CE-25000-23-36-000-2017-00935-01(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA RECLAMACIÓN DE

PRESTACIONES ECONÓMICAS / RECONOCIMIENTO DE PRIMA DE ORDEN

PÚBLICO DE MIEMBROS DE LAS FUERZAS MILITARES - Requisitos / AGOTAMIENTO DEL TRÁMITE POR VÍA ADMINISTRATIVA - Ante la junta médica laboral Analizadas en su conjunto las pruebas allegadas al expediente, esta Sección considera acreditado que el [actor] presentó siete (7) solicitudes de reconocimiento y pago de la prima o bonificación de orden público (…). Dichas peticiones fueron despachadas desfavorablemente, en resumen, en la medida en que no se ha celebrado la Junta Médica Laboral que determine la aptitud psicofísica del actor, a fin de decidir si éste tiene derecho o no a la prestación económica en mención. (…) la tutela no es la vía adecuada para la reclamación de prestaciones económicas. (…) el trámite administrativo de rigor ni siquiera ha iniciado, en la medida en que hace falta celebrar la Junta Médica Laboral que examine su salud. De ese modo, celebrada dicha Junta, la solicitud podrá ser resuelta por la institución accionada dentro del marco que, para el efecto, le da el Decreto 724 de 2012 y las disposiciones complementarias que regulan el asunto. (…) El accionante, en todo caso, tampoco adujo, en ninguna de sus dos intervenciones, encontrarse en una situación excepcional (…) Por lo tanto, la Sala no encuentra que esté ameritada su intervención en calidad de juez de tutela. (…) la solicitud de reconocimiento y pago de la prima o bonificación de orden público de la que trata

el citado decreto no procede, de conformidad con lo indicado por la Corte Constitucional, por lo que, en ese punto específico, la Sección debe declarar la improcedencia de la presente acción de amparo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 724

DE 2012

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las situaciones excepcionales que permiten la procedencia como mecanismo transitorio de la acción de tutela para la reclamación de prestaciones económicas, ver las sentencias T-538 de 2013 y T128 de 2016, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-36-000-2017-00935-01(AC) Actor: JOSÉ MILLER CÁRDENAS CEBALLOS Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, EJÉRCITO NACIONALDIRECCIÓN DE SANIDAD La Sala resuelve la impugnación presentada por el actor contra el fallo del 7 de junio de 2017, por el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C concedió la protección tutelar deprecada.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud de amparo El señor José Miller Cárdenas Ceballos, en nombre propio, mediante escrito

radicado ante la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 24 de mayo de 2017 (ver folios Nos. 1-10), interpuso acción de tutela contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional, al considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso. La anterior garantía la estimó desconocida, por cuanto la fuerza militar accionada no le ha celebrado la Junta Médica Laboral que se requiere para tramitar su solicitud de reconocimiento y pago de la prima de orden público de la que habla el Decreto 724 de 2012. A título de amparo, solicitó: “[S]e ordene CLARA Y TAXATIVAMENTE a la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional reconocerme la Prima de Orden Público en los términos del Decreto 724 de 2012 en atención a los padecimientos clínicos de psiquiatría que padezco y que son consecuencia del servicio como oficial del Ejército Nacional”. Con el fin de sustentar su petición, se refirió al debido proceso administrativo y a la estrecha relación que este tiene con el acceso a la prima de orden público que pretende reclamar. Para el efecto, citó algunas sentencias proferidas por la Corte Constitucional, que tratan sobre el derecho en cuestión. Así mismo, se manifestó sobre los requisitos para el reconocimiento y pago de la prestación económica en cita. Finalmente, hizo alusión a la gran cantidad de diligencias que ha tenido que hacer frente a la accionada, debido a que, en su criterio, esta no le ha prestado una atención adecuada a su caso.

2. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró acreditados los siguientes hechos, los cuales se consideran

relevantes para la decisión que se adoptará en la presente sentencia: 2.1. De conformidad con el certificado de 28 de abril de 2017, suscrito por el médico psiquiatra del Centro de Rehabilitación de Psiquiatría del Batallón de Sanidad José María Hernández, el accionante está en tratamiento por dicha especialidad desde el 4 de septiembre de 2014 hasta la fecha (ver folio No. 12). 2.2. Mediante oficio del 4 de abril de 2017 – con radicado 20173381475483, notificado al actor el 17 de abril de 2017, según lo anotado en el registro No. 1720 del Establecimiento Penitenciario y Carcelario Batallón de Policía Militar No. 13 –, el oficial de gestión de medicina laboral de la accionada hizo una relación de las siete (7) solicitudes de reconocimiento y pago de la prima en referencia hechas por al accionante y de las razones por las que estas se han negado. Al respecto, el escrito concluyó lo siguiente (ver folios Nos. 16-17): “Todas las solicitudes hechas por el señor oficial fueron negadas ya que para poder acceder a la bonificación de prima de orden público por tratamiento en cualquier patología superior a 90 días de Tratamiento (sic) debe de (sic) realizar junta médica laboral que defina su aptitud psicofísica y la imputabilidad del literal”.

3. Actuaciones procesales relevantes 3.1. Admisión de la demanda En auto del 24 de mayo de 2017, Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C admitió la demanda. Además, ordenó notificar a

la institución accionada, a la que concedió el término de dos (2) días para que rindiera informe en el que explicara, especialmente, por qué no se le ha practicado la Junta Médica Laboral al actor. Igualmente, ordenó que se oficiara a la Junta Médica Laboral del Ejército Nacional y al Hospital Militar Central para que también se pronunciaran (ver folio No. 22). 3.2. Pronunciamiento por parte del Hospital Militar Central Por memorial del 31 de mayo de 2017, la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del establecimiento referenciado manifestó que el hospital no es la dependencia “llamada a brindar una respuesta satisfactoria frente [a] los inconvenientes administrativos que señala el accionante, en su escrito de tutela”, en razón a que este tiene como función la prestación de servicios de salud (ver folios Nos. 28-29). 3.3. Conducta de la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional El citado despacho guardó silencio a pesar de haber sido notificado en debida forma (ver folios Nos. 24-25). 3.4. El fallo impugnado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C, en sentencia del 18 de mayo de 2017, concedió el amparo deprecado por el actor. Ello, en razón a que encontró que i) no se ha celebrado la Junta Médica Laboral que valore la pérdida de capacidad laboral y aptitud psicofísica del accionante, con miras al trámite de la prima de orden público de su interés, y que ii) la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional no explicó el porqué de la situación, en tanto guardó

silencio durante la presente actuación constitucional. A ello sumó que el señor Cárdenas se encuentra detenido en centro militar penitenciario,1 por lo que requiere de especial protección, ya que, por tal razón, no puede gestionar sus asuntos fácilmente. Así las cosas, dispuso (ver folios Nos. 30-37): “SEGUNDO: ORDENAR a la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes contadas a partir de la notificación de esta providencia informe y practique los exámenes médicos requeridos para que pueda acceder a la Junta Médica Laboral y (ii) dentro de los sesenta (60) días siguientes a la notificación de esta providencia, realice la Junta Médico Laboral para determinar que el peticionario padece enfermedades por causa y en razón de la prestación del servicio militar y las patologías derivadas de aquella”. 3.5. Impugnación presentada por la parte actora Por medio de memorial radicado el 14 de junio de 2017,2 el actor recurrió el proveído reseñado en el numeral anterior. En concreto, adujo que el fallador de primera instancia no se pronunció sobre su pretensión de reconocimiento de la prima de orden público de la que habla el Decreto 724 de 2012 (ver folios Nos. 4243).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De acuerdo con los artículos 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, numeral 2, y 32 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Sala es competente para resolver el presente

asunto.

2. Problema jurídico Corresponde determinar si se confirma, modifica o revoca el fallo del 7 de junio de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C, en el cual se concedió el amparo solicitado por la parte actora. En ese orden de ideas, el problema jurídico a resolver es el siguiente: 2.1. ¿Resulta adecuada la decisión tomada por el a quo, y lo estudiado por éste, lo cual lo llevó a concluir que la institución accionada vulneró el derecho invocado por el actor y, por tanto, a ordenar que se le practicara la Junta Médico Laboral que valore su aptitud psicofísica, con miras a que se tramite el reconocimiento de la prima o bonificación de orden público consagrada en el Decreto 724 de 2012? o, de acuerdo con lo dicho por el accionante en 1 A dicha conclusión llegó el fallador, a partir de la dirección de notificaciones indicada en la demanda. 2 La Sala observa que el fallo recurrido fue dictado el 7 de junio de 2017. De otro lado, las respectivas notificaciones se surtieron mediante mensajes de correo electrónico del 9 ibídem (ver folios Nos. 38-41). A su vez, el recurso en cita fue radicado el 14 ibídem. Por tanto, se concluye, este fue presentado en tiempo. la impugnación, ¿debe reconocérsele dicha prestación por esta vía constitucional?

3. Razones jurídicas de la decisión Para resolver el problema jurídico planteado, se tratarán los siguientes asuntos: i) Solución del caso concreto. 3.1. Solución del caso concreto

De acuerdo con los parámetros conceptuales trazados en el anterior apartado, se analizará el asunto puesto a consideración de la Sala. Lo anterior, a partir del contraste metodológico entre lo considerado por el a quo, lo expuesto por el actor en la impugnación y las pruebas obrantes en el expediente. Ello, en observancia de lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. Analizadas en su conjunto las pruebas allegadas al expediente, esta Sección considera acreditado que el señor José Miller Cárdenas Ceballos presentó siete (7) solicitudes de reconocimiento y pago de la prima o bonificación de orden público consagrada en el artículo 1 del Decreto 724 del 10 de abril de 2012 (ver hecho probado No. 2.2.). Dichas peticiones fueron despachadas desfavorablemente, en resumen, en la medida en que no se ha celebrado la Junta Médica Laboral que determine la aptitud psicofísica del actor, a fin de decidir si éste tiene derecho o no a la prestación económica en mención. Con el fin de resolver, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca interpretó el libelo introductorio presentado por la parte actora, en conjunto con los documentos aportados por ésta en calidad de anexos. Por tanto, consideró que lo ajustado era ordenar la celebración de la Junta Médico Laboral en comento. Sin embargo, no se pronunció sobre el contenido literal y explícito de la pretensión expuesta en la demanda, según lo indicó el actor en la impugnación. También está demostrado que la autoridad militar accionada guardó silencio durante el transcurso del proceso, en la medida en que no rindió el informe

solicitado por el fallador de primera instancia dentro del presente trámite tutelar (ver No. 3.3. del acápite de actuaciones procesales relevantes). Lo anterior llevó al reproche de rigor dentro de la providencia recurrida a alturas de esta etapa procesal. A lo anterior se unió que el fallador de primera instancia encontró probado que el señor Cárdenas se encuentra privado de la libertad en establecimiento carcelario de naturaleza militar, razón por la que lo consideró objeto de especial protección constitucional. Hecho el anterior ejercicio reconstructivo, la Sala estima que la decisión tomada por el a quo es susceptible de ser modificada parcialmente, en tanto no abordó ni resolvió nada en lo que respecta a la pretensión especificada por el actor en la demanda. Ello, en razón a lo que se expondrá de aquí en adelante: De acuerdo con lo expuesto reiteradamente por la Corte Constitucional,3 la tutela no es la vía adecuada para la reclamación de prestaciones económicas. En otras palabras, el interesado en el reconocimiento y pago de una suma de dinero de esa naturaleza debe: i) seguir el conducto regular que las disposiciones del caso consagren para el respectivo trámite de la solicitud y de los recursos consagrados para controvertir las decisiones que la administración tome sobre el particular, y, ii) en caso desfavorable, acudir a la jurisdicción, a través de la acción ordinaria pertinente. Sobre el tema, la citada Alta Corporación ha señalado, a modo de criterio general, “que el conocimiento de este tipo de solicitudes al exigir la valoración de aspectos litigiosos de naturaleza legal y prestacional escapan al ámbito del juez

constitucional siendo competencia, por regla general de la justicia laboral ordinaria o contencioso administrativa, según el caso”.4 Sin embargo, hay ocasiones excepcionales en las cuales se necesita la intervención inmediata del juez constitucional. Estas se caracterizan por su inminencia, gravedad, urgencia e impostergabilidad.5 Allí la tutela cabe; pero como mecanismo transitorio, lo que indica que, de todas maneras, la parte interesada está llamada a demandar.6 Llevadas las anteriores especificaciones al caso concreto, se tiene que el accionante solicitó el reconocimiento de la prestación económica ya referenciada. Sin embargo, el trámite administrativo de rigor ni siquiera ha iniciado, en la medida en que hace falta celebrar la Junta Médica Laboral que examine su salud. De ese modo, celebrada dicha Junta, la solicitud podrá ser resuelta por la institución accionada dentro del marco que, para el efecto, le da el Decreto 724 de 2012 y las disposiciones complementarias que regulan el asunto. En orden a lo expuesto, antes de cualquier cosa, el actor debe agotar el procedimiento administrativo al que se está haciendo referencia, el cual, se reitera, aún no se ha hecho. El accionante, en todo caso, tampoco adujo, en ninguna de sus dos intervenciones, encontrarse en una situación excepcional del tipo identificado párrafos arriba. Por lo tanto, la Sala no encuentra que esté ameritada su intervención en calidad de juez de tutela. A modo de conclusión, se afirma que la solicitud de reconocimiento y pago de la prima o bonificación de orden público de la que trata el citado decreto no procede,

de conformidad con lo indicado por la Corte Constitucional, por lo que, en ese punto específico, la Sección debe declarar la improcedencia de la presente acción de amparo. 3 Ver, por ejemplo, en materia pensional y con respecto prestaciones de otra naturaleza jurídica. Corte Constitucional. Sentencias T-421/2013, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-643/2014, M.P. (E) Martha Victoria Sáchica Méndez; T-086/2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T128/2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-368/2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T079/2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, entre muchas otras. 4 Corte Constitucional. Sentencia SU-023/2015, M.P. (E) Martha Victoria Sáchica Méndez. 5 Corte Constitucional. Sentencia T-538/2013, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 6 Corte Constitucional. Sentencia T-128/2016, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. En cuanto al resto de las consideraciones expuestas en primera instancia, esta Sección Quinta la dejará incólume. Ello, en la medida en que no fue materia de impugnación. A lo anterior se une que la Sala, en uso de sus atribuciones, tampoco observa que haya alguna modificación o aclaración adicional por hacer. Lo precedente, por cuanto, en el sub lite, es imperiosa la realización de la Junta Médica Laboral, se reitera, asunto que fue adecuadamente amparado dentro del proveído recurrido, con base en lo probado en el proceso.

A pesar de lo expuesto en el párrafo anterior, es necesario advertir que la orden dada por el a quo se modificará. Ello, en la medida en que comoquiera que la celebración de la Junta Médica Laboral en comento debe sujetarse a las reglas especiales que, para el efecto, están consagradas en el Decreto 1796 de 2000, lo que debe hacerse es ordenarse que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, el Director de Sanidad del Ejército Nacional inicie las actuaciones necesarias para que se le practique la Junta varias veces mencionada. Dicha junta, por cierto, deberá realizarse solamente en lo que concierne a la prestación económica que es objeto del presente proveído. En conclusión, esta Sección adicionará el fallo recurrido. Para el efecto, intervendrá el numeral primero de dicha providencia, a fin de indicar i) que se concede el amparo solicitado por la parte actora con el objetivo de que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, el Director de Sanidad del Ejército Nacional inicie las actuaciones necesarias para que se le practique al actor la Junta Médica Laboral requerida, con miras al trámite de la prima de orden público de su interés, y ii) que la acción de tutela instaurada es improcedente para reclamar por su conducto la prima o bonificación de servicio de la que se habló en esta sentencia.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y

por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: ADICIONAR, por las razones expuestas en el presente proveído, el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia del 7 de junio de 2017, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C accedió a la protección tutelar pedida por el señor José Miller Cárdenas Ceballos, el cual quedará así: CONCEDER el amparo solicitado por el señor José Miller Cárdenas Ceballos, respecto de su derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 Superior, con el objetivo de que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, el Director de Sanidad del Ejército Nacional inicie las actuaciones necesarias para que se le practique al actor la Junta Médica Laboral requerida, con miras al trámite de la prima de orden público de su interés, y DECLARAR la improcedencia de la acción en lo que atañe a su solicitud de reconocimiento y pago de la prima de orden público consagrada en el Decreto 924 de 2012.

SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la providencia recurrida a alturas de esta instancia.

TERCERO: NOTIFICAR el presente fallo a las partes y a los vinculados, de acuerdo con lo establecido en el Artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, previo envío de la respectiva copia al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente decisión se discutió y aprobó en sesión de la fecha.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero