CE-25000-23-36-000-2016-00383-01(AC)

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTOS DE TRÁMITEIncumplimiento de requisitos / INFORME ADMINISTRATIVO DE MUERTEActo administrativo de trámite Al ser un acto de trámite el que pretende controvertir la accionante –el informe administrativo de muerte– deben concurrir los requisitos que se expusieron para la procedencia excepcional de la acción de tutela. Con relación al primero, se considera que el informe administrativo de muerte sí define una situación relevante y sustancial dentro de la actuación administrativa, porque dependiendo de la forma cómo se califique la muerte habrá lugar a ciertas prerrogativas económicas para los beneficiarios del fallecido. (…) Frente los dos requisitos restantes la Sala considera que el informe administrativo sobre la muerte de [W.O.C.C.] no fue arbitrario ni desproporcionado, ni vulneró los derechos fundamentales de la accionante o garantías constitucionales. (…) Se concluye que a pesar a que el informe administrativo de muerte definió una situación especial y sustancial dentro de la actuación administrativa, no hay lugar a la procedencia de la acción de tutela, puesto que el acto de trámite (…) no fue expedido de forma arbitraria o desproporcional. De ahí que solo se haya cumplido con el primer requisito para la procedencia de la acción de tutela en estos eventos, pero no con los dos restantes. IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTOS DE TRÁMITEIncumplimiento de requisitos / CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO

SUPERADO - Configuración [F]rente a la pretensión de que el Ejército Nacional la incluya a ella y a sus hijos en programas sociales de bienestar y recreación la Sala encuentra que esta tutela también es improcedente, porque a raíz de la interposición de la presente acción la Jefatura de Familia y Bienestar Social procedió a incluirlos en el programa de familia denominado “Un héroe en mi corazón” que busca brindar apoyo emocional por la pérdida del familiar, asesorías legales y acompañamiento en trámites administrativos ante la entidad. En consecuencia, dado que en el trámite de la acción la entidad accedió a esta pretensión, no hay motivo para que el juez de tutela se pronuncie sobre ese aspecto. IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTOS DE TRÁMITEIncumplimiento de requisitos / SOLICITUD DE INCLUSIÓN EN PROGRAMAS DE SUBSIDIO DE VIVIENDA - Previo a acudir ante el juez de tutela, el interesado debe iniciar las gestiones para ser beneficiario de los subsidios Respecto a la solicitud de que la incluyan en programas para acceder a subsidios de vivienda, se observa que la accionante ni siquiera acreditó haber iniciado un trámite para ser beneficiaria de estos. Motivo por el cual no puede pretenderse que mediante la acción de tutela se incluya a una persona en un programa para acceder a vivienda con subsidio, si esta de antemano no ha realizado nada por sí misma para alcanzarlo. Se requiere que previo a acudir ante el juez de tutela, el

interesado por lo menos haya iniciado las gestiones pertinentes para ser beneficiario de uno de estos subsidios. Por estas razones la Sala encuentra que la acción de tutela no es procedente

ACCIÓN DE TUTELA / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL CONTRA ACTOS DE

TRÁMITE - Requisitos [L]a regla general es que esta acción es improcedente cuando se pretende controvertir actos administrativos, puesto que es viable discutir su contenido a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, existen excepciones a esta regla. Una de estas excepciones se presenta cuando la tutela se interpone contra actos de trámite. La razón para que excepcionalmente esta proceda consiste en que no existen otros mecanismos judiciales para que el afectado controvierta esta clase de actos administrativos. Esto se debe a que ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo los actos demandables son los definitivos, es decir aquellos que contienen la decisión final de la administración. A diferencia de estos últimos, los actos de trámite se encargan de dar impulso a la actuación o de preparar los elementos de juicio necesarios que se requieran para que la administración pueda adoptar la decisión de fondo. Es decir constituyen el conjunto de actuaciones intermedias que anteceden a la formación de la decisión administrativa final. Mientras que los definitivos son los que contienen la determinación última y de fondo. La condición para que se admita la procedencia de la tutela contra actos de trámite es que el acto tenga la potencialidad de definir una situación especial y sustancial dentro de la actuación administrativa, pues si tan solo da impulso procesal a la actuación, las

irregularidades en que incurran esa clase de actos pueden ser subsanadas al interior de la actuación administrativa. (…). Sumado a este requisito la Corte Constitucional ha dispuesto que para que la acción proceda contra esta clase de actos se debe acreditar que la decisión contenida en el acto: i) ha sido fruto de una actuación abiertamente irrazonable o desproporcionada por parte del ente sancionador y que ii) este vulnera garantías establecidas en la Constitución o derechos fundamentales. (…) En síntesis, para que la acción de tutela proceda contra actos de trámite deben concurrir los tres requisitos descritos: i) que mediante el acto se resuelva una situación sustancial y relevante; ii) que la decisión sea arbitraria o desproporcionada; y iii) que afecte derechos fundamentales o garantías constitucionales.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 - NUMERAL 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 25000-23-36-000-2016-00383-01(AC)

Actor: ANA ROSA CRISTINA LLANO NARVÁEZ Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL La Sala decide la impugnación interpuesta por Ana Rosa Cristina Llano Narváez,

contra la sentencia de 25 de febrero de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que en el trámite de la acción de tutela resolvió: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por la señora ANA ROSA CRISTINA LLANO NARVAEZ en nombre propio y representación de sus hijos DAVID FERNANDO CORTES LLANO y ANA

MARIA CORTE LLANO y en contra del MINISTERIO DE DEFENSA

NACIONAL – EJERCITO NACIONAL.”1

ANTECEDENTES El 12 de febrero de 2016 ANA ROSA CRISTINA LLANO NARVÁEZ, en nombre suyo y en representación de sus hijos menores de edad DAVID FERNANDO CORTES LLANO y ANA MARÍA CORTES LLANO interpuso acción de tutela contra el MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, al mínimo vital y a la salud.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: 1 Folio 165. “Primero: Solicito al señor Juez Constitucional tutelar mis derechos fundamentales, al debido proceso, al trabajo, al mínimo vital, a la salud, de la suscrita y a mis hijos menores de edad, y como consecuencia de ello Se ordene al Señor Comandante de la Aviación Ejercito (sic), a que en el término de 48 horas proceda a calificar el informativo por muerte en LITERAL

“C”.

Segundo: Como consecuencia de lo anterior se ordenara al Ejercito (sic)

Nacional – Dirección de Prestaciones Sociales, se desarchive el expediente del Señor Capitán Ejercito (sic) Aviador WILMWER ORLANDO CORTES CONDE (q.e.p.d) CC No 79635544. Revisando este y Aplicando la norma correspondiente del Decreto 1211 de 1990 “ARTICULO 189. MUERTE EN

COMBATE.

Tercero: El Ministerio de Defensa Nacional, deberá expedir la Resolución de sustitución pensional por muerte, cancelando los salarios a partir del fallecimiento del Señor Capitán Ejercito (sic) Aviador WILMWER ORLANDO CORTES CONDE (q.e.p.d) CC No 79635544, a la Señora ANA ROSA CRISTINA LLANO NARVAEZ, con Cedula de Ciudadanía No 51952036 en calidad de cónyuge y sus hijos menores de edad, incluyéndola en los programas sociales de bienestar subsidios de viviendas y recreación”2.

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. Wilmwer Orlando Cortés Conde era aviador del Ejército Nacional. Falleció el 30 de noviembre de 2001 en ejercicio del servicio. Ese mismo día el comandante del Batallón de Helicópteros suscribió el informativo administrativo por muerte No. 28, en el que se dejó consignado lo siguiente: “EL DIA 30 DE NOVIEMBRE DE 2001 A LAS 10:45 HORAS

APROXIMADAMENTE. EN AREA GENERAL DE SAN JUANITO META

FARALLONES DE MEDINA (…) EN CONDICIONES ADVERSAS DE

TIEMPO COLISIONO EL HELICOPTERO (…) DONDE MUERE EN FORMA

VIOLENTA EL SEÑOR CT. CORTES CONDE WILMER ORLANDO (…)

QUIEN SE DESEMPEÑABA COMO PILOTO DEL AREAONAVE, EL CUAL

ESTABA REALIZANDO OPERACIONES DE APOYO DE COMBATE EN

MANTENIMIENTO DE ORDEN PUBLICO EN ESTA AREA APOYANDO A

TROPAS DE LA FUERZA DE DESPLIEGUE RAPIDO (…)

DESARROLLANDO UNA MISION DE MOVIMIENTO AEREO.

EL COMANDO DEL BATALLON CONCEPTUA QUE LA MUERTE DEL SEÑOR CT WILMER ORLANDO CORTE CONDE (…) OCURRIO POR 2 Folio 6.

ACTOS DEL SERVICIO O POR CAUSAS INHERENTES AL MISMO DE ACUERDO AL DEC. 1211/90 SECCION 1 ART. 190”3. 2.2. El 1 de diciembre de 2001 el capitán Oscar Fredy Villegas Molano le envió informe de accidente de aeronave al comandante del Batallón de Helicópteros, en el que aseguró que el helicóptero M1-17 IV EJC 377 se impactó contra la superficie el 30 de noviembre de 2001 “al encontrase en condiciones meteorológicas imprevistas, causando la muerte a cuatro personas cuando se encontraban en cumplimiento de la misión que consistía en una operación de apoyo de combate con misión de movimiento aéreo”4. 2.3. El 18 de enero de 2002 el Ejército Nacional le entregó a Ana Rosa Cristina Llano dos cheques por valor de $29.102.125 y $13.410.250, por concepto de

seguro de vida obligatorio. 2.4. El 27 de febrero de 2002 el Ejército Nacional expidió la Resolución No. 17689, mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de las cesantías definitivas dobles y la compensación por muerte a Ana Rosa Cristina Llano y a sus hijos, por el valor total de $71.725.676. 2.5. El 7 de marzo de 2002 Ana Rosa Cristina Llano presentó un derecho de petición ante el Ministerio de Defensa Nacional, en el que solicitó que se modificara el informe administrativo No. 28 del 30 de noviembre de 2001, en el que se relataron las circunstancias en las que se produjo la muerte de su esposo. La solicitud estaba dirigida a que, en vez de afirmar que el deceso se ocasionó por actos del servicio, se estableciera que este se produjo en combate, pues el objetivo de la misión era apoyar a tropas de la fuerza de despliegue rápido en un área de combate. 2.6. El 26 de abril de 2002 el Ministerio de Defensa Nacional expidió el Oficio No. 3533 en el que dio respuesta esta solicitud. Allí informó que no se cumplen los requisitos que establece el artículo 189 del Decreto Ley 1211 de 1990 sobre la figura de “muerte en combate”. Específicamente señaló que en la orden de vuelo (documento en el que se consagra la identidad de la aeronave, la tripulación y la misión encomendada) se consignó que el tipo de misión era de transporte aéreo y que de los informes rendidos por los investigadores no se advirtió que el accidente se haya generado como consecuencia de un combate.

2.7. El 25 de mayo de 2015 Ana Rosa Cristina Llano presentó otro derecho de petición dirigido al comandante general del Ejército Nacional, en el que solicitó el ascenso póstumo de su esposo al cargo inmediatamente superior y la sustitución pensional. 3 Folio 7. 4 Folio 9. Fundamentó estas peticiones en que según el artículo 189 del Decreto 1211 de 1990, que regula lo relativo a la figura de “muerte en combate”, ella como esposa de Wilmwer Orlando Cortés Conde tiene derecho a esas prerrogativas, porque su cónyuge realmente murió en combate, no por actividades propias del servicio. Enfatizó en que la misión en la que se produjo la muerte justamente fue en “operaciones de apoyo de combate” aéreo. 2.8. El 21 de julio de 2015 el coronel Óscar Armando Rodríguez Ruíz emitió respuesta al derecho de petición presentado por la accionante, en el que informó que la solicitud de que se modifique el informe administrativo de la muerte de su esposo se remitió por competencia a la Oficina de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional; y que la solicitud de sustitución pensional se envió, también por competencia, al Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional. 2.9. El 7 de diciembre de 2015, el director de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa respondió el derecho de petición en lo relativo a la solicitud de acenso póstumo. Allí le explicó a la accionante: i) Que para que se pudiera realizar el ascenso póstumo se requería que en el informe administrativo se hubiera dispuesto que la muerte de su cónyuge se

produjo en medio de un combate. ii) Que la posibilidad de modificar el informe administrativo de muerte -acto administrativo preparatoriose extiende hasta antes que se profiera el acto administrativo de reconocimiento de prestaciones sociales -acto definitivo-. Por lo tanto, en el caso de la señora Llano no es posible acceder a la solicitud de modificar el informativo de muerte, porque el 27 de febrero de 2002 se expidió el acto definitivo, mediante el cual se reconocieron las prestaciones sociales a favor de los beneficiarios de Wilmwer Orlando Cortés Conde.

3. Fundamentos de la acción La accionante manifestó que es madre cabeza de familia, que se encuentra enferma y que su único sustento económico era el trabajo de su esposo Wilmwer

Orlando Cortés Conde. Aseguró que ha iniciado varios trámites ante el Ejército Nacional para que se aclare que la muerte de su esposo no fue un accidente, sino que fue en combate, ya que esta precisión, a su juicio, cambia totalmente las prestaciones a las que ella tiene derecho con ocasión de la muerte de su esposo, dado que si se establece que el deceso fue en combate procede el ascenso póstumo al grado inmediatamente superior y el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes. Por lo tanto, explicó que el informe administrativo No. 028 del 30 de noviembre de 2001 debió basarse en el artículo 189 del Decreto 1211 de 2000, que consagra la figura de “Muerte en combate”. Esa omisión en el informe sobre la muerte de su esposo, señaló la accionante, ha generado que se haya negado el ascenso póstumo y la sustitución pensional. Adicionalmente, manifestó que la liquidación de las prestaciones sociales se

efectuó mal, pues tan solo se le liquidaron aproximadamente cuatro años, pese a que realmente el tiempo laborado sobrepasó los once años. Error que para la accionante no tiene por qué ser asumido por ella, pues según la Corte Constitucional “los errores de la administración no pueden ser asumidos por los particulares”5. Sostuvo también que este yerro pudo haberse subsanado sin necesidad de acudir a la administración de justicia, pues la entidad bien pudo haber ejercido la revocatoria directa de su acto. Afirmó, por otra parte, que en el proceso de reconocimiento para la sustitución pensional se incurrió en “una violación directa de norma sustancial, al aplicar indebidamente una norma que no corresponde al caso en concreto”6 y que no se valoraron todas la pruebas allegadas al proceso.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto de 16 de febrero de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la presente acción de tutela y ordenó notificar al Ministerio de Defensa Nacional y al Ejército Nacional. Señaló que dentro del término de dos días debían rendir informe en el que especificaran lo siguiente: i) los motivos por los que se calificó la muerte del capitán como “ocurrida en actos del servicio o por causas inherentes al mismo” y no “por causa y razón del servicio en combate”; ii) los motivos por los que no se hizo el ascenso en forma póstuma al grado inmediatamente superior; iii) los motivos por los que no se ha reconocido la pensión de sustitución en favor del cónyuge; iv) informen si la accionante y sus

hijos tienen derecho a participar en programas sociales de bienestar y subsidios de viienda; alleguen copia de las actuaciones administrativas adelantadas con ocación de la muerte del capitán. 4.2. Carlos Alberto Saboya González, director de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional, presentó informe en el que reiteró lo señalado en la respuesta al derecho de petición de 7 de diciembre de 2015. Sostuvo que el informe administrativo por muerte es un acto administrativo preparatorio, que su modificación está en cabeza del Ministro de Defensa Nacional y que la 5 Folio 5. 6 Folio 1. oportunidad para ejercer esa modificación se limita hasta la expedición del acto definitivo que reconoce las prestaciones sociales para la familia del difunto. Reiteró que dado que el acto administrativo definitivo, mediante el cual se le reconocieron las prestaciones sociales a que tenía derecho Ana Rosa Cristina Llano y sus hijos por la muerte de su esposo, se expidió el 27 de febrero de 2002, no hay lugar a modificar el informe administrativo de muerte, porque la facultad para modificarlo únicamente se extendía hasta la fecha de expedición de esa resolución. Y repitió que el ascenso póstumo solo hubiera procedido si la muerte de su cónyuge hubiese sido ocasionada en el marco de un combate. Por lo tanto, enfatizó que no existe evidencia de que el Ministerio de Defensa Nacional haya vulnerado los derechos fundamentales de la accionante. Por otra parte, aseguró que la acción es improcedente, porque la accionante cuenta con otros medios de defensa judicial, tales como como las acciones de simple nulidad o restablecimiento del derecho, pues realmente su pretensión es

que se modifique el informe administrativo de muerte y que se declare la nulidad de los actos administrativos que reconocieron las prestaciones sociales para la familia de Wilmwer Orlando Cortés Conde; y así lograr que se expidan otros actos en los que el reconocimiento de prestaciones se ajuste a la figura de muerte en combate. También, sostuvo que no se encontró acreditada la existencia de un perjuicio irremediable, porque a la accionante se le reconocieron una serie de prestaciones. Otra situación es que no esté de acuerdo con el monto de estas. De otro lado, manifestó que tampoco se cumple con el requisito de inmediatez, porque la resolución, mediante la cual se le reconocieron las prestaciones sociales a la accionante se expidió en el año 2002. 4.3. Diego Alejandro Borbón Arias, director de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional, envió informe en el que manifestó que esa Dirección únicamente se encargaba de: i) el reconocimiento y pago de la compensación por muerte, las cesantías definitivas y la indemnización por disminución de la capacidad laboral; ii) enviar los expedientes sobre pensiones al Grupo de prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa. Afirmó que el reconocimiento de las prestaciones sociales a los beneficiarios de quien muere se efectúa con base en los actos preparatorios, como el informativo administrativo por muerte. Aseguró que esa Dirección no es la competente para calificar la muerte del señor Cortés. Finalmente, solicitó la terminación de la acción para la Dirección de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional. Diego Alejandro Borbón Arias, director de Prestaciones Sociales del Ejército

Nacional, anexó a su informe los oficios que le remitió a la directora de prestaciones sociales del Ministerio de Defensa, al director de personal del Ejército, al director de bienestar y disciplina del Ejército, al jefe de estado mayor BRIAV 32 “Apoyo y sostenimiento de aviación” y al gerente de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía en los que les informó de la existencia de la presente tutela, con el fin de que se pronunciaran respecto de sus competencias, particularmente sobre lo solicitado en el auto admisorio. 4.4. La jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, Diana María Ospina Herrera, señaló en su informe que las pretensiones que se solicitan en la acción no tienen relación con el objeto de la entidad, pues su propósito es facilitar a los afiliados la adquisición de vivienda propia. Se indicó que “el único vínculo de la accionante con la Entidad, podría ser la pretensión del subsidio de vivienda a que tienen derecho los miembros de la Fuerza Pública que hayan fallecido en ejercicio de sus funciones”7. Con respecto a las cesantías y ahorros voluntarios para vivienda de Wilmwer Orlando Cortés Conde, sostuvo que en virtud de la solicitud de devolución de aportes por fallecimiento que presentó la señora Llano, mediante orden de pago de 18 junio de 2002 se autorizó pagarle a la solicitante el valor de $6.913.916. Informó que en la actualidad en la cuenta individual del fallecido hay $105.917, que pueden ser retirados por la accionante en cualquier momento.

Por último, solicitó que se la desvinculara de la presente acción, porque la Caja de Honor no ha lesionado los derechos fundamentales de la accionante y porque no existe legitimación en la causa por pasiva, dado que la acción se interpuso en contra del Ministerio de Defensa y del Ejército Nacional, no contra la Caja Promotora de Vivienda Militar. 4.5. Sonia Janeth García Ávila, jefe del Área de Sistema de Atención al Consumidor Financiero de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, reiteró los argumentos expuestos por la jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad. E indicó los requisitos que la accionante debía reunir si en algún momento deseaba aplicar al subsidio de vivienda destinado a los beneficiaros del causante. 4.6. El jefe de familia y bienestar social del Ejército Nacional, Luis Carlos Velandia Niño, informó que al revisar el sistema de información se encontró que la accionante y sus hijos no estaban incluidos en la base de datos del programa de familias de fallecidos “Un héroe en mi corazón”, porque para el momento de la muerte todavía no se había creado la Jefatura de Bienestar Familiar del Ejército. No obstante, señaló que ya se incluyó a la señora Llano y a sus hijos en el programa, cuyo propósito es brindar apoyo emocional a la familia, por la pérdida del ser querido.

5. Providencia impugnada

7 Folio140. Mediante providencia del 25 de febrero del 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la solicitud de amparo presentada8.

Para sustentar esa decisión, señaló que la acción no es procedente porque lo que se pretende es modificar un acto administrativo de trámite, esto es el informativo administrativo de muerte. Razón por la cual no se cumple con el requisito de subsidiariedad propio de la acción de la acción de tutela, pues se debió acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por otra parte, se explicó que no existe un perjuicio irremediable, porque no se acreditó la inminencia de sufrir un daño irreversible. Y por último, se estableció que los hechos objeto del debate son del año del 2001 y del 2002, dado que el informativo administrativo de muerte se expidió el 30 de noviembre de 2001 y la Resolución No. 17689 de 27 de febrero de 2002, mediante el cual se reconocieron las prestaciones sociales a favor de Wilmwer Orlando Cortés Conde. Razón por la que tampoco se cumple con el requisito de inmediatez.

6. Impugnación Ana Rosa Cristina Llano Narváez impugnó la decisión de primera instancia, porque consideró que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca violó su derecho fundamental al debido proceso, pues aplicó una norma que no corresponde al caso. Reiteró que en “EL INFORME ADMINISTRATIVO POR MUERTE, SE HA OMITIDO CALIFICAR, el LITERAL “C”, NO OBSTANTE ESTAR EN EL

INFORME POR MUERTE QUE SU DESFUNCION (sic) FUE EN COMBATE”9.

Argumentó, también, que los derechos laborales y particularmente las pensiones son imprescriptibles. Por último, sostuvo que está plenamente probado que desde la muerte de su esposo ha ejercitado sus derechos, razón por la que “los salarios

deben ser desde su muerte, pues han sido y fueron tantas las peticiones y demanda para reclamar”10.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La Sala analizará si la presente acción de tutela es procedente para solicitar la modificación del “informe administrativo de muerte” y la inclusión de la accionante y de sus hijos en programas de bienestar social y en subsidios de 8 Folio 165. 9 Folio 170. 10 Folio 180. vivienda. Para esto explicará cuándo y bajo qué supuestos es procedente la acción contra actos de trámite y la naturaleza del “informe administrativo de muerte”.

2. Procedencia de la acción de tutela contra actos de trámite 2.1. El numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 estableció que la acción de tutela es improcedente: “cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” Esto significa que el interesado tiene la obligación de acudir a los medios ordinarios de defensa judicial ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico, para la protección de sus derechos. La acción de tutela no es una herramienta que pueda desplazar a estos mecanismos.

Por lo tanto, la regla general es que esta acción es improcedente cuando se pretende controvertir actos administrativos, puesto que es viable discutir su contenido a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, existen excepciones a esta regla. 2.2. Una de estas excepciones se presenta cuando la tutela se interpone contra actos de trámite. La razón para que excepcionalmente esta proceda consiste en

que no existen otros mecanismos judiciales para que el afectado controvierta esta clase de actos administrativos. Esto se debe a que ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo los actos demandables son los definitivos, es decir aquellos que contienen la decisión final de la administración. A diferencia de estos últimos, los actos de trámite se encargan de dar impulso a la actuación o de preparar los elementos de juicio necesarios que se requieran para que la administración pueda adoptar la decisión de fondo. Es decir constituyen el conjunto de actuaciones intermedias que anteceden a la formación de la decisión administrativa final. Mientras que los definitivos son los que contienen la determinación última y de fondo. La condición para que se admita la procedencia de la tutela contra actos de trámite es que el acto tenga la potencialidad de definir una situación especial y sustancial dentro de la actuación administrativa, pues si tan solo da impulso procesal a la actuación, las irregularidades en que incurran esa clase de actos pueden ser subsanadas al interior de la actuación administrativa. Siendo así, la acción de tutela procede excepcionalmente contra actos de trámite, siempre y cuando se cumpla con la condición que se explicó. Sumado a este requisito la Corte Constitucional ha dispuesto que para que la acción proceda contra esta clase de actos se debe acreditar que la decisión contenida en el acto: i) ha sido fruto de una actuación abiertamente irrazonable o desproporcionada por parte del ente sancionador y que ii) este vulnera garantías establecidas en la Constitución o derechos fundamentales11.

En palabras de la Corte, “en aquellos eventos en los que el acto administrativo de trámite resuelve un asunto de naturaleza sustancial, en el que la actuación sea manifiestamente irrazonable o desproporcionada y que amenace o vulnere derechos fundamentales, será procedente el amparo como mecanismo definitivo” (Negrillas fuera de texto original)12. En síntesis, para que la acción de tutela proceda contra actos de trámite deben concurrir los tres requisitos descritos: i) que mediante el acto se resuelva una situación sustancial y relevante; ii) que la decisión sea arbitraria o desproporcionada; y iii) que afecte derechos fundamentales o garantías constitucionales.

3. Naturaleza del informe administrativo de muerte y su análisis en el caso 3.1. Estas consideraciones son pertinentes para la resolución del caso bajo estudio, porque el acto administrativo que la señora Llano pretende controvertir, es decir el informativo administrativo de muerte, es un acto de trámite.

La razón por la que este acto se encasilla dentro de esta tipología ha sido explicada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en los siguientes términos: “El Informe Administrativo por Muerte es un acto administrativo preparatorio, en la medida en que no pone fin a la actuación, pero dado que define una calificación de la modalidad de la muerte, aporta información que debe ser tenida en cuenta al momento de expedir el acto definitivo, la resolución de reconocimiento a los deudos de las prestaciones correspondientes.”13 11 Ver Corte Constitucional: Sentencias T-105 de 2007, T-1012 de 2010 y T-499 de 2013, entre otras.

12 Corte Constitucional: Sentencia T-682 de 2015. 13 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 22 de abril de 2004. Consejero Ponente: Gustavo Aponte Santos. Radicación Número: 1558. Actor: Ministro de Defensa Nacional. Al ser un acto de trámite el que pretende controvertir la accionante –el informe administrativo de muerte– deben concurrir los requisitos que se expusieron para la procedencia excepcional de la acción de tutela. 3.2. Con relación al primero, se considera que el informe administrativo de muerte sí define una situación relevante y sustancial dentro de la actuación administrativa, porque dependiendo de la forma cómo se califique la muerte habrá lugar a ciertas prerrogativas económicas para los beneficiarios del fallecido. Si en el informe se establece que la muerte se produjo como consecuencia de actos especiales del servicio, es decir en co