CE-25000-23-36-000-2017-00111-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL PROFERIDA

DURANTE EL TRÁMITE DE INCIDENTE DE DESACATO / ADECUADA

APLICACIÓN DE NORMAS PROCESALES / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE

DERECHOS FUNDAMENTALES

[S]e evidencia documento remitido por parte de la UARIV al Juzgado Sesenta y Tres, donde demuestra, a través de respuesta proferida el 16 de diciembre de 2016, que resolvió la petición incoada por la accionante ciñéndose a los lineamientos impartidos por el Juez de tutela. (…) Justamente, en mérito de lo resuelto por la entidad accionada, el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo de Bogotá, mediante auto de 12 de enero de 2017, negó por improcedente la solicitud de apertura del trámite incidental propuesta por el actor, pues constató que UARIV cumplió lo ordenado en sentencia de 29 de noviembre de 2016. Visto lo anterior, se constata que el auto de 12 de enero de 2017 se profirió conforme a lo demostrado por la entidad accionada, autoridad que probó que emitió respuesta al derecho de petición de forma clara, precisa y de fondo, cumpliendo así con la orden judicial proferida por el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo de Bogotá. (…) se puede concluir que, en el presente caso, también se cumplió con la normativa procesal, pues la decisión de no iniciar el trámite incidental de desacato se fundamentó razonada y razonablemente, garantizando el debido proceso y el acceso a la administración de justicia del actor, al encontrar acreditado el cumplimiento de la orden impartida en sentencia de 29 de noviembre de 2016.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 52

NOTA DE RELATORÍA: La sentencia desarrolla los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, específicamente durante el curso de un incidente de desacato, al respecto, consultar la sentencia T-482 de 2013, de la

Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-36-000-2017-00111-01(AC)

Actor: MARÍA ZORAIDA VEGA Demandado: JUZGADO SESENTA Y TRES ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ Se decide la impugnación presentada por la señora María Zoraida Vega, en contra el fallo de tutela proferido el 31 de agosto de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, que negó por improcedente la acción de tutela.

I. ANTECEDENTES 1.1. La solicitud La señora María Zoraida Vega presentó acción de tutela por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia en que, a su juicio, incurrió el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo de Bogotá, al proferir el auto de 5 de agosto de 2016, que negó por

improcedente la solicitud de apertura del trámite incidental dentro de la acción de tutela con radicación número 2015-00448-00. 1.2. Hechos La señora María Zoraida Vega manifiesta que en el año 2002 fue víctima de desplazamiento forzado del municipio de la Palma, ubicado en el departamento de Cundinamarca y que, por esta razón, fue incluida por parte de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas – AURIV-, en el Registro Único de Victimas, por lo que recibe trimestralmente una ayuda económica. Indicó que, dado que padece de “demencia vascular”, el 29 de julio de 2016 solicitó a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, a través de derecho de petición, el pago priorizado de la indemnización, de acuerdo a como lo ordena el artículo 2.7.4.7 del Decreto 1084 de 20151; por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Inclusión Social y Reconciliación. Dada la negativa de esta entidad para resolver el mencionado derecho de petición, la accionante interpuso una acción de tutela para que se le amparara el derecho fundamental de petición. 1 “Artículo 2.2.7.4.7. Indemnización individual administrativa para las víctimas de desplazamiento forzado. La indemnización administrativa a las víctimas de desplazamiento forzado se entregará prioritariamente a los núcleos familiares que cumplan alguno de los siguientes criterios:

(…)

2. Que no hayan suplido sus carencias en materia de subsistencia mínima debido a que se encuentran en situación de extrema urgencia y vulnerabilidad manifiesta debido a la condición de discapacidad, edad o composición del hogar.(…).” En este orden de ideas, mediante sentencia de 29 de noviembre de 2016, el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo de Bogotá, a quien correspondió el proceso por reparto, amparó el derecho fundamental de petición de la accionante y ordenó al Director de la UARIV, que dentro de un término de cuarenta y ocho (48) horas contestara su solicitud.

Como a juicio de la tutelante la UARIV no cumplió lo ordenado por el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo de Bogotá por escrito de 12 de diciembre de 2016, solicitó la apertura de un incidente de desacato en contra de la entidad. Sin embargo, por auto de 12 de enero de 2016, el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo de Bogotá negó por improcedente la solicitud de apertura del trámite incidental, pues consideró que “…revisadas las actuaciones, advierte el despacho que la situación relatada por los incidentantes fue conjurada con la respuesta emitida por LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL DE LAS VÍCTIMAS el día 16 de diciembre de 2016, mediante comunicación antes referida, que si bien es cierto fue presentada de manera extemporánea, también lo es, que fue acorde con lo exigido por el Despacho, es decir se produjo de manera clara, precisa, integral, congruente y de fondo, (…)”.

Bajo el anterior contexto, la señora María Zoraida Vega considera que el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo de Bogotá vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, en razón a que, a su juicio el auto de 12 de enero de 2017 incurre en un defecto fáctico, porque se negó a dar apertura al trámite incidental dentro de la acción de tutela con radicación número 2016-00730-00, existiendo pruebas que permitían corroborar el incumplimiento de la sentencia que profirió el de 29 de noviembre de 2016. 1.3. Pretensiones La señora María Zoraida Vega solicita amparar sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva y que, en consecuencia, se ordene modificar el auto proferido el 12 de enero del año 2017 por el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo de Bogotá, en el sentido de dar apertura al trámite incidental dentro de la acción de tutela con radicación número 2016-00730-00. 1.4. Actuación Por auto de 26 de enero de 2017 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, admitió la demanda y dispuso notificar al Juzgado Sesenta y Tres Administrativo de Bogotá. 1.5. La contestación El Juzgado Sesenta y Tres Administrativo de Bogotá se opuso a las pretensiones de la demanda, manifestando que negó la apertura del trámite incidental dentro de la acción de tutela con radicación número 2016-00448-00, pues constató que la UARIV contestó la petición del actor el 5 de junio de 2015.

1.6. La sentencia impugnada Mediante sentencia de 9 de febrero de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, negó la acción de tutela, manifestando que el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo de Bogotá no incurrió en una vía de hecho por defecto fáctico, pues de acuerdo a las pruebas aportadas al expediente, era claro que a la accionante se le había dado respuesta clara y de fondo a su derecho de petición y, en ese sentido, consideró acertada la decisión del Juzgado accionado de negar por improcedente la solicitud de apertura del trámite incidental dentro de la acción de tutela con radicación número 2016-00730, debido a que constató que el UARIV contestó la petición del actor el 16 de diciembre de 2016. 1.7. La impugnación La señora María Zoraida Vega impugnó la sentencia de primera instancia, reiterando su solicitud de modificar el auto de 12 de enero de 2017, en el sentido de dar apertura al trámite incidental dentro de la acción de tutela con radicación número 2016-00730-00, porque, a su juicio, el UARIV no ha cumplido lo ordenado por el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo de Bogotá en sentencia de 29 de noviembre de 2016.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia de la Sala Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con el artículo 1º y 32 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 2° del

artículo 1° del Decreto 1382 de 2000, por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela.

2. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable.

3. Procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello (Rad.: 2009-01328, M.P. María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena, en sentencia del 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derecho fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.

De acuerdo a lo anterior la Sala entrará a determinar si en el caso sub judice es o no procedente la acción de tutela que la accionante intenta dentro del presente proceso.

4. Procedencia excepcional de la tutela contra providencia judicial proferida durante el curso de un incidente de desacato

Al respecto la Corte Constitucional en sentencia T-482 de 20132 ha dicho lo siguiente: “Tratándose de solicitudes de amparo en contra de las providencias proferidas en el curso de un incidente de desacato, como aquella que resuelve el incidente, la Corte ha establecido que procede la acción de tutela excepcionalmente, siempre que logre verificarse la existencia de una vía de hecho. Lo anterior, por cuanto es claro que por medio del incidente de desacato, las autoridades judiciales toman decisiones que pueden llegar a vulnerar los derechos fundamentales de las partes. Entonces, siendo procedente de forma excepcional la acción de tutela, debe tenerse presente que durante el trámite de tal incidente no se deberán ventilar asuntos que afecten la ratio decidendi, ni la decisión que con base en ésta se adoptó en el fallo de tutela, y que sirve como fundamento para promover el incidente de desacato. Así, el estudio de una acción de tutela interpuesta contra un incidente de desacato deberá limitarse, en todo caso, a la conducta desplegada por el juez durante el incidente mismo, sin consideración alguna del fallo que le sirve de trasfondo. Lo contrario sería revivir un asunto debatido que hizo tránsito a cosa juzgada”.

5. Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción constitucional cuando se dirige contra decisiones judiciales Esta Sección adoptó como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema.

Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. Además de estas exigencias, la Corte en la mencionada sentencia C–590 de 2005, precisó que era imperioso acreditar la existencia de unos requisitos especiales de procedibilidad, que el propio Tribunal Constitucional los ha 2 Corte Constitucional, Referencia: expediente T-3.836.735, M.P., Alberto Rojas Ríos. considerado como las causales concretas que “de verificarse su ocurrencia autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial”3. Así pues, el juez debe comprobar la ocurrencia de al menos uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la

vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”4 que encaje en dichos parámetros. Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que éste instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001031500020120220101, (M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez). En el caso bajo examen se advierte que la acción de tutela cumple con los requisitos generales que exige la sentencia C-590 del 2005 para la procedencia contra providencia judicial, ya que: i) es evidente que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, comoquiera que se controvierte la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia; ii) cumplió con el principio de inmediatez, pues se interpuso antes de que 3 Corte Constitucional. Sentencia de 3 de septiembre de 2009, Rad.: T-619, Magistrado Ponente: Dr. Jorge Iván Palacio Palacio.

4 Corte Constitucional. Sentencia T225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. transcurrieran (6) meses después de ejecutoriado el auto acusado5; iii) no existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial eficaces y eficientes con los cuales el accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados; iv) no se trata de una presunta irregularidad procesal que pueda resultar determinante en el proceso; v) el actor identificó los hechos y los derechos cuya vulneración alega; y vi) no se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela.

6. El caso concreto La señora María Zoraida Vega presentó acción de tutela en contra del Juzgado Sesenta y Tres Administrativo de Bogotá, porque, a su juicio, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, con ocasión del auto de 12 de enero de 2017, que negó por improcedente la solicitud de apertura del trámite incidental dentro de la acción de tutela con radicación número 2016-00730.

Al efecto, la actora pretende que a través de la presente acción de tutela se ordene al Juzgado Sesenta y Tres Administrativo de Bogotá dar apertura al incidente de desacato en contra UARIV, por haber incumplido la orden impartida en el fallo de tutela del 29 de noviembre de 2016. En este orden de ideas, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en determinar si, en efecto, el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo de Bogotá vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la

administración de justicia de la actora, al proferir el auto de 12 de enero de 2017, mediante el cual negó por improcedente la solicitud de apertura del trámite incidental dentro de la acción de tutela con radicación número 2016-00730. Sostiene la accionante que el juez de la causa incurrió en defecto fáctico 5Sentencia del cinco (5) de agosto de 2014, C. P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Radicado No. 11001-03-15-000-2012-02201-01, Demandante: ALPINA PRODUCTOS ALIMENTICIOS S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera. En dicho pronunciamiento, en lo pertinente, se sostuvo: “Anótese que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii)

se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional.” comoquiera que dentro del expediente hay sendas pruebas que demuestran que la UARIV no dio respuesta clara y de fondo a la petición y que por ello no se cumplió la orden de tutela, haciéndose procedente el desacato. Bajo el anterior contexto, y de acuerdo a las pruebas obrantes en el expediente se advierte que mediante sentencia de 29 de noviembre de 2016 el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo de Bogotá tuteló el derecho fundamental de la peticionaria señora María Zoraida Vega, ordenando a la UARIV“…ORDENAR al Director General y al Director Técnico de Gestión Social y Humanitaria de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo, proceda a resolver de manera clara, precisa, integral, congruente y de fondo, la petición presentada por los señores

MARÍA ZORAIDA VEGA y JAVIER DARÍO VEGA…”.

Teniendo en cuenta lo anterior, a folio 36 a 38, se evidencia documento remitido por parte de la UARIV al Juzgado Sesenta y Tres, donde demuestra, a través de respuesta proferida el 16 de diciembre de 2016, que resolvió la petición incoada por la accionante ciñéndose a los lineamientos impartidos por el Juez de tutela. La respuesta en cuestión se resolvió en los siguientes términos: “…Dando trámite a la solicitud de atención humanitaria por desplazamiento forzado realizada por Usted o un miembro de su hogar,

nos permitimos informarle que, al analizar su caso particular se encuentra que usted y los demás miembros de su hogar ya fueron sujetos de proceso de identificación de carencias y la decisión adoptada fue debidamente motivada mediante acto administrativo No. 600120150030784 con fecha de 27 de enero de 2016, el cual le fue debidamente notificado el 07 de marzo de 2016. Tenga presente que usted cuenta con un (1) mes a partir de la notificación del acto administrativo para interponer los recursos de reposición y/o apelación ante el Director Técnico de Gestión Social y Humanitaria, garantizando su derecho al debido proceso y contradicción (…)” Justamente, en mérito de lo resuelto por la entidad accionada, el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo de Bogotá, mediante auto de 12 de enero de 2017, negó por improcedente la solicitud de apertura del trámite incidental propuesta por el actor, pues constató que UARIV cumplió lo ordenado en sentencia de 29 de noviembre de 2016. En efecto, en el proveído controvertido se lee: “(…) en ese orden de ideas, revisadas las actuaciones, advierte el despacho que la situación relatada por los incidentantes fue conjurada con la respuesta emitida por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL DE LAS VÍCTIMAS el día 16 de diciembre de 2016, mediante comunicado, que si bien es cierto fue presentado de manera extemporánea, también lo es, que fue acorde con lo exigido por el Despacho, es decir se produjo de manera clara, precisa integral, congruente y de fondo, frente a la petición

presentada por los señores MARÍA (sic) ZORAYDA VEGA y JAVIER DARIO VEGA, lo que sin lugar a dudas evidencia que tal vulneración cesó dentro del trámite de la presente acción; aunado a que no se avizora conducta dolosa de parte de los funcionarios de la entidad incidentada.” Visto lo anterior, se constata que el auto de 12 de enero de 2017 se profirió conforme a lo demostrado por la entidad accionada, autoridad que probó que emitió respuesta al derecho de petición de forma clara, precisa y de fondo, cumpliendo así con la orden judicial proferida por el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo de Bogotá. En ese orden de ideas y, al estar demostrado que se dio respuesta de clara y de fondo a las pretensiones de la accionante, se puede concluir que, en el presente caso, también se cumplió con la normativa procesal, pues la decisión de no iniciar el trámite incidental de desacato se fundamentó razonada y razonablemente, garantizando el debido proceso y el acceso a la administración de justicia del actor, al encontrar acreditado el cumplimiento de la orden impartida en sentencia de 29 de noviembre de 2016. Debe recordarse que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 sólo “La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable…”. Por lo anterior, se confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera Subsección “A”, que negó el amparo deprecado, luego de constatar que el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo de

Bogotá, no incurrió en defecto alguno al negar por improcedente la solicitud de apertura del trámite incidental dentro de la acción de tutela con radicación número 2016-00730, ya que se demostró que efectivamente el derecho de petición interpuesto por la accionante fue resuelto de acuerdo a la orden judicial impartida. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: PRIMERO. CONFIRMAR el fallo de tutela proferido el 9 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, que negó el amparo deprecado por la actora, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO. Si no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley nro 2591 de 1991, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Presidente

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO (E)

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ