CE-25000-23-36-000-2017-00394-01(AC)-2017

AYUDA HUMANITARIA DE TRANSICIÓN PARA POBLACIÓN DESPLAZADAAlcance / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA VIDA EN CONDICIONES

DIGNAS / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL MÍNIMO VITAL

[S]e advierte que si bien está acreditado que la UARIV otorgó una ayuda humanitaria a la [actora], también lo es que no está demostrado el acompañamiento ni el asesoramiento para que su hogar supere las condiciones de vulnerabilidad que lo aquejan. (…) es necesario recordar que la atención humanitaria de transición, como su nombre lo indica, es una ayuda temporal con el fin de que el hogar supere la situación de debilidad que atraviesa con ocasión del hecho victimizante. De allí que la ley establezca la participación conjunta de las víctimas y las entidades responsables de generar condiciones para la subsistencia mínima y la superación de dicha situación, mediante el acceso a los programas de oferta institucional dirigidos a fortalecer el autosostenimiento. (…) en el presente asunto no se observa ningún tipo de acompañamiento ni de información otorgada a la accionante sobre las entidades encargadas de brindar soluciones de vivienda, lo que implica la vulneración de sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y el mínimo vital y va en contravía de los principios que rigen la atención humanitaria a las víctimas del desplazamiento forzado. (…) si bien la entidad accionada afirmó que realizó el proceso de identificación de carencias, tampoco allegó copia del acto administrativo mediante el cual se decidió otorgar la ayuda humanitaria y se analizó la situación del hogar de la [actora]. (…) la

atención humanitaria no puede limitarse a una entrega de dinero, sino que debe ir precedida por un acompañamiento por parte la entidad. En ese orden de ideas, no puede declararse la carencia actual de objeto por hecho superado, puesto que las causas que dieron origen a la violación de los derechos fundamentales persisten.

FUENTE FORMAL: LEY 387 DE 1997 / LEY 1448 DE 2011 - ARTÍCULO 47PARÁGRAFO 3 / LEY 1448 DE 2011 - ARTÍCULO 62 / DECRETOS 951 DE 2001 / DECRETO 2562 DE 2001 / DECRETO 2569 DE 2001 / DECRETO 2569

DE 2014 - ARTÍCULO 10 / DECRETO 1084 DEL 2015 - ARTÍCULO 2.2.6.5.1.9 / DECRETO 1084 DEL 2015 - ARTÍCULO 2.2.6.5.4.3

NOTA DE RELATORÍA: La sentencia desarrolla el marco legal de la atención humanitaria de la población víctima del desplazamiento forzado, como sujetos de especial protección por su estado de vulnerabilidad. Sobre la declaración del estado de cosas inconstitucional, ver la sentencia T-025 de 2004, de la Corte

Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-36-000-2017-00394-01(AC)

Actor: ESPERANZA GALEANO SILVA

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS Y OTROS La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por la accionada contra la sentencia del 27 de marzo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

Sección Tercera, Subsección C. HECHOS RELEVANTES b) Ayuda humanitaria La señora Esperanza Galeano Silva afirmó que fue desplazada del pueblo Puerto Carreño (Vichada) junto con su pareja desde el 2007. Indicó que en el 2016 la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas les otorgó una ayuda humanitaria correspondiente a $ 69.000 por el componente de alimentación y les quitó lo correspondiente por alojamiento, ya que en ese momento vivían en arriendo. Informó que hace dos meses la dueña de la casa donde vivían les pidió desalojar por el incumplimiento en el pago de los cánones de arrendamiento. Desde ese momento está viviendo con su pareja en la sala de espera del Terminal de Transporte de Bogotá. Agregó que ambos se encuentran desempleados y que desde abril de 2014, no se les ha brindado ninguna ayuda. b) Inconformidad Consideró que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las víctimas vulneró sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, mínimo vital, igualdad, entre otros al no otorgarle ayuda humanitaria en los componentes de alojamiento y alimentación.

PRETENSIONES

Solicitó la protección de sus derechos fundamentales. En consecuencia, se ordene a la entidad accionada el reconocimiento de la ayuda humanitaria en los componentes de alojamiento y alimentación. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Alcaldía Mayor de Bogotá (ff. 16-18) La jefe asesora jurídica de la Secretaría General, Juliana Valencia Andrade, indicó que no ha vulnerado los derechos fundamentales de la accionantes, puesto que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas es la competente para brindar ayudas humanitarias a las víctimas del conflicto armado, de conformidad con el artículo 109 del Decreto 4800 de 2011. Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (ff. 24-26) El director de la Dirección de Gestión Social y Humanitaria, Ramón Alberto Rodríguez Andrade, y la directora técnica de la Dirección de Gestión Interinstitucional sostuvieron que no han vulnerado los derechos fundamentales de la accionante. Comunicó que la señora Esperanza Galeano Silva está incluida en el Registro Único de Víctimas, de conformidad con la Ley 1448 de 2011. Así mismo, anunció que inició el proceso de identificación de carencias, pero no fue posible terminarlo por la ausencia de información. Por lo anterior, manifestó que fue necesario otorgarle un giro por concepto de atención humanitaria con el fin de garantizarle los componentes de alojamiento y alimentación al hogar mientras es constatada la situación real del hogar. Igualmente, señaló que el 16 de marzo de 2017 asignó un turno de entrega (1C2017), por lo cual el giro estará disponible para cobro aproximadamente en una semana desde la fecha de asignación del turno, por lo que el beneficio se encuentra garantizado. Así mismo, precisó que el valor del giro fue determinado teniendo en cuenta que el grupo familiar está compuesto por tres miembros, la fecha del desplazamiento del hogar fue el 10 de agosto de 2007 y el lugar de residencia. Agregó que la Unidad para las Víctimas consolidará la información total del hogar de la accionante para establecer y notificar el resultado del proceso de identificación de carencias. Aclaró que si bien la Unidad ejerce funciones como ente coordinador del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, no es competente para realizar la vinculación al programa de subsidio de vivienda requerido. En relación con la asignación y entrega de proyecto productivo, expuso que no es competencia únicamente de la Unidad, sino que el Ministerio de Trabajo debe diseñar, coordinar y realizar seguimiento a los programas y proyectos especiales para la generación de empleo rural y urbano. En cuanto a la solicitud presentada por la accionante, afirmó que fue contestado de fondo, conforme al marco legal y la jurisprudencia de las altas cortes, especialmente de la Corte Constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 27 de marzo de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, amparó los derechos fundamentales a la vida digna y mínimo vital, en los siguientes términos: “PRIMERO: CONFERIR tutela al derecho fundamental de Mínimo Vital y Vida Digna de la señora ESPERANZA GALEANO SILVA, conforme la parte

motiva de esta sentencia.

Para el efecto se ordena:  AL DIRECTOR DE LA UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y LA REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS o quien haga sus veces, que en término no superior a las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, si aún no lo ha hecho, otorgue el componente de ayuda humanitaria referente al alojamiento y alimentación de la tutelante.  ORDENAR al DIRECTOR DE LA UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LA VÍCTIMAS o quien haga sus veces, que en un término no mayor a un (1) mes, deberá realizarle una evaluación de la señora ESPERANZA GALEANO SILVA y a su cónyuge, el señor MARCO GUTIERREZ NARANJO, con el propósito de que, previa verificación de las circunstancias alegadas por esta

(determinación del grado de necesidad y de urgencia, estudio de carencias), sean plenamente identificadas, suministradas y prorrogadas las ayudas que concretamente requieren para superar su estado de vulnerabilidad, en caso de encontrar acreditado que se haya superado el estado de vulnerabilidad deberá explicitar en el acto administrativo pertinente, las razones concretas y detalladas por las cuales se encuentra superada la vulnerabilidad.  Se ORDENA al DIRECTOR de la UNIDAD ADMINISTRATIVA DE ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS o quien haga sus veces, proceder a brindar el acompañamiento y asesoramiento necesario para que la accionante y su esposo, participen en forma oportuna y expedita de los demás componentes

de la política pública para la atención a la población desplazada, en tanto ello permite el logro de la solución de fondo a la problemática que los aqueja […]” Para adoptar la anterior decisión, consideró que las condiciones actuales de la señora Esperanza Galeano Silva y su pareja demuestran que no se ha superado la situación de vulnerabilidad propia del desplazamiento y no se encuentran aún en condiciones de asumir su sostenimiento a través de mecanismos de acceso a la estabilización socioeconómica, por lo cual debe garantizarse la prórroga de la ayuda humanitaria. Añadió que la Unidad Administrativa de Atención y Reparación Integral a las Víctimas no ha garantizado a la accionante las herramientas necesarias y duraderas para superar su condición actual de vulnerabilidad, pues si bien la ayuda le fue otorgada en algún momento, posteriormente le fue retirado el componente de alojamiento. IMPUGNACIÓN El 3 de abril de 2017, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas impugnó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C. Para el efecto, manifestó que una vez notificado el fallo de tutela se revisó nuevamente el caso de la accionante y se determinó la entrega de la atención humanitaria en dos componentes, alojamiento y alimentación, por el valor de $ 320.000, los cuales se encuentran disponibles para cobro en el Banco Agrario. Señaló que lo anterior fue comunicado a la señora Esperanza Galeano Silva, mediante correo certificado a la Personería de Bogotá y al punto de atención a las víctimas de Chapinero.

En ese orden de ideas, concluyó que en la actualidad está configurado el hecho superado, pues la entidad ha garantizado los derechos fundamentales de la accionante. CONSIDERACIONES - Competencia La Subsección “A”, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual regula que: “[…] Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]”. Problema Jurídico El problema jurídico en esta instancia se puede resumir en la siguiente pregunta: 1. ¿En el presente asunto está demostrada la carencia actual de objeto por hecho superado? Para resolver el problema así planteado se abordarán las siguientes temáticas: (I) el derecho fundamental a la ayuda humanitaria a la población víctima de desplazamiento forzado, (II) carencia actual de objeto por hecho superado y (III) la ayuda humanitaria brindada a la accionante. Veamos:

I. Derecho fundamental a la ayuda humanitaria de la población víctima del desplazamiento forzado La población víctima del desplazamiento forzado se encuentra en un estado de debilidad manifiesta que pone en riesgo sus derechos fundamentales como la vida en condiciones dignas, la salud, el mínimo vital, el trabajo, entre otros. Así lo reiteró la Corte Constitucional al declarar el estado de cosas inconstitucionales en la población desplazada1.

Con el fin de prevenir el desplazamiento forzado y crear rutas de atención, protección, consolidación y estabilidad socioeconómica de esta población, se dictó la Ley 387 de 1997, la cual fue reglamentada por los Decretos 951, 2562 y 2569 del 2001. Posteriormente, se expidió la Ley 1448 de 2011, mediante la cual se establecieron medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado y se dictaron otras disposiciones. En el título III se reguló la ayuda humanitaria a las víctimas. Así, en el artículo 47 de la citada Ley se dispuso que las víctimas en los términos del artículo 3º tienen derecho a recibir ayuda humanitaria de acuerdo con las necesidades inmediatas que guarden relación directa con el hecho victimizante, con el fin de atender las necesidades básicas en condiciones dignas. En cuanto a la atención a las víctimas del desplazamiento forzado, el capítulo III de la Ley 1448 de 2011 la reglamentó y en su artículo 62 y siguientes se determinaron como etapas de la atención humanitaria las siguientes:

1. Atención inmediata: aquella que la entidad territorial receptora de las víctimas les otorga a quienes sufrieron el hecho que dio origen al desplazamiento dentro de los 3 meses previos a la solicitud. 1 Sentencia T-025 del 2004.

2. Atención humanitaria de emergencia: a la que se brinda una vez se haya expedido el acto administrativo que las incluye en el Registro Único de Víctimas

(RUV).

3. Atención humanitaria de transición: aquella que se otorga a la población

desplazada incluida en el RUV que aún no tienen los medios necesarios para su autosostenimiento y se limita a los componentes de alimentación y/o alojamiento. Igualmente, el parágrafo 3º del artículo 47 de la Ley 1448 de 2011, antes señalado, establece que la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación debe adelantar las acciones pertinentes ante las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación a Víctimas para garantizar la ayuda humanitaria. Es importante resaltar que la ayuda humanitaria implica una participación conjunta de las víctimas en el acceso a la oferta institucional para el autosostenimiento del hogar. Al respecto, el artículo 10 del Decreto 2569 de 2014 y el 2.2.6.5.1.9 del Decreto 1048 de 2015 disponen que la atención humanitaria debe articularse simultáneamente con los programas de ofertas institucionales dirigidos a generar condiciones de autosostenimiento, por lo cual los beneficiarios de los componentes de la atención humanitaria accederán a los programas y rutas dispuestos por las autoridades responsables de generar las condiciones de subsistencia mínima y la superación de vulnerabilidad. Por su parte, el Decreto 1084 del 2015, en su capítulo 5º estableció los criterios y procedimientos para la entrega de la atención humanitaria de emergencia y transición a las víctimas del desplazamiento forzado. Para el efecto, fijó a cargo de la Unidad Administrativa referida el proceso de definición e identificación de carencias en la atención humanitaria, el cual debe fundamentarse en el análisis integral de la situación real del hogar.

Sobre el particular, el artículo 2.2.6.5.4.3 dispuso que la identificación de carencias se basaría en la información contenida en los sistemas de información y registros administrativos de las entidades y de la suministrada por los hogares a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

II. Carencia actual de objeto por hecho superado La acción de tutela fue establecida en el artículo 86 de la Constitución Política como un mecanismo de defensa inmediata de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por una acción u omisión de una autoridad o un particular en los casos fijados por la ley.

En esa medida, el máximo tribunal constitucional ha considerado que la tutela pierde su razón de ser cuando en el trámite de la misma se superó la situación que ponía en riesgo o vulneraba los derechos fundamentales o en el caso de que no haya forma de evitar el daño que se buscaba evitar. Con esta teoría la Corte Constitucional ha pretendido que los fallos de tutela no sean ineficaces. El anterior fenómeno ha sido denominado como carencia actual de objeto y debe ser declarado así en la sentencia. En el primer caso por hecho superado y en el segundo por daño consumado. Así las cosas, en el caso de carencia actual de objeto por hecho superado, de relevancia para el caso bajo estudio, el juez de tutela debe analizar si realmente se superó la situación que vulneraba o amenazaba los derechos fundamentales del accionante. - La ayuda humanitaria brindada al hogar de la accionante La señora Esperanza Galeano Silva solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, el mínimo vital e igualdad, en su

condición de víctima del desplazamiento forzado. Para el efecto, consideró que la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación de Víctimas (UARIV) no le ha brindado la ayuda humanitaria a que tiene derecho en los componentes de alimentación y alojamiento. Pues bien, revisado el expediente se advierte que la accionante y su pareja, el señor Marco Gutiérrez Naranjo, afirmaron que son desplazados de la violencia desde el 2007, actualmente no están recibiendo ninguna ayuda humanitaria y no tienen empleo, por lo que se han visto obligados a refugiarse en la Terminal de Transportes de Bogotá (ff. 1-3). Al respecto, la UARIV informó que no ha sido posible finalizar el procedimiento de identificación de carencias al hogar de la señora Galeano Silva, debido a la ausencia de información proveniente de las distintas fuentes de caracterización, por lo cual el 16 de marzo de 2017 le fue asignado un giro por concepto de atención humanitaria, con el fin de garantizarle los componentes de alojamiento y alimentación hasta que sea constatada la situación real del hogar (ff. 24-26). Ahora bien, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, en la sentencia de primera instancia proferida el 27 de marzo de la misma anualidad, amparó los derechos fundamentales a la accionante a la vida digna y al mínimo vital (ff. 43-52). Por su parte, la UARIV en la impugnación manifestó que en atención a la anterior decisión revisó la situación particular del hogar de la accionante, efectuó la caracterización y determinó la entrega de $ 320.000 por los componentes de

alimentación y alojamiento, por lo que solicitó declarar carencia actual de objeto por hecho superado (ff. 57-61). Así las cosas, lo primero que se observa es que el hogar de la señora Galeano Silva se ubica dentro de la atención humanitaria de transición, pues hace 10 años fue desplazada de su lugar de residencia, se encuentra registrada en el Registro Único de Víctimas y se encuentran en condiciones de extrema vulnerabilidad, tanto así que no tienen un lugar de habitación fijo. Aclarado lo anterior, se advierte que si bien está acreditado que la UARIV otorgó una ayuda humanitaria a la señora Esperanza Galeano Silva, también lo es que no está demostrado el acompañamiento ni el asesoramiento para que su hogar supere las condiciones de vulnerabilidad que lo aquejan. Sobre el particular, es necesario recordar que la atención humanitaria de transición, como su nombre lo indica, es una ayuda temporal con el fin de que el hogar supere la situación de debilidad que atraviesa con ocasión del hecho victimizante. De allí que la ley establezca la participación conjunta de las víctimas y las entidades responsables de generar condiciones para la subsistencia mínima y la superación de dicha situación, mediante el acceso a los programas de oferta institucional dirigidos a fortalecer el autosostenimiento. Sin embargo, en el presente asunto no se observa ningún tipo de acompañamiento ni de información otorgada a la accionante sobre las entidades encargadas de brindar soluciones de vivienda, lo que implica la vulneración de sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y el mínimo vital y va en contravía de los principios que rigen la atención humanitaria a las víctimas del desplazamiento forzado.

Igualmente, se repara en que si bien la entidad accionada afirmó que realizó el proceso de identificación de carencias, tampoco allegó copia del acto administrativo mediante el cual se decidió otorgar la ayuda humanitaria y se analizó la situación del hogar de la señora Galeano Silva. Lo anterior, a pesar de que en el fallo de primera instancia se ordenó al director de la UARIV dictar un acto administrativo sobre el proceso de identificación de carencias y brindar el acompañamiento y asesoramiento necesario para que la accionante y su esposo participaran de forma oportuna y expedita de los demás componentes de la política pública. Así las cosas, debe reiterarse que la atención humanitaria no puede limitarse a una entrega de dinero, sino que debe ir precedida por un acompañamiento por parte la entidad. En ese orden de ideas, no puede declararse la carencia actual de objeto por hecho superado, puesto que las causas que dieron origen a la violación de los derechos fundamentales persisten. Por lo tanto, se confirmará la sentencia del 27 de marzo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, mediante la cual se ampararon los derechos fundamentales de la señora Esperanza Galeano Silva. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Confirmar la sentencia del 27 de marzo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, mediante la cual se ampararon los derechos fundamentales de la señora Esperanza Galeano

Silva, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Contra la presente decisión no procede recurso alguno.

Tercero: Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Ausente con permiso

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS