CE-25000-23-36-000-2015-02946-01 (64268)-2020

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE

APELACIÓN CONTRA AUTO INTERLOCUTORIO / PROCEDENCIA DEL

RECURSO DE APELACIÓN / AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES

PROCESALES / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD / EXCEPCIÓN DE INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / TRÁMITE DE LAS EXCEPCIONES / TRÁMITE DE LAS EXCEPCIONES EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO De conformidad con lo dispuesto en el artículo 180.6 del CPACA, el recurso de apelación es procedente, porque se cuestionó la decisión que resolvió sobre las excepciones de caducidad y de “indebida escogencia de la acción”. Por otra parte, en los términos del artículo 150 del CPACA, esta Corporación conoce en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos por los tribunales administrativos, respecto de los cuales resulte procedente este medio de impugnación. A su vez, según lo dispuesto en el artículo 125 ibidem, a la magistrada ponente le asiste competencia para resolver la respectiva impugnación, en cuanto -se anticipase revocará la decisión que adoptó el a quo mediante la cual puso fin al proceso, por lo que no se enmarca dentro del caso previsto en el numeral 3 del artículo 243 del CPACA. (…) el Decreto Legislativo 806 de 2020, concretamente lo dispuesto en el artículo 12, se modificó el trámite

contemplado en el CPACA en cuanto a la resolución de las excepciones.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 150 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 243 NUMERAL 3 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 125 / DECRETO 806 DE 2020 – ARTÍCULO 12 INCISO FINAL

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE

APELACIÓN CONTRA AUTO INTERLOCUTORIO / PROCEDENCIA DEL

RECURSO DE APELACIÓN / AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES

PROCESALES / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD / EXCEPCIÓN DE INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / TRÁMITE DE LAS EXCEPCIONES / TRÁMITE DE LAS EXCEPCIONES EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / AUTO DE SALA / COMPETENCIA DE LA SALA DE DECISIÓN Como se observa, el recurso apelación contra el auto que resuelve sobre las excepciones mencionadas debe ser decidido por la Subsección, Sección o Sala del Tribunal o del Consejo de Estado, de manera que la competencia para decidir en segunda instancia sobre estos aspectos quedó reservada exclusivamente para las Salas. Esta disposición cambió temporalmente lo consagrado en el artículo 125 del CPACA, que permitía al magistrado dictar autos de ponente -en segunda instanciaen lo que se refiere a las excepciones, siempre y cuando no implicara la terminación del proceso.

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE

APELACIÓN CONTRA AUTO INTERLOCUTORIO / PROCEDENCIA DEL

RECURSO DE APELACIÓN / AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES

PROCESALES / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD / EXCEPCIÓN DE INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / TRÁMITE DE LAS EXCEPCIONES / TRÁMITE DE LAS EXCEPCIONES EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / AUTO DE SALA / COMPETENCIA DE LA SALA DE DECISIÓN / TRÁNSITO LEGISLATIVO / DECRETO 806 DE 2020 – No es aplicable la regla en este asunto / NOTMATIVIDAD PROCESAL APLICABLE /

C.P.A.C.A.

Como el recurso de apelación se interpuso en la audiencia inicial llevada a cabo el 21 de junio de 2019, mucho antes de la vigencia del Decreto Legislativo 806 de 2020 -4 de junio-, deben tenerse en cuenta las reglas del CPACA en relación con la competencia para la resolución de la respectiva impugnación en el trámite de la segunda instancia. (…) Así las cosas, a este proceso le son aplicables las reglas del CPACA y no las del Decreto 806 de 2020, en lo que tiene que ver con la competencia y la resolución del recurso de apelación contra el auto que resuelve sobre las excepciones en el trámite de la segunda instancia, por lo que a la magistrada ponente le asiste competencia para decidir la impugnación contra el auto que declaró probadas la excepciones en discusión, toda vez que, como ya se dijo, la decisión que se adoptará no implica la terminación del presente proceso.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TRÁMITE DE LAS EXCEPCIONES / EXCEPCIÓN DE INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / AUDIENCIA INICIAL / TRÁMITE DE LA AUDIENCIA INICIAL / TRÁMITE DE LAS EXCEPCIONES PREVIAS / EXCEPCIÓN PREVIA / REMISIÓN NORMATIVA / EXCEPCIÓN MIXTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Independientemente de la naturaleza de la excepción, debe determinarse la acción adecuada El artículo 180.6 del CPACA dispone que, en la audiencia inicial, el juez o magistrado ponente resolverá de oficio o a petición de parte tanto las excepciones previas como respecto de las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, estas últimas consideradas como excepciones mixtas y enlistadas en forma taxativa. El CPACA guardó silencio sobre cuáles circunstancias configurarían excepciones previas, de manera que, para tal fin, en virtud de la remisión prevista por el artículo 306 ibidem, se deberá acudir a la regulación que sobre el particular se encuentra contenida en el artículo 100 del CGP, norma que no prevé la “indebida escogencia de la acción” como una excepción de naturaleza previa. Así las cosas, aunque este despacho entiende que la “indebida escogencia de la acción” no es una excepción previa de acuerdo con el listado previsto en el artículo 100 del CGP, ni tampoco es una de aquellas que se les ha denominado como mixtas en los términos del artículo 180.6 del CPACA, lo cierto es que en el asunto concreto debe

definirse cuál es el medio de control procedente, dado que la parte actora, con el recurso de apelación, cuestiona la decisión del a quo en lo que respecta a la vía procesal idónea para efectuar el reclamo de sus derechos, máxime cuando ello tiene incidencia en el presupuesto procesal de la caducidad.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la taxatividad de las referidas excepciones, ver (i) auto del 21 de marzo de 2017, expediente No. 57.341; (ii) auto del 25 de octubre de 2019, expediente No. 62.318 y (iii) auto del 27 de febrero de 2020, expediente

No. 64.838.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 100 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 306

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / DIAN / ACTO

ADMINISTRATIVO / CAPRECOM / FUENTE DEL DAÑO / OMISIÓN

ADMINISTRATIVA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR

OMISIÓN ADMINISTRATIVA / DIAN – No alega / IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No obstante, contrario a lo sostenido por el Tribunal a quo, el despacho considera que, de conformidad con las pretensiones formuladas en la demanda, el medio de control procedente sí es el de reparación directa y no el “ejecutivo”, ni el de nulidad y restablecimiento del derecho (…) las pretensiones de la demanda se sustentan en el incumplimiento de unas obligaciones que se derivan de unos actos administrativos de cruce de cuentas, es decir, que Caprecom omitió el

cumplimiento de unos deberes fijados en dichos actos, lo que da cuenta de que la fuente del daño es una omisión administrativa, de ahí la procedencia de la reparación directa. En línea con lo que se acaba de decir, conviene destacar que el artículo 140 del CPACA establece que, cuando la fuente o la causa del daño sea una omisión, la pretensión que debe formularse es la de reparación directa. (…) Es decir, para la parte demandante la fuente generadora del daño no son los actos administrativos per se, sino la omisión en el cumplimiento de las obligaciones que dichas resoluciones le fijaron a Caprecom, motivo más que suficiente para afirmar que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es el procedente para estudiar el asunto objeto de examen judicial.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 140

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / DIAN / ACTO

ADMINISTRATIVO / CAPRECOM / FUENTE DEL DAÑO / OMISIÓN

ADMINISTRATIVA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR

OMISIÓN ADMINISTRATIVA / DIAN – No alega / IMPROCEDENCIA DEL PROCESO EJECUTIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE CRUCE DE CUENTAS – No constituye título ejecutivo / REQUISITOS DEL TÍTULO EJECUTIVO / EXIGIBILIDAD DEL TÍTULO EJECUTIVO / FIRMEZA DEL TÍTULO EJECUTIVO – No hay prueba de la firmeza, es decir de su ejecutividad [N]o puede señalarse que los actos administrativos de cruce de cuentas proferidos

por la DIAN, que fijaron unas obligaciones a cargo de Caprecom, constituyan un título ejecutivo. En efecto, el artículo 488 del CPC, vigente para la fecha en que la DIAN expidió las resoluciones en cuestión, consagraba que “pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles (…)”. (…) En el caso concreto, los supuestos títulos ejecutivos base del recaudo serían los actos administrativos que le fijaron a Caprecom la obligación de saldar las deudas fiscales de sus acreedores con cargo a su patrimonio, concretamente con la dación en pago de unos bienes inmuebles a favor de la DIAN; las obligaciones tributarias a pagar y los inmuebles que comprometió Caprecom a efectos de solventar el vínculo obligacional contraído con la DIAN, en virtud del cruce de cuentas, están perfectamente identificadas, de manera que la expresividad y la claridad están debidamente acreditadas; sin embargo, en relación con la exigibilidad de las obligaciones incorporadas en las resoluciones de cruce de cuentas tributarias, se tiene que al expediente no se allegó información sobre la firmeza de tales actos administrativos, condición necesaria sin la cual no puede predicarse su ejecutividad o su obligatoriedad.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 488

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / DIAN / ACTO

ADMINISTRATIVO / CAPRECOM / FUENTE DEL DAÑO / OMISIÓN

ADMINISTRATIVA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR

OMISIÓN ADMINISTRATIVA / DIAN – No alega / IMPROCEDENCIA DEL

PROCESO EJECUTIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE CRUCE DE CUENTAS /

RECURSO DE RECONSIDERACIÓN / ESTATUTO TRIBUTARIO NACIONAL / REQUISITOS DEL TÍTULO EJECUTIVO / EXIGIBILIDAD DEL TÍTULO EJECUTIVO / FIRMEZA DEL TÍTULO EJECUTIVO – No hay prueba de la firmeza, es decir de su ejecutividad También debe señalarse que las resoluciones de cruce de cuentas, al ser actos administrativos de carácter tributario, podían ser impugnadas mediante el recurso de reconsideración, tal como lo prevé el artículo 720 del Estatuto Tributario Nacional. Ahora, si contra dichas resoluciones procedía tal recurso, el cual debía ser interpuesto a más tardar dentro de los 2 meses siguientes a la notificación, llama la atención que al expediente no se hayan aportado los elementos probatorios conducentes a demostrar la notificación de los actos administrativos, ni la fecha en la que quedaron en firme, circunstancias de hecho necesarias para que la ejecutividad propia de los actos se configure. Así las cosas, y ante la falta de información en el presente proceso, mal haría este despacho en derivar la ejecutoria de las resoluciones en cuestión a partir de inferencias que no cuentan con un respaldo probatorio que habilite tal ejercicio interpretativo, máxime cuando ello implicaría forzar la configuración de la nota característica de la exigibilidad, requisito que, obligatoriamente, debe desprenderse de forma natural de los documentos que se aportan.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 720

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / DIAN / ACTO

ADMINISTRATIVO / CAPRECOM / FUENTE DEL DAÑO / OMISIÓN

ADMINISTRATIVA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR

OMISIÓN ADMINISTRATIVA / DIAN – No alega / IMPROCEDENCIA DEL

MEDIO DE CONTROL EJECUTIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE CRUCE DE

CUENTAS / RECURSO DE RECONSIDERACIÓN / ESTATUTO TRIBUTARIO NACIONAL / REQUISITOS DEL TÍTULO EJECUTIVO / CLARIDAD DEL TÍTULO EJECUTIVO – Ausencia de claridad No obstante, aunque existiera información acerca de la fecha en la cual los actos en cuestión quedaron en firme, el despacho también debe advertir que la manera en la que se redactaron las obligaciones de registro y titularización que debía cumplir Caprecom no ofrece claridad sobre el término con el que contaba para su efectivo cumplimiento. En efecto, ejecutoriadas las resoluciones de cruce de cuentas, en términos de exigibilidad no podría señalarse a partir de qué momento podría predicarse un incumplimiento por parte de Caprecom. (…) En ese orden de ideas, se descarta la procedencia del “medio de control ejecutivo”, ante las dudas sobre la exigibilidad de las resoluciones que dispusieron del cruce de cuentas entre la DIAN, Caprecom y sus acreedores.

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA /

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO OCASIONADO

POR UN ACTO ADMINISTRATIVO / DAÑO DERIVADO DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE CRUCE DE CUENTAS / AUSENCIA DE CERTEZA DE LA OCURRENCIA DEL HECHO DAÑOSO / FUENTE DEL DAÑO / ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD – No es posible determinarla en esta altura procesal / NECESIDAD DE LA PRUEBA / PRONUNCIAMIENTO SOBRE LA CADUCIDAD – Se difiere para el momento del fallo por la falta de pruebas Al tenor de lo previsto en el numeral 2, literal i), del artículo 164 del CPACA, la demanda de reparación directa debe presentarse dentro de los 2 años contados a partir del día siguiente de la acción u omisión causante del respectivo daño o de cuando el actor tuvo o debió tener conocimiento de este, si fue en fecha posterior, siempre que se pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Como ya se advirtió en líneas previas, por la forma tan particular en que se redactaron y se consignaron las obligaciones que la parte activa estima omitidas, el despacho no logra identificar con precisión cuál es el momento en el que la entidad demandada incumplió definitivamente los deberes prestacionales que los actos administrativos de cruce de cuentas radicaron en su cabeza. (…) En secuencia con lo que se acaba de expresar, resulta oportuno señalar que el 23 de mayo de 2013 las partes en contienda se reunieron en una mesa de trabajo, en la cual se le recomendó a Caprecom que estudiara algunas posibilidades para finalizar con el cruce de cuentas que se dispuso en las resoluciones expedidas por la DIAN, sin que en dicha reunión se hubiese puesto de presente lo concerniente

al supuesto incumplimiento por parte de Caprecom. (…) A partir de lo anterior, es dable concluir que entre las partes hubo acercamientos para finalizar con el trámite del cruce de cuentas, sin que de las pruebas que hasta el momento obran en el expediente pueda advertirse que la DIAN hubiese instado a Caprecom para que diera cumplimiento a sus obligaciones en una fecha concreta o determinada, de manera que no es posible saber el momento exacto en el que se evidenció la omisión alegada en la demanda, de ahí que no sea plausible señalar, con certeza, cuándo comenzó a correr el término de caducidad. En ese sentido, el despacho considera que en este caso particular no es posible identificar un referente inicial para contar la caducidad, ante la imposibilidad de determinar exactamente cuándo se verificó el incumplimiento o la omisión causante del supuesto daño antijurídico cuya indemnización se persigue. Ante la duda y en aras de garantizar el derecho de acceso a la Administración de Justicia, como en otras oportunidades lo ha resuelto esta Subsección en casos similares, el despacho considera que esta no es la oportunidad procesal para hacer un pronunciamiento en relación con la excepción de caducidad, aspecto que, con la totalidad de las pruebas que se recauden en el curso del proceso, deberá ser abordado al momento de proferir fallo, por lo que se revocará la decisión del Tribunal a quo que declaró probada la excepción de caducidad y, por tanto, deberá continuarse con el trámite del presente proceso.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL I NOTA DE RELATORÍA: Sobre el particular, ver auto de ponente del 8 de octubre

de 2015, expediente No. 49.380, M.P. Hernán Andrade Rincón, auto del 26 de agosto de 2015, expediente No. 44.495, M.P. Hernán Andrade Rincón, auto del 24 de febrero de 2016, expediente No. 54.925, auto de ponente del 28 de mayo de 2020, expediente No. 63.536.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá, D.C., once (11) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02946-01 (64268)

Actor: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

Demandado: CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (LEY 1437 DE 2011) Temas: INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN EN EL CPACA - no es una excepción previa de acuerdo con el listado previsto en el artículo 100 del CGP, ni tampoco es una de aquellas que se han denominado como mixtas en los términos del artículo 180.6 del CPACA / MEDIO DE CONTROL PROCEDENTE - la fuente del daño es una omisión, de ahí la procedencia de la reparación directa / IMPOSIBILIDAD DE DETERMINAR LA CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD - ante la escasez probatoria que se evidencia, no resulta posible establecer el punto inicial para el conteo de la caducidad.

El despacho procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte

demandante en contra de las decisiones adoptadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, en la audiencia inicial del 21 de junio del 2019, mediante las cuales declaró probadas las excepciones de “indebida escogencia del medio de control” y de caducidad y, como consecuencia, puso fin al proceso.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda y su trámite En escrito presentado el 15 de diciembre de 20151, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -en adelante DIAN-, por conducto de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en

1 Folios 2 a 14 del cuaderno No. 1 del tribunal. contra de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones2 -en adelante Caprecom-, con el fin de que, entre otras, se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): Primera. Declárese que CAPRECOM es administrativamente responsable de los perjuicios materiales causados a la UAE Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por falla del servicio [por] omisión en el cumplimiento de obligaciones de inscribir en la oficina de registro de instrumentos públicos competente y entrega de los bienes inmuebles ubicados en la ciudad de Cúcuta, Calle 7 No. 5E con FMI N° 260-66134 y en la ciudad de Bucaramanga, Calle 51 No. 34-17 local 211 con FMI N° 300-29718, conforme con certificados de tradición expedidos por las respectivas Oficinas de Instrumentos Públicos, obligaciones que devienen de las resoluciones N° 644001, 644-002 del 25 de enero de 2006 y N° 644-013 del 7 de marzo de 2006, por medio de las cuales se ordenó cruzar las obligaciones de

LABORATORIOS BAXTER Y HOSPITAL UNIVERSITARIO CLINICA SAN

RAFAEL.

Segunda. En consecuencia, condenar a CAPRECOM a la reparación del daño ocasionado, pagando los perjuicios de orden material actuales y futuros, los cuales se estiman en la suma de $720’360.500, más los intereses moratorios causadas hasta la fecha efectiva del pago (…)” (negrillas propias de la demanda). Las razones de hecho y de derecho con las cuales la demandante fundamentó sus peticiones, en síntesis, fueron las siguientes: El Decreto 2267 de 2001 reglamentó el artículo 573 de Ley 550 de 1999, en el entendido de que precisó cuáles son las deudas que permiten la aplicación de la figura del cruce de cuentas para el pago de los tributos nacionales con cargo a la acreencia de un acreedor de una entidad estatal del orden nacional. Se indicaron los requisitos y el procedimiento a seguir para la procedencia del cruce de cuentas, de conformidad con el referido decreto. Se explicó que, una vez ejecutoriada la resolución que autoriza el cruce de cuentas, la entidad estatal deudora debía realizar los registros contables necesarios para titularizar, en favor 2 La entidad fue liquidada y actualmente se identifica como Patrimonio Autónomo de Remanentes de Caprecom Liquidado - Par Caprecom Liquidado. 3 “ARTICULO 57. PAGO DE TRIBUTOS NACIONALES POR CONTRATISTAS ACREEDORES DE

LA NACION. El acreedor de una entidad estatal del orden nacional, podrá efectuar el pago por cruce de cuentas de los tributos nacionales administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales con cargo a la deuda a su favor en dicha entidad. Los créditos en contra de la entidad estatal del orden nacional y a favor del deudor fiscal, podrán ser por cualquier concepto, siempre y cuando su origen sea de una relación contractual. Por este sistema también podrá el acreedor de la entidad del orden nacional, autorizar el pago de las deudas fiscales de terceros”. de la DIAN, los bienes comprometidos para el pago de las obligaciones consignadas en el correspondiente acto administrativo. Según la demanda, el trámite de cruce de cuentas realizado entre la DIAN, el Hospital Universitario Clínica San Rafael, los Laboratorios Baxter S.A. y Caprecom finalizó con la expedición de las Resoluciones Nos. 644-13, 644-01 y 644-02 del 2006, actos en los que se le fijó a Caprecom la obligación de ejecutar todos los trámites tendientes a la titularización y entrega de los bienes inmuebles a la DIAN, cargas que, a juicio de la parte demandante, no han sido cumplidas. Se dijo que el incumplimiento se materializó porque sobre los bienes inmuebles, identificados con folios de matrícula inmobiliaria N° 260-66134 y 300-29718, ubicados en los municipios de Cúcuta y Bucaramanga, respectivamente, recaían medidas cautelares, las cuales no fueron advertidas en las certificaciones 01, 02 y 03 de 2005, cuya expedición estuvo a cargo de Caprecom. El Tribunal a quo admitió4 la demanda y ordenó el trámite de las notificaciones de

ley.

2. Contestación de la demanda5

Caprecom6 contestó la demanda. Propuso, entre otras, las “excepciones previas” de “indebida acción” y de caducidad del medio de control. Respecto del primer medio exceptivo, señaló que la reparación directa no era la vía procesal para obtener el cumplimiento de las obligaciones contenidas en los actos administrativos que dispusieron el cruce de cuentas. Acto seguido, indicó que la DIAN debió solicitar la ejecución de las obligaciones emanadas de dichos actos, de manera que, en su criterio, el juez de primer grado debía inhibirse para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones formuladas en el escrito inicial. En lo atinente a la excepción de caducidad, sostuvo que la DIAN siempre tuvo conocimiento del incumplimiento de las obligaciones emanadas de sus propios 4 Folios 18 y 19 del cuaderno No. 1 del tribunal. 5 Folios 52 a 55 del cuaderno No. 1 del tribunal. 6 Caprecom presentó el escrito de contestación; sin embargo, con posterioridad a su liquidación, la Fiduprevisora defendió sus intereses en el presente proceso, en su calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes de Caprecom Liquidado - Par Caprecom Liquidado. actos de cruce de cuentas. Dijo que, de considerarse que el medio de control de reparación directa sí era el procedente, la caducidad se habría materializado, toda vez que la demanda se interpuso por fuera de los 2 años previstos en la ley.

3. Decisión apelada7

El Tribunal a quo, en la audiencia inicial del 21 de junio de 2019, declaró probadas

las “excepciones previas” de “indebida escogencia del medio de control” y de caducidad, propuestas por la parte demandada. 3.1. En cuanto a la excepción de indebida escogencia Previo a realizar las consideraciones en relación con el medio de control procedente, el Tribunal a quo hizo un recuento de las pruebas que obran en el expediente y precisó lo siguiente: (i) que el Hospital Universitario San Ignacio, a través de Laboratorios Baxter, y el Hospital Universitario Clínica San Rafael eran deudores tributarios de la DIAN y, a su vez, acreedores de Caprecom; (ii) que entre estos se inició un procedimiento administrativo de cruce de cuentas tributarias, que se decidió a través de una resolución en la cual se señaló que Caprecom cancelaría las deudas fiscales de las referidos hospitales con cargo a su patrimonio mediante la entrega en un 100% de bienes inmuebles de su propiedad; (iii) que, en virtud de las resoluciones que autorizaron los correspondientes cruces de cuentas, Caprecom se obligó a realizar los registros contables y a adelantar todas las actuaciones necesarias para titularizar los bienes inmuebles comprometidos a favor de la DIAN y (iv) que dichos actos administrativos poseían carácter ejecutivo y ejecutorio de conformidad con el CCA, de manera que la DIAN tenía la posibilidad de exigirle a Caprecom el cumplimiento de las obligaciones previamente mencionadas. De acuerdo con lo anterior, el Tribunal de primera instancia sostuvo que los actos administrativos de cruce de cuentas se presumían legales, tenían carácter ejecutivo y ejecutorio y “las obligaciones claras, expresas y exigibles que

incorporen constituyen un título ejecutivo”. Dijo que, ante el incumplimiento de las obligaciones fijadas en dichos actos a cargo de Caprecom, la DIAN se encontraba 7 Minuto 4:20 a 24:32 de la audiencia inicial (folio 199 del cuaderno del Consejo de Estado). habilitada para forzar su cumplimiento por la vía del cobro coactivo o a través de un proceso de ejecución ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En ese sentido, señaló que la reparación directa no era la vía procesal adecuada para recuperar el valor económico de los bienes inmuebles no entregados, toda vez que, a juicio del a quo, ello implicaría una actuación al margen de actos administrativos con carácter ejecutivo y ejecutorio. De otro lado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca afirmó que, si la intención de la demandante era desestimar o variar el compromiso obligacional derivado de los actos administrativos mencionados, debió demandarlos a través del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.2. Respecto de la excepción de caducidad Precisado lo anterior, el Tribunal a quo hizo el estudio de la caducidad tanto del “medio de control ejecutivo” como del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y respecto de ambos concluyó que operó la caducidad. 3.2.1. En cuanto al “medio de control ejecutivo”, sostuvo lo que a continuación se transcribe de forma literal: Respecto del medio de control ejecutivo sobre las Resoluciones Nros. 001. 002 de 25 de enero de 2006 y 644-0013 de 7 de marzo de 2006 se observa que operó el fenómeno de decaimiento de los actos administrativos o pérdida

de la fuerza ejecutoria y caducidad. Para el 15 de marzo de 2010 en que se tiene certeza de la ejecutoria de las resoluciones (...) estaba vigente el CCA, cuyo artículo 66 regulaba la figura de pérdida de fuerza ejecutoria (...) Como se observa uno de los eventos en donde opera el decaimiento de un acto administrativo es cuando al cabo de 5 años de esta en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlo (...) El anterior plazo de 5 años era a su vez el de caducidad en el medio de control ejecutivo. Descendiendo al caso concreto, el despacho reitera que de la prueba en el expediente no es posible establecer la fecha en que cobraron ejecutoria las resoluciones Nros. 001, 002 de 25 de enero de 2006 y 644-0013 de 7 de marzo de 2006; no obstante, puede determinarse que ello ocurrió con anterioridad al 15 de marzo de 2010, cuando el director de la DIAN suscribió un oficio con destino al director general de Caprecom y solicitó la adopción de medidas para la entrega de los 2 inmuebles fundamento de la demanda. Aun de realizar desde esta fecha el cómputo del término de 5 años que tenía la administración para realizar actos de ejecución, por su cuenta o ante la jurisdicción, se obtiene que vencieron el 16 de marzo de 2015. En consecuencia, la solicitud de conciliación prejudicial de 25 de septiembre de 2015 (...) y la demanda el 15 de diciembre de 2015 se presentaron por fuera del término de ley.

3.2.2. Respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho señaló que, como las resoluciones en mención debieron haber cobrado ejecutoria con anterioridad al 15 de marzo de 2010, los 4 meses de la caducidad corrieron desde dicha fecha hasta el 16 de julio de la misma anualidad, de manera que la solicitud de conciliación extrajudicial -25 de septiembre de 2015y la demanda -15 de diciembre de 2015fueron presentadas por fuera del término legalmente establecido.

4. Recurso de apelación8

La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, con el fin de que se revoque y se continúe con el trámite del proceso. Insistió en que el medio de control de reparación directa y no otro es el procedente para reclamar la reparación de los perjuicios ocasionados por el daño antijurídico que supuestamente sufrió la DIAN, por la omisión de Caprecom en el cumplimiento de sus obligaciones. Frente a la caducidad que declaró el Tribunal, además de reiterar que la reparación directa es la procedente en este caso, precisó que las resoluciones que originaron el objeto del debate no le fijaron a Caprecom una fecha límite para la ejecución de las obligaciones, de manera que, a juicio de la demandante, no era posible tener un referente para contabilizar el término de caducidad. Además, luego de realizar un recuento de las comunicaciones entre los extremos procesales, sostuvo que, como Caprecom persistió en el incumplimiento, a la DIAN se le causó un “daño continuado”, toda vez que la parte demandada nunca

se negó de manera concreta a cumplir con sus obligaciones. Por lo anterior, como la