CE-25000-23-36-000-2017-00557-01(AC)-2017

VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN - Por respuesta incompleta /

COSTOS DE ELABORACIÓN DEL PASAPORTE COLOMBIANO

[L]a Subsección concluye que la única petición que el Ministerio de Relaciones Exteriores no acreditó contestar fue la relacionada con determinar si adicional a los costos de la elaboración del pasaporte existe alguna ganancia o utilidad, con especificación del valor de la misma y en cuánto ascendió en el 2015 y 2016, comoquiera que las demás solicitudes fueron atendidas de fondo, de manera clara y precisa (…) De esta forma, se aclara que con el sólo de hecho de señalar la dirección electrónica en la cual se pueden descargar los documentos peticionados no se entiende resuelta dicha petición, pues para el efecto la entidad debió especificar los datos completos. Así las cosas, esta Subsección colige que no todas las solicitudes presentadas por el [actor] fueron atendidas de manera completa y, por ende, se encuentra acreditada la vulneración del derecho de petición.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 23 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 209 / LEY 1565 DE 2012 / DECRETO 1510 DE 2013 - ARTÍCULO 19

NOTA DE RELATORÍA: La sentencia desarrolla el marco normativo y jurisprudencial del derecho de petición, al respecto, ver las sentencias T-481 de 1992 y T-095 de 2015, ambas de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ

Bogotá, D.C., ocho (08) de junio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-36-000-2017-00557-01(AC)

Actor: RICARDO MARÍN RODRÍGUEZ

Demandado: MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES ASUNTO La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia del 21 de abril de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, que negó el amparo deprecado.

HECHOS RELEVANTES a) Primera petición Señaló que el 1º de febrero de 2017 solicitó ante el Ministerio de Relaciones Exteriores copia del convenio MMS-122 suscrito con la Organización Internacional para las Migraciones – OIM, asimismo indicara los costos correspondientes a la elaboración del pasaporte colombiano y si existe alguna ganancia o utilidad al respecto. Manifestó que la entidad accionada mediante Oficio S-GCNU-17-013425 del 17 de febrero de 2017 resolvió la petición descrita, en el sentido de informar que los contratos y convenios se encuentran publicados en la página web http://www.colombiacompra.gov.co y, además, anexó el Oficio I-DIAF-17-002689 en el que la Directora Administrativa y Financiera expuso lo concerniente a los gastos de elaboración del pasaporte. Resaltó que inconforme con la respuesta otorgada, el 22 de febrero de 2017

nuevamente requirió la remisión del convenio MMS-122 y solicitó información acerca de si existe alguna ganancia o utilidad por la elaboración del pasaporte colombiano con especificación del valor de la misma y en cuánto ascendió en los años 2015 y 2016. Sostuvo que el 10 de marzo de 2017 el accionado reiteró que los convenios y contratos suscritos por ese Ministerio están publicados en la página web y que en caso de necesitar copia en físico debía realizar el pago a nombre del Fondo Rotatorio por cada una de las páginas, de conformidad con lo previsto en los artículos 1, 2 y 3 de la Resolución 3610 de 2015, sin referirse al valor de la utilidad de elaboración del pasaporte. b) Segunda petición Expuso que el 23 de febrero de 2017 peticionó ante el Ministerio accionado (i) el envío de los convenios que hubiese efectuado con cualquier otra entidad durante el 2016 y 2017, con el fin de brindar atención y acompañamiento a los colombianos acogidos a la Ley 1565 de 2012; (ii) informar acerca de las gestiones realizadas por parte del Sistema Nacional de Migraciones específicamente en lo que tiene que ver con lo dispuesto en el numeral 13 del artículo 4 de la Ley 1465 de 2011; (iii) indicar de manera detallada e individualmente la utilización del presupuesto asignado para el 2016 en ejecución de la Ley 1565 de 2012. Precisó que la solicitud referida no fue resuelta en los términos previstos en la Ley 1755 de 2015, comoquiera que la entidad a través del Oficio S-GCNU-17-020275

del 8 de marzo de 2017 sostuvo que de conformidad con los principios de transparencia y publicidad los convenios y contratos se encuentran publicados en la página web o que si se requieren las copias debe cancelarse el valor de cada una de ellas, además se limitó a describir algunas de las actividades desplegadas por el Sistema Nacional de Migraciones, pero sin explicar el tipo de facilidades y acompañamiento que brinda a los colombianos residentes en el exterior. De igual manera, no señaló en que invirtió el presupuesto asignado para el 2016. PRETENSIONES Solicitó se ampare su derecho fundamental de petición. En consecuencia, se ordene al Ministerio de Relaciones Exteriores entregar de manera inmediata los documentos solicitados y emitir respuesta clara y de fondo a las peticiones elevadas. CONTESTACIÓN AL REQUERIMIENTO Ministerio de Relaciones Exteriores (ff. 34 a 42) Explicó que en ningún momento negó la información solicitada por el señor Marín Rodríguez, pues contrario a ello a través de los Oficios S-GCNU-17-013425 del 17 de febrero y S-GCNU-17-020275 del 8 de marzo de 2017 indicó el link correspondiente para acceder al convenio MMS-122 y a los demás documentos requeridos, asimismo especificó que en caso de necesitar las copias en mención debía cancelar la expedición de las mismas, de conformidad con lo preceptuado en la Resolución 3610 de 2015. De otro lado, sostuvo que mediante el Oficio I-DIAF-17-002689 del 7 de febrero de 2017 otorgó respuesta oportuna y de fondo respecto al costo de la elaboración del

pasaporte y a través del Oficio S-GCNU-17-020275 del 8 de marzo de 2017 resolvió lo concerniente a las gestiones realizadas por el Sistema Nacional de Migraciones, igualmente relacionó las iniciativas adelantadas por intermedio del eje de comunidad y servicios de la Coordinación de “Colombia Nos Une” e indicó las gestiones llevadas a cabo por ese Ministerio de manera directa y mediante los consulados de Colombia para cada uno de los componentes del artículo 13 de la Ley 1465 de 2011. Agregó que en el Oficio de la referencia también informó el presupuesto y la ejecución, con discriminación de cada uno de los rubros correspondientes a los productos del proyecto como las redes de atención a los migrantes, el retorno humanitario, productivo y laboral, tal como se definen en la Ley 1565 de 2012. Por último, precisó que en el Oficio S-GCNU-17-015598 del 24 de febrero de 2017 proporcionó información relacionada con proyectos sociales, culturales y productivos de colombianos retornados acogidos a la Ley 1565 de 2012 apoyados por “Colombia Nos Une”. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El 21 de abril de 2017 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C negó el amparo deprecado por el señor Ricardo Marín Rodríguez al considerar que el Ministerio de Relaciones Exteriores otorgó respuestas puntuales, claras y de fondo a todas las peticiones elevadas ante esa entidad, pues señaló el procedimiento a seguir, con el fin de absolver las dudas que el accionante ha presentado a lo largo de sus solicitudes.

Aunado a lo anterior, expuso que al revisar los documentos aportados al proceso y al verificar cada uno de los link citados por la entidad accionada evidenció que las respuestas emitidas cumplieron con los parámetros determinados en la jurisprudencia constitucional. IMPUGNACIÓN El accionante impugnó la decisión de primera instancia en el sentido de indicar que el hecho de que la entidad accionada hubiese indicado los link en que se pueden descargar los documentos que solicitó, no implica que se tenga por resueltas dichas peticiones, toda vez que para realizar la búsqueda de cada archivo requiere de una serie de datos exactos, los cuales únicamente son de conocimiento del Ministerio de Relaciones Exteriores. Al respecto, solicitó se ordene el envío inmediato y directo por correo electrónico de los documentos solicitados y, en el evento, que se estime que el Ministerio de Relaciones Exteriores no es competente para entregarlos por ese medio, se ordene el suministro de todos los datos necesarios para descargarlos sin complicación alguna, específicamente lo que tiene que ver con los convenios que el Ministerio citado ha realizado con cualquier otra entidad durante los años 2016 y 2017 para brindar atención y acompañamiento a los colombianos acogidos a la Ley 1565 de 2012 (petición del 8 de marzo de 2017). Igualmente, reiteró que a la fecha no han sido resueltos de manera clara las peticiones relacionadas con (i) la ganancia o utilidad obtenida por la venta de un pasaporte a los colombianos en el exterior; (ii) tipo de facilidades y acompañamiento directo brindado por el Sistema Nacional de Migraciones en la

ejecución de los proyectos productivos, sociales o culturales; (iii) utilización del presupuesto asignado para el 2016 en la ejecución de la Ley 1565 de 2012. Finalmente, puso de presente que reside en Madrid, España, por tanto, en varias ocasiones ha requerido que las respuestas de sus solicitudes sean remitidas vía correo electrónico. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual regula que: “[…] Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]”. Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia se puede resumir en las siguientes preguntas: 1. ¿Las respuestas que la entidad accionada emitió a las peticiones presentadas por señor Marín Rodríguez fueron claras, precisas y de fondo? 2. ¿El accionante dispone de toda la información necesaria para obtener los documentos peticionados ante el Ministerio de Relaciones Exteriores? Para resolver el problema así planteado se abordarán las siguientes temáticas: (i) derecho de petición y (ii) caso concreto. Veamos:

1. Del derecho de petición El artículo 23 de la Constitución Política faculta a todas las personas para que puedan presentar peticiones respetuosas ante las autoridades públicas o las organizaciones privadas y a obtener pronta respuesta; en tal sentido, este derecho comprende no sólo la prerrogativa de obtener una contestación por parte de las autoridades, sino también, a que éstas resuelvan de fondo, de manera clara,

precisa y oportuna1. El derecho de petición se garantiza cuando la administración responde (i) de fondo, de manera clara y precisa, (ii) dentro del plazo otorgado por la ley, y (iii) cuando la respuesta es puesta en conocimiento del peticionario. Así mismo, la jurisprudencia constitucional indicó que la respuesta al derecho de petición debe ser de fondo, oportuna, congruente y tener notificación efectiva. Al respecto, en la sentencia T-095 de 2015 indicó: “[…] su núcleo esencial radica en la respuesta pronta y oportuna a lo solicitado, pues sería inoficioso no recibir la resolución del asunto; (iii) la respuesta debe cumplir 3 requisitos: ser oportuna, resuelta de fondo, clara, precisa y congruente con lo pedido, así como ser puesta en conocimiento del titular; (iv) la respuesta no significa que se acceda a lo solicitado y puede ser no escrita; (v) puede ser ejercido frente a autoridades públicas y articulares (en los casos que la ley lo determine) […]”. 1Ver, entre otras, la sentencia de la Corte Constitucional T-481 de 1992, M.P.: Jaime Sanín Greiffenstein. Por su parte, el Consejo de Estado también ha establecido un marco jurisprudencial2 sobre este derecho y ha señalado que el núcleo esencial del derecho de petición se encuentra integrado por las siguientes características: “… la facultad de presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades públicas y los particulares que ejercen funciones públicas, y el deber de estos de recibirlas y tramitarlas; (ii) el derecho a obtener respuesta a la petición y la obligación de la Administración de dar

respuesta en los términos señalados por la ley; (iii) el deber de la administración de resolver de fondo, de forma clara, precisa y consecuente, las peticiones que le son formuladas por los particulares, es decir, de contestar materialmente los aspectos planteados en las peticiones, lo que supone el rechazo de las respuestas evasivas […]”.

2. Análisis del caso bajo estudio El señor Ricardo Marín Rodríguez interpuso acción de tutela con la intención de que le fuera protegido el derecho fundamental de petición presuntamente vulnerado por el Ministerio de Relaciones Exteriores.

Para ello afirmó que la entidad de la referencia no resolvió de fondo ni de manera clara las peticiones presentadas, con el fin de obtener información acerca de (i) los costos correspondientes a la elaboración del pasaporte colombiano; (ii) la ganancia o utilidad obtenida por la venta de un pasaporte colombiano, con especificación del valor de la misma y en cuánto ascendió en el 2015 y 2016; (iii) gestiones realizadas por parte del Sistema Nacional de Migraciones en la ejecución de los proyectos productivos, sociales o culturales; y (iv) utilización del presupuesto asignado para el 2016 en la ejecución de la Ley 1565 de 2012. Aunado a lo anterior, sostuvo que el Ministerio accionado no le envió copia del convenio MMS-122 suscrito con la Organización Internacional para las Migraciones – OIM, así como tampoco de los convenios que ha efectuado con otras entidades durante el año 2016 y lo corrido del 2017 para brindar atención y 2 Ver entre otras, concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil 1001030600020150000200

(2243), ene. 28/15, C. P. Álvaro Namén Vargas. acompañamiento a los colombianos acogidos a la Ley 1565 de 2012, los cuales fueron peticionados en varias ocasiones (ff. 1 a 6). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C mediante sentencia del 21 de abril de 2017 negó el amparo deprecado por el accionante al considerar que el Ministerio de Relaciones Exteriores resolvió de fondo, de manera puntual y clara las peticiones invocadas, ya que indicó el procedimiento para absolver las inquietudes presentadas y afirmó que al revisar los documentos obrantes en el proceso y verificar los link citados por el accionado evidenció que en efecto las solicitudes cumplieron los parámetros fijados por la jurisprudencia constitucional (ff. 45 a 50). Ahora, en sede de impugnación el señor Ricardo Marín Rodríguez insistió en que las peticiones no han sido atendidas de fondo ni de manera clara y refutó que no cuenta con los datos necesarios para descargar los documentos solicitados ante el Ministerio de Relaciones Exteriores, tal como lo consideró el juez de primera instancia. Al respecto, esta Subsección realizará un estudio detallado de cada una de las peticiones en las que el accionante insiste que no ha obtenido contestación por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores para determinar si las mismas fueron resueltas de fondo, de manera clara y congruente. Además, se verificará si la entidad accionada suministró la información necesaria para que el señor Marín

Rodríguez pueda descargar los archivos requeridos. - De las peticiones presentadas en el caso concreto Una vez revisado el expediente se encuentra que la parte accionante radicó varios derechos de petición ante el Ministerio de Relaciones Exteriores en los cuales solicitó información acerca de los costos que acarrea la elaboración del pasaporte colombiano, la ganancia o utilidad que genera y a cuánto ascendió el total de esa ganancia en los años 2015 y 2016. Frente a ello se observa que la entidad mediante Oficio I-DIAF-17-002689 del 7 de febrero de 2017 señaló el costo del pasaporte, tanto así que discriminó el valor de la libreta, de la personalización y formalización de la misma, además especificó que a ello se suma el valor del envío y aclaró que todo lo relativo al recaudo de los pasaportes se incorpora en el presupuesto general de la Nación (ff. 22 y 23). Asimismo, en Oficio S-DIAF-17-020016 del 10 de marzo de 2017 el Ministerio de Relaciones Exteriores explicó en qué consisten las denominaciones de personalización y formalización antes mencionadas (f. 17). Sin embargo, la parte accionada en el Oficio de la referencia no resolvió lo concerniente a determinar si existen ganancias o utilidades en la elaboración del pasaporte. - De otro lado, se encuentra que el tutelante peticionó se indiquen las gestiones realizadas por el Sistema Nacional de Migraciones específicamente en lo que tiene que ver con lo dispuesto en el numeral 13 del artículo 4 de la Ley 1465 de 2011, esto es, con la ejecución de proyectos productivos, sociales o culturales.

En relación con lo anterior, el Ministerio de Relaciones Exteriores por intermedio del Oficio S-GCNU-17-020275 del 8 de marzo de 2017 explicó que en el grupo interno de trabajo de “Colombia Nos Une” cuentan con un eje comunidad y un eje de servicios, los cuales buscan acercar a los colombianos residentes en el exterior a las políticas públicas del Estado, dentro de los cuales se han fijado distintas prioridades de trabajo, jornadas de salud, emprendimiento, educación, cultura y arte, vínculos con segundas y terceras generaciones; ferias de servicios y jornadas de socialización de la oferta para colombianos en el exterior; mesas de trabajo con la comunidad, entre otros (ff. 19 a 21). Ahora, respecto a la solicitud encaminada a obtener información detallada e individual de la utilización del presupuesto asignado para el año 2016 en la ejecución de la Ley 1565 de 2012, la parte demandada a través del Oficio SGCNU-17-020275 del 8 de marzo de 2017 especificó el presupuesto y la ejecución, con discriminación de cada uno de los rubros correspondientes a los productos del proyecto como lo son las redes de atención a los migrantes, el retorno humanitario, productivo y laboral (ff. 19 a 21). De este modo la Subsección concluye que la única petición que el Ministerio de Relaciones Exteriores no acreditó contestar fue la relacionada con determinar si adicional a los costos de la elaboración del pasaporte existe alguna ganancia o utilidad, con especificación del valor de la misma y en cuánto ascendió en el 2015 y 2016, comoquiera que las demás solicitudes fueron atendidas de fondo, de

manera clara y precisa. - Expedición de la documentación solicitada Dentro de los derechos de petición elevados por el señor Marín Rodríguez se advierte que en reiteradas ocasiones requirió a la parte accionada la expedición del convenio MM-122 suscrito entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Organización Mundial para las Migraciones – OIM, así como de los documentos que hubiera realizado dicho Ministerio con cualquier otra entidad durante el 2016 y lo corrido del 2017 para brindar atención y acompañamiento a los colombianos acogidos a la Ley 1565 de 2012. Al respecto, se tiene que el Ministerio de Relaciones Exteriores mediante Oficio SGCNU-17-013425 del 17 de febrero de 2017 manifestó que toda la información sobre contratos y convenios suscritos por esa entidad se encuentran publicados en la página http://www.colombiacompra.gov.co, esto es, en cumplimiento del principio constitucional de publicidad previsto en los artículos 209 de la Constitución Política y 19 del Capítulo VII del Decreto 1510 de 2013 (f. 13). Aunado a lo anterior, en el Oficio S-DIAF-17-020016 del 10 de marzo de 2017 la entidad adicionó que para realizar la consulta del convenio MM-122 debía realizarlo con el número 17 de 2016 a través del link https://www.contratos.gov.co/consultas/detalleProceso.do?numConstancia=16-125761951 y aclaró que en caso de requerir copia en físico debe realizar el pago a nombre del Fondo Rotatorio por cada una de las páginas, de conformidad con lo dispuesto en la Resolución 3610 de 2015 (f. 15).

Pues bien, en relación con el convenio MM-122 el accionante en el escrito de impugnación afirmó que finalmente lo pudo descargar, por cuanto el Ministerio de Relaciones Exteriores indicó los datos exactos para su localización en internet, por tanto, se tendrá por resuelta la solicitud de dicho documento. Por otro lado, el señor Marín Rodríguez insiste en que no le ha sido viable descargar los convenios que la parte demandada realizó con otras entidades durante el 2016 y en lo corrido del 2017 para brindar atención y acompañamiento a los colombianos acogidos a la Ley 1565 de 2012, toda vez que no dispone de todos los datos exactos para el efecto. En ese orden de ideas, esta Subsección procedió a verificar las direcciones electrónicas3 citadas por la parte accionada y constató la dificultad que existe para encontrar los convenios que el Ministerio de Relaciones Exteriores ha realizado con otras entidades durante el 2016 y en lo corrido del 2017 para brindar atención y acompañamiento a los colombianos acogidos a la Ley 1565 de 2012, tal como lo sostuvo el accionante. De esta forma, se aclara que con el sólo de hecho de señalar la dirección electrónica en la cual se pueden descargar los documentos peticionados no se entiende resuelta dicha petición, pues para el efecto la entidad debió especificar los datos completos. Así las cosas, esta Subsección colige que no todas las solicitudes presentadas por el señor Marín Rodríguez fueron atendidas de manera completa y, por ende, se encuentra acreditada la vulneración del derecho de petición. Por tanto, se revocará la sentencia proferida el 21 de abril de 2017 por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C que negó el amparo deprecado. Para en su lugar, amparar el derecho fundamental de petición invocado por el señor Ricardo Marín Rodríguez. En consecuencia, se ordenará al Ministerio de Relaciones Exteriores, que en el término de 48 horas siguientes a la notificación de esta providencia, resuelva de forma clara, congruente y de fondo las solicitudes referentes a determinar si adicional a los costos de la elaboración del pasaporte existe alguna ganancia o utilidad, con especificación del valor de la misma y en cuánto ascendió en el 2015 y 2016, y lo concerniente a la expedición de los convenios que ha realizado con otras entidades durante el 2016 y en lo corrido del 2017 para brindar atención y acompañamiento a los colombianos acogidos a la Ley 1565 de 2012. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 3 http://www.colombiacompra.gov.co; https://www.contratos.gov.co/consultas/inicioConsulta.do.

F A L L A Primero: Revocar la sentencia del 21 de abril de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C que negó el amparo deprecado. En su lugar, amparar el derecho fundamental de petición del

señor Ricardo Marín Rodríguez.

Segundo: Ordenar al Ministerio de Relaciones Exteriores, que en el término de 48 horas siguientes a la notificación de esta providencia, resuelva de forma clara,

congruente y de fondo las solicitudes referentes a determinar si adicional a los costos de la elaboración del pasaporte existe alguna ganancia o utilidad, con especificación del valor de la misma y en cuánto ascendió en el 2015 y 2016, y lo concerniente a la expedición de los convenios que ha realizado con otras entidades durante el 2016 y en lo corrido del 2017 para brindar atención y acompañamiento a los colombianos acogidos a la Ley 1565 de 2012.

Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto: Dentro de los 10 días a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Quinto: Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS