requerimiento, se les negó la expedición de la póliza debido a que se encontraban fuera del horario de oficina. En consecuencia, no pudieron inscribirse para los comicios electorales que se celebraron el 25 de octubre de 2015. Mediante Resolución núm. 13331 del 11 de septiembre de 2014 la Registraduría Nacional del Estado Civil estableció el calendario electoral, en el que indicó que por un mes y hasta el 25 de julio de 2015 se realizarían las inscripciones. Siguiendo las indicaciones del artículo 1º de la Ley 163 de 1994, el calendario

electoral indicó como fecha para la elección de Gobernadores, Alcaldes, Diputados, Concejales y Ediles o Miembros de Juntas Administradoras Locales el último domingo del mes de octubre, esto es, el 25 de octubre de 2015. Así las cosas, la pretensión de ser inscritos para los comicios que se llevaron a cabo en dicha fecha perdió toda posibilidad de ser concedida, toda vez que las elecciones ya fueron realizadas y una orden en tal sentido caería en el vacío, es decir que se configura una carencia de objeto. Ahora bien, comoquiera que la teoría del daño consumado impone al juez de tutela analizar el fondo del asunto con el objetivo de verificar si se causó un perjuicio y si es necesario impartir una orden que lo repare, la Sala procederá a su estudio. De conformidad con la información suministrada y los formatos de vinculación de persona natural visibles a folios 20 (exp. 2015-01730), 11 (exp. 2015-01559) y 13 (exp. 2015-01493), fue el día anterior al cierre de inscripciones que los actores iniciaron las gestiones para cumplir con el requisito de que trata el artículo 9º de la Ley 130 de 1994. Para la Sala, el hecho de que el último día de inscripciones hubiera sido fijado en un día no hábil no vulnera el derecho fundamental a ser elegido de los candidatos. Lo anterior por cuanto mediante Resolución núm. 13331 del 11 de septiembre de 2014 la Registraduría Nacional del Estado Civil estableció el calendario electoral, en el que indicó que por un mes y hasta el 25 de julio de 2015 se realizarían las

inscripciones. Es decir, que con antelación suficiente, el país tuvo conocimiento de los plazos y términos señalados en el calendario electoral. No obstante, los actores esperaron al último día hábil para iniciar las diligencias tendientes a cumplir los requisitos necesarios para su inscripción. En suma, las entidades demandadas no vulneraron el derecho invocado por los actores, pues a pesar de contar con un plazo de un mes para realizar la inscripción de su candidatura, esperaron al día anterior a la finalización de dicho término para iniciar las gestiones para su inscripción. Así las cosas, en el presente asunto se configuró una carencia actual de objeto por daño consumado, pero no se produjo un perjuicio y por tanto no es procedente impartir una orden que lo repare por cuanto en el presente asunto las entidades demandadas no vulneraron el derecho alegado. En conclusión, la Sala revocará las providencias impugnadas para en su lugar, declarar la carencia actual de objeto por daño consumado en las acciones de tutela promovidas por Miryam Doris Rubiano Morales, Ana Sofía Ramos Caicedo y Miguel Fagua Bautista. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA PRIMERO: REVÓCANSE las providencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 10, 13 y 18 de agosto de 2015 en los expedientes acumulados mediante auto del 14 de septiembre de 2015, por las cuales denegó el amparo solicitado.

SEGUNDO: DECLÁRASE la carencia actual de objeto por daño consumado en las acciones de tutela promovidas por Miryam Doris Rubiano Morales, Ana Sofía Ramos Caicedo y Miguel Fagua Bautista contra el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Registraduría Distrital del Estado Civil y

Seguros del Estado.

TERCERO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

CUARTO: NOTIFÍQUESE a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

QUINTO: HÁGANSE las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia

Siglo XXI”. Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión celebrada en la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO