CE-25000-23-36-000-2017-00660-01(AC)-2017

VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / ANOTACIÓN EN EL SISTEMA DE EVALUACIÓN POLICIAL La Sala observa que de acuerdo con la jurisprudencia transcrita y el artículo 27 de la Ley 1015 de 2006, la anotación realizada en el Sistema de Evaluación Policial en contra de la accionante, fue de naturaleza correctiva, toda vez que se generó un registro escrito en la base informática de la institución, que ameritaba que se garantizara el derecho de defensa de la accionante. Por ello, la anotación en el Sistema de Evaluación Policial realizada el día 3 de abril de 2017 en contra de la accionante, por llegar dos minutos tarde a la formación, si se trataba de una falta leve, que no afectaba sustancialmente sus deberes funcionales, no debió hacerse por escrito, por cuanto al registrarse la falta en el Sistema Informático de la Policía Nacional, dicha anotación adquirió carácter sancionatorio y supuso garantizar el debido proceso de la uniformada, lo cual no se evidenció en el sub examine. Con fundamento en lo anterior, la Sala revocará la sentencia proferida por el Tribunal el día 3 de mayo de 2017, y en su reemplazo, amparará el derecho fundamental al debido proceso de la [accionante]. Así mismo, ordenará a la Policía Nacional eliminar la anotación realizada por la Teniente [Z] en contra de la accionante en el Sistema de Evaluación Policial - EVA.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 25000-23-36-000-2017-00660-01(AC)

Actor: ROSA ALEJANDRA ACEVEDO CHAPARRO

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, POLICÍA NACIONAL DE COLOMBIA Se decide la impugnación formulada por la señora Rosa Alejandra Acevedo Chaparro contra la sentencia del 3 de mayo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B” (en adelante el Tribunal) que negó las pretensiones formuladas por la accionante contra la Policía Nacional – Escuela de Postgrados de Policía “Miguel Antonio Lleras Pizarro”.

I. LA DEMANDA 1.1.- Pretensiones Con el objeto de hacer efectiva la protección de su derecho constitucional al debido proceso, esgrimió la siguiente pretensión: “PRIMERA: Se ordene a la Policía Nacional, el retiro inmediato de la anotación efectuada a mi formulario con base en las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente demanda”1. 1.2.- Hechos El día 3 de abril de 2017 la señora Rosa Alejandra Acevedo Chaparro llegó dos minutos tarde a la formación cuando se encontraba adelantando el curso de ascenso para el grado de teniente en la Escuela de Postgrados de la Policía “Miguel Antonio Lleras Pizarro”2, razón por la cual la Teniente Zheudy Lina Paola Leal Celis, Comandante de la Sección, le hizo una anotación en el formulario de seguimiento del Sistema Informático de la Policía Nacional3, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 1015 del 7 de febrero de 20064.

1.3.- Concepto de violación 1.3.1.- La accionante mediante escrito radicado en el Tribunal el día 19 de abril de 2017 invocó el amparo constitucional de su derecho al debido proceso, el cual estimó vulnerado por la Policía Nacional, al impedirle ejercer el derecho de 1 Folio 3. 2 Folio 1. 3 Folio 1. 4 Por medio de la cual se expide el Régimen Disciplinario para la Policía Nacional. contradicción y negarle la posibilidad de recurrir la anotación realizada en el Sistema Informático de la Institución. 1.3.2.- Indicó que debió aplicarse el artículo 27 de la Ley 1015 de 2006 en su aspecto preventivo, esto es, sin que constituyera antecedente disciplinario. Así mismo, manifestó que el llamado de atención debió ser verbal o mediante la asignación de trabajos pedagógicos, toda vez que la anotación en el sistema puede afectar su evaluación al final del año y su eventual ascenso5. 1.3.3.- Citó como fundamento de su petición la providencia del 29 de marzo de 2017 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado con ponencia del Consejero Gabriel Valbuena Hernández, identificada con número de radicación 68001-23-33-000-2016-01103-01. II.- TRÁMITE DE LA TUTELA EN PRIMERA INSTANCIA Por medio de auto proferido el día 20 de abril de 2017 el Tribunal admitió la acción de la referencia y ordenó notificar al Director de la Escuela de Postgrados de la Policía Nacional “Miguel Antonio Lleras Pizarro”, y a la Comandante de la Sección de la Policía Nacional, Teniente Leal Celis Zheudy Lina Paola6.

III.CONTESTACIÓN 3.1.- Mediante memorial radicado el día 26 de abril de 2017 el Coronel Luis Ernesto García Hernández, Director de la Escuela de Postgrados de la Policía “Miguel Antonio Lleras Pizarro”, solicitó denegar las súplicas de la demanda, en razón a que las constancias realizadas en el formulario de seguimiento del 5 Folio 2. 6 Folio 9. Sistema de Evaluación del Desempeño Policial (EVA), no configuran una sanción o recriminación, ni afectan el desempeño del policial7. Así mismo, transcribió apartes de la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado el día 2 de marzo de 2017, identificada con número de radicación 25000-23-42-000-2016-02504-01, en la que se afirmó lo siguiente: “Ahora bien, de la lectura del instructivo transcrito, como de la norma en comento (artículo 27 de la Ley 1015 de 2006), encuentra la Sala que en estos se estableció de forma clara y precisa que `para el registro del EVA no procede recurso de reclamación, toda vez que no constituye anotación y tampoco afectación en la calificación”8. Adujo que la accionante pudo acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa9, y no demostró la existencia de un perjuicio irremediable, lo que hace improcedente la acción. 3.2.- Por su parte, la Comandante de la Sección de la Policía Nacional, Teniente Zheudy Lina Paola Leal Celis guardó silencio.

IV.- PROVIDENCIA IMPUGNADA

El Tribunal negó la acción de tutela mediante sentencia dictada el día 3 de mayo de 2017, con fundamento en que no existió violación al debido proceso de la accionante, por cuanto la anotación realizada el día 3 de abril de 2017, no generó un antecedente disciplinario10, y tampoco es relevante para la evaluación de desempeño, aunado a que no tiene carácter sancionatorio, y no representa una afectación en la situación particular de la uniformada. 7 Folio 34. 8 Folio 34Vº. 9 Folio 35. 10 Folio 49. Así mismo, indicó que la accionante aludió a hechos futuros relacionados con una eventual baja calificación que puede perjudicarla ante un hipotético ascenso11, situación que no se ha concretado, y sobre la que no procede el amparo constitucional.

IV. IMPUGNACIÓN Por medio de escrito radicado en la Secretaría del Tribunal el día 8 de mayo de 2017, la señora Rosa Alejandra Acevedo Chaparro impugnó la sentencia de primera instancia, al considerar que no le asiste razón al Tribunal al afirmar que debió acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa para controvertir la anotación12.

Indicó que el Tribunal no se pronunció sobre la afectación al debido proceso al impedir el derecho de contradicción sobre la mencionada anotación13.Así mismo, afirmó que no se puede negar el amparo por basarse en un hecho futuro, por cuanto la anotación puede incidir en la calificación que haga el evaluador14. Finalmente, sostuvo que el Tribunal desconoció el Decreto 1800 del 14 de septiembre de 200015 y la Resolución 03463 del 6 de junio de 200616, normas que

establecen que la amonestación escrita reducirá 100 puntos la calificación del evaluado17. 11 Folio 50Vº. 12 Folio 58. 13 Folio 58. 14 Folio 59. 15 “Por el cual se dictan normas para la evaluación del desempeño del personal uniformado de la Policía Nacional”. 16 Por el cual se modifica el literal C del numeral 2º de la Sección III Diligenciamiento del artículo 1 de la Resolución No. 02037 del 7 de junio de 2001, Por la cual se establecen los parámetros para el diligenciamiento, aplicación, y trámite de los formularios de Evaluación del Desempeño Policial para el personal uniformado de la Policía Nacional. 17 Folio 59. VI.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1.- Competencia De conformidad con lo previsto por el numeral segundo del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015 y en virtud del numeral 6º del artículo 1º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 200318 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 6.2.- Problema jurídico a dilucidar Corresponde establecer a la Sala si ¿incurre en defecto procedimental desconociendo el debido proceso, la anotación por una falta leve en el sistema de Evaluación del Desempeño Policial (EVA)? Con el fin de dar contestación al problema planteado, la Sala en un primer momento estudiará la procedencia de la acción y posteriormente, si se cumplen los requisitos, entrará a resolver el caso concreto.

6.2.1.- Procedencia de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política de 1991 establece que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por si misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. 18 Por medio del cual se modifica el Reglamento del Consejo de Estado. Así mismo, dispone el precitado artículo que la acción de tutela solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Por su parte, el artículo 29 Superior se refiere al derecho fundamental al debido proceso, el cual, debe aplicarse a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Ahora bien, frente a la tutela como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable esta Sala ha sostenido19: “[…] Sobre este tema ha sido reiterada la jurisprudencia constitucional al señalar que la acción de tutela, dada su naturaleza subsidiaria y residual, procede, excepcionalmente, como mecanismo transitorio cuando existiendo otros mecanismos judiciales idóneos para la protección de los derechos fundamentales invocados, para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Al respecto la Corte se ha pronunciado de la siguiente forma: ˋ[…] la acción de tutela procede de manera excepcional cuando (i) no

existan otras acciones legales, (ii) o existiendo éstas no fueren eficaces para salvaguardar los derechos fundamentales, (iii) o no son eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable (art. 86, C.P.). [Dado que para reclamar derechos en general se establecieron medios de defensa judiciales ordinarios, idóneos para tramitar la pretensión de reconocimiento de la prestación, la procedencia de la acción de tutela se supedita a la eficacia de estos para evitar el acaecimiento de un perjuicio irremediable, analizando las circunstancias del peticionario y los elementos de juicio obrantes en el expediente. Puntualizando, se puede indicar que, de acuerdo con el principio de subsidiariedad de la acción de tutela, esta resulta improcedente cuando es utilizada como mecanismo alternativo de los medios judiciales ordinarios de defensa previstos por la ley. Sin embargo, en los casos en que existan medios judiciales de protección ordinarios al alcance del actor, la acción de tutela será procedente si el juez constitucional logra 19 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera, Sentencia del 14 de julio de 2016. CP. Roberto Augusto Serrato Valdés. Actor: Juan Fernando Marulanda González. Rad. 17001-23-33-000-2016-00126-01. determinar que: (i) los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados; (ii) se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio, pues, de lo

contrario, el actor se vería frente a la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable frente a sus derechos fundamentales; y, (iii) el titular de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados es sujeto de especial protección constitucional. La jurisprudencia constitucional, al respecto, ha indicado que el perjuicio ha de ser inminente, esto es, que amenaza o está por suceder prontamente; las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes; no basta cualquier perjuicio, se requiere que este sea grave, lo que equivale a una gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona; la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. 6.2.2.- Caso concreto La Corte Constitucional ha decidido que frente al reproche de conductas de menor entidad, esto es de faltas leves, las cuales no tienen la capacidad de afectar los deberes funcionales, está prohibido en el ordenamiento jurídico realizar llamados de atención por escrito, al respecto en la Sentencia T-735 de 2004, sostuvo lo siguiente20: “[…] Mediante sentencia C-1076 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, la Corte Constitucional realizó el control abstracto de constitucionalidad sobre algunas normas contenidas en la Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”. […] Para el efecto, esta Corporación precisó que la norma en cuestión

(artículo 51 de la Ley 734 de 2002), se refiere al acaecimiento de conductas de menor entidad o que contrarían en menor grado el orden 20 Corte Constitucional. Sentencia T-735 del 5 de agosto de 2004. CP. Clara Inés Vargas Hernández. Acción de tutela instaurada por Dionisio Correa Maza contra la Dirección de Servicios Generales del Comando de la Armada Nacional. Expediente T-853217. administrativo al interior de cada dependencia, y que no tienen la potencialidad de afectar sustancialmente los deberes funcionales que le han sido impuestos al funcionario público. Partiendo de lo anterior, consideró que resultaban contrarios a la Constitución Política los llamados de atención que se realizaran de manera escrita, la anotación de los mismos en la hoja de vida del funcionario y la iniciación de una “formal actuación disciplinaria” en su contra cuando éste reiterara tales actuaciones. Las razones que la Corte expuso respecto a la inconstitucionalidad del aparte normativo “por escrito”, contenido en el inciso primero del artículo 51, fueron las siguientes: “En ese marco si se trata de una actuación sin formalismos procesales, no se advierte motivos para que el llamado de atención sí se rodee de los mismos, al consignarse por escrito pues tal decisión debe obedecer a la misma lógica de la actuación que le precedió. No puede discutirse que un llamado de atención afecte la hoja de vida del servidor y por ello se opone a la finalidad de la norma y a su cumplimiento mediante actuaciones desprovistas de solemnidad alguna. Por este motivo, se declarará la inexequibilidad de la expresión “por escrito” que hace parte

del inciso primero del artículo 51 […]”. (Negrilla fuera del texto) Esta posición ha sido reiterada por la Corte Constitucional, entre otras en la sentencia T-152 de 2017, en la cual sostuvo21: “Finalmente, resta mencionar que en relación con los actos que atentan contra la disciplina institucional, la Ley 1015 de 2006 determina que los medios para encauzarla son preventivos y correctivos22, además tipifica las conductas que constituyen falta gravísima23, grave24 o leve25, y el 21 Corte Constitucional. Sentencia T-152 del 8 de marzo de 2017. MP. Alejandro Linares Cantillo. Acción de tutela interpuesta por el ciudadano Johnny Esneider Quintero Cano contra la Policía Nacional. Expediente T-5.799.418 22 Ley 1015 de 20086, artículo 27. Medios preventivos hacen referencia al ejercicio del mando con el fin de orientar el comportamiento de los subalternos a través de llamados de atención verbal, tareas tales como acciones de tipo pedagógico, asistencia a cursos de formación ética, trabajos escritos, como medios disuasivos de aquellas conductas que no trascienden ni afectan la función pública, sin que ello constituya antecedente disciplinario. En cambio los medios correctivos hacen referencia a la aplicación del procedimiento disciplinario en caso de ocurrencia de una falta definida en la ley. 23 Ley 1015 de 2006, artículo 34 24 Ley 1015 de 2006, artículo 35. 25 Ley 1015 de 2006, artículo 36. tipo de sanción que se debe imponer a cada una de ellas26, verbigracia, en el caso de las faltas leves culposas la ley dispone que el sujeto

responsable será sancionado con amonestación escrita (art. 39, núm. 5). La misma ley establece que el ejercicio de la potestad disciplinaria se hará en el marco del debido proceso, lo que implica que el sujeto destinatario será investigado conforme a las leyes preexistentes a la falta disciplinaria que se le endilga, ante funcionario con atribuciones disciplinarias previamente establecido y observando las garantías contempladas en la Constitución Política y en el procedimiento señalado en la ley27. En el caso de los miembros de la Policía, el artículo 58 del cuerpo normativo precitado prescribe que el procedimiento aplicable será el contemplado en el Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002), que está conformado por las siguientes etapas: (i) indagación28, (ii) investigación29, (iii) cargos30, (iii) descargos31, y (iv) fallo32. […] A partir de lo anterior, la Sala considera que si bien el llamado de atención que se realizó al accionante, durante la formación, tiene una connotación de medida preventiva, en tanto tenía por finalidad preservar el orden interno y el respeto por el protocolo policial, no se puede predicar lo mismo respecto del registro de la anotación demeritoria en el formulario de seguimiento del patrullero. Ello, en razón la entidad, sin agotar el debido proceso, calificó la conducta del actor como falta disciplinaria, atribuyó la responsabilidad por la misma y registró un reproche sobre el comportamiento del funcionario, con lo que se causan efectos negativos en la evaluación anual y en el eventual ascenso. Tal actuación

administrativa en términos de la Ley 1015 de 2006 y la jurisprudencia de esta Corte imprime al llamado de atención un carácter sancionatorio. En esa medida, no es relevante la distinción formal que hace la entidad accionada respecto de la naturaleza de la hoja de vida y el formulario de seguimiento, pues como fue explicado del registro de la anotación negativa en cualquiera de las dos se 26 Ley 1015 de 2006, artículos 38 a 43. 27 Ley 1015 de 2006, artículo 5°. 28 Ley 734 de 2002, artículos 150 y 151. 29 Ley 734 de 2002, artículos 152 a 160. 30 Ley 734 de 2002, artículo 161. 31 Ley 734 de 2002, artículo 166. 32 Ley 734 de 2002, artículo 169 y 170. derivan, aunque en mayor o menor medida, efectos negativos para el sancionado […]”. (Negrilla fuera del texto) Así mismo, es pertinente indicar que esta Corporación en un caso similar al que ocupa la atención de la Sala, como bien lo anotó la accionante, dispuso lo siguiente33: “[…] Es claro que para las faltas menores, que no presuponen la apertura de una investigación disciplinaria como tal, existen medios correctivos de la conducta que se catalogan como preventivos y con los cuales se busca advertir al servidor público sobre una posible falta disciplinaria ante una reiteración o comportamientos similares, obligando a la institución a dar apertura a una investigación bajo el lleno de los requisitos legales. En términos sencillos, si la falta cometida no es suficiente para dar apertura a una investigación disciplinaria,

bastará con utilizar uno de los medios correctivos para encauzar la disciplina, los cuales son taxativos y no establecen anotaciones en el formulario de seguimiento o en las hojas de vida. Ahora bien, el Decreto 1800 del año 2000 estableció las normas por las cuales se realiza el proceso de evaluación de los miembros de la Policía Nacional, así como la Resolución 03463 del 6 de junio de 200634, establecen los parámetros de evaluación del personal para el caso de ascenso en la carrera policial, de esta manera: […]C. Disciplina Policial: Cuando el evaluado durante el período correspondiente fuere objeto de sanción debidamente ejecutoriada, con destitución, suspensión, multa o amonestación, el puntaje se reduce así: - Faltas leves culposas: amonestación escrita: menos 100 puntos […] Lo anterior, aplicándolo al caso en concreto, quiere decir que al momento en que sea evaluado el desempeño del accionante, HERNÁN ARCHILA BRISEÑOS, como por ejemplo la intención de ascenso en la carrera como miembro de la institución, podrá verse afectado con el 33 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 2 de febrero de 2017. CP. Gabriel Valbuena Hernández. Actor: Hernán Archila Briseños. Rad. 6800123-33-000-2016-01103-01. 34 “Por la cual se modifica el literal C del numeral 2 de la Sección III Diligenciamiento del artículo 1 de la Resolución No. 02037 del 7 de junio de 2001, “Por la cual se establecen los parámetros para el diligenciamiento, aplicación y trámite de los formularios de Evaluación del Desempeño Policial

para el personal uniformado de la Policía Nacional”. descuento de puntos por la amonestación que reposa en el formulario de seguimiento, pues corresponde a una amonestación escrita que no surtió el debido proceso, así mismo no respetó el derecho a la defensa o de contradicción antes de que quedara plasmada en el sistema informático de la Policía Nacional […]”. La Sala observa que de acuerdo jurisprudencia con la transcrita y el artículo 27 de la Ley 1015 de 2006, la anotación realizada en el Sistema de Evaluación Policial en contra de la accionante, fue de naturaleza correctiva, toda vez que se generó un registro escrito en la base informática de la institución, que ameritaba que se garantizara el derecho de defensa de la señora Rosa Alejandra Acevedo Chaparro. Por ello, la anotación en el Sistema de Evaluación Policial realizada el día 3 de abril de 2017 en contra de la accionante, por llegar dos minutos tarde a la formación, si se trataba de una falta leve, que no afectaba sustancialmente sus deberes funcionales, no debió hacerse por escrito, por cuanto al registrarse la falta en el Sistema Informático de la Policía Nacional, dicha anotación adquirió carácter sancionatorio y supuso garantizar el debido proceso de la uniformada, lo cual no se evidenció en el sub examine. Con fundamento en lo anterior, la Sala revocará la sentencia proferida por el Tribunal el día 3 de mayo de 2017, y en su reemplazo, amparará el derecho fundamental al debido proceso de la señora Rosa Alejandra Acevedo Chaparro. Así mismo, ordenará a la Policía Nacional eliminar la anotación realizada por la Teniente Zheudy Lina Paola Leal Celis en contra de la accionante en el Sistema de

Evaluación Policial –EVA. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, “Subsección B” el día 3 de mayo de 2017 por medio de la cual se negó la acción de tutela.

SEGUNDO: AMPARAR el derecho constitucional fundamental al debido proceso de la señora Rosa Alejandra Acevedo Chaparro vulnerado por la Policía Nacional.

TERCERO: ORDENAR a la Policía Nacional – Director de la Escuela de Postgrados de Policía “Miguel Antonio Lleras Pizarro”, eliminar la anotación realizada el día 3 de abril de 2017 por la Teniente Zheudy Lina Paola Leal Celis, en contra de la señora Rosa Alejandra Acevedo Chaparro en el Sistema de Evaluación Policial –EVA de la institución.

CUARTO: REMITIR el expediente dentro de los diez (10) días siguientes a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 17 de noviembre de 2017.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado