CE-25000-23-36-000-2017-01293-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO - En ejercicio de su función jurisdiccional /

AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO /

SANCIÓN POR INCUMPLIMIENTO DEL RÉGIMEN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR Esta Sección no evidencia la ocurrencia de algún defecto dentro de las actuaciones y decisiones adoptadas por la Superintendencia de Industria y Comercio, por lo que confirmará la decisión de primera instancia. (…) En resumen la actora limita la sustentación de la impugnación en el presunto desconocimiento de los criterios que rigen la dosificación de la multa dentro del proceso de protección al consumidor. Esgrime que el pago de esa sanción conllevará la liquidación de la Cooperativa (…) En este caso se puede comprobar que en la parte resolutiva de la sentencia se declaró que Coopcontinental incumplió el régimen de protección al consumidor, se ordenó la reliquidación de los créditos y se impuso multa equivalente a 150 SMLMV de conformidad con lo dispuesto en el numeral 10º del artículo 58 de la Ley 1480 de 2011.(…) En realidad la Cooperativa actora no censura la aplicación o justificación de alguna de esas pautas, sino que pretende que a través de esta acción constitucional subsidiaria se tenga en cuenta su propia situación financiera. (…) de acuerdo a la disposición, a efectos de establecer el monto de la multa, no es relevante determinar cuáles son las condiciones personales del demandado. (…) Se debe advertir que no se evidencia el desconocimiento de la congruencia. La sociedad demandante considera

erradamente que se desconoció ese principio porque la multa impuesta, desbordó el monto de las pretensiones de la querella. Al margen de la cuantía de la pretensión, se debe aclarar que la multa es consecuencia del incumplimiento al régimen de protección al consumidor, la cual no se calcula a partir de la cuantía de lo pretendido por el demandante, sino de conformidad con las condiciones del caso. (…) [S]e confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A.

FUENTE FORMAL: LEY 1480 DE 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil diecisiete 2017

Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01293-01(AC)

Actor: COOPERATIVA MULTIACTIVA DE SERVICIOS CONTINENTAL,

COOPCONTINENTAL Demandado: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO La Sala decide la impugnación interpuesta por la actora contra la sentencia del 27 de julio de 2017, que negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE SERVICIOS CONTINENTAL (en adelante, COOPCONTINENTAL). La tutela fue interpuesta contra la Superintendencia de Industria y Comercio, en razón de la decisión del 30 de junio

de 2017, en la que, entre otras determinaciones, se impuso una multa a la persona jurídica mencionada.

I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud Con escrito radicado el 11 de julio de 2017, la Cooperativa actora promovió acción de tutela contra la Superintendencia de Industria y Comercio, invocando la protección de los derechos fundamentales al debido proceso –principio de congruenciay el derecho al trabajo, los cuales consideró vulnerados por la sentencia del 30 de junio de 2017, mediante la cual, entre otros, se declaró que ella incumplió el régimen de protección al consumidor y se le impusieron varias multas. 1.2. Hechos La petición de amparo se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos, que la Sala sintetiza así: El 26 de mayo de 2016 el señor José Arley Díaz Cubillos radicó la acción de protección al consumidor ante la Superintendencia de Industria y Comercio, y argumentó el cobro exagerado en los créditos.

El 30 de junio de 2017, el delegado para asuntos jurisdiccionales de la Superintendencia mencionada dictó sentencia en la que se declaró responsable a la Cooperativa de haber incumplido el régimen de protección al consumidor consagrado en la Ley 1480 de 2011 y se le impusieron varias multas. 1.3. Fundamentos de la solicitud La Cooperativa actora considera que le fueron vulnerados sus derechos debido a que no se le concedió el recurso de apelación contra la sentencia y no se tuvo en cuenta que las multas conllevarían a su liquidación.

1.4. Pretensiones La actora solicita que se conceda el amparo de los derechos fundamentales invocados y que, como consecuencia, se declare la nulidad de la sentencia que impuso la multa de 150 SMLMV, “toda vez que es la multa máxima y la Cooperativa en la actualidad no posee esta cantidad de dinero tal y como se evidencia en el balance a junio de 2017". También requiere que se “aclare” por qué la Superintendencia impuso la multa más alta al mismo tiempo que ordenó la reliquidación de los créditos y por último pide que se haga efectivo el principio de congruencia “frente a la naturaleza de la demanda de mínima cuantía”. 1.5. Trámite en primera instancia y contestaciones El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A1, admitió la tutela contra la Superintendencia de Industria y Comercio. Como consecuencia ordenó que esa autoridad fuera notificada. Remitidos los oficios correspondientes (folios 82 ss), presentó informe de defensa la Superintendencia demandada: 1.6. Respuesta de la Superintendencia de Industria y Comercio La Coordinadora del Grupo de Gestión Judicial de la Superintendencia de Industria y Comercio se opuso a la acción de tutela y relacionó las actuaciones que fueron registradas dentro del proceso 14-244545, en el que se tramitó la acción de protección del consumidor por solicitud del ciudadano José Arley Díaz Cubillos. Aclaró que la demanda de protección fue admitida en auto 60037 del 12 de junio de 2016 y en él se determinó que la cuantía del proceso era mínima. En esa

medida, los recursos de reposición y de apelación eran improcedentes por tratarse de un proceso verbal sumario de mínima cuantía, que se tramita en única instancia, de conformidad con el artículo 58 de la Ley 1480 de 2011, el parágrafo 1º del artículo 390 del CGP y la sentencia C-382 de 1997. Agregó que el numeral 10 del artículo 58 de la Ley 1480 de 2011 contiene la facultad de la Superintendencia de imponer una multa de hasta 150 salarios mínimos legales mensuales vigentes, al productor o proveedor que haya incumplido con sus obligaciones. Advirtió que su decisión se mantuvo dentro de ese rango por lo que no puede inferirse arbitrariedad alguna. Refirió que las facultades de protección asignadas a la Superintendencia se encuentran consignadas en el Decreto 4886 de 2011, a través del cual se modificó la estructura de la entidad. Adicionalmente, negó que se haya vulnerado el derecho al trabajo de la Cooperativa si se tiene en cuenta que de acuerdo a los estados financieros publicados en la página de internet de la Superintendencia de Economía Solidaria, la entidad cuenta “con un capital suficiente para atender las multas impuestas por esta entidad, las cuales, se aclara, no se impusieron de manera arbitraria, sino producto de las irregularidades que se pudieron observar durante el desarrollo de la audiencia, con las pruebas decretadas y aportadas.” Finalmente, consideró que la tutela contra providencias judiciales es improcedente y reiteró que no ha vulnerado ninguno de los derechos fundamentales invocados. 1.8. Decisión en primera instancia 1 Folio 81. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A,

mediante sentencia del 27 de julio de 2017 (fls. 92 a 96) denegó la protección de los derechos invocados. Para el efecto tuvo en cuenta que la Superintendencia adelantó un trámite verbal sumario, el cual es de única instancia, lo que genera la improcedencia del recurso de apelación interpuesto por el representante legal de la Cooperativa. Dentro del mismo orden de ideas, refirió que la Ley 1480 de 2011 autoriza a que en dicho trámite se impongan multas de hasta 150 SMLMV. Concluyó que la actuación de la entidad demandada se desplegó dentro del marco legal correspondiente, lo que desvirtúa la vulneración de derechos alegada por la Cooperativa. 1.9. Impugnación La Cooperativa actora reitera que la multa llevará a la liquidación de la entidad si se tienen en cuenta los balances actuales, lo que afecta a los empleados y los asociados. Considera que la sanción “debió tasarse teniendo en cuenta las pretensiones de la demanda, las cuales ascendieron a $1’979.026, dando aplicación al principio de congruencia según el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil (…)”. 1.10. Auto proferido en segunda instancia A través de auto del 5 de septiembre de 2017 la consejera ponente consideró que se debía vincular al señor José Arley Díaz Cubillos, quien adelantó el proceso de protección al consumidor censurado. Como consecuencia, ordenó que dicho ciudadano fuera notificado de la acción de tutela presentada por la Cooperativa y que se le pusiera en conocimiento la posible causal de nulidad. Sin embargo, a pesar de que fue enviado el oficio correspondiente (fl. 136), el

ciudadano citado no presentó escrito alguno.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la impugnación presentada, según lo establecido por el Decreto No. 2591 de 19912, el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 20153 y por el artículo 2º del Acuerdo 55 de 20034 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 3 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho” 4 "Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado".

De acuerdo al Decreto 1069 de 2015, los amparos constitucionales que se dirijan contra autoridades jurisdiccionales deben ser repartidas al “respectivo superior funcional del accionado”. En este caso, en la acción de tutela se censura la decisión judicial adoptada por la Superintendencia de Industria y Comercio. De acuerdo al artículo 24, parágrafo 3º del CGP, el superior funcional de esa entidad dentro del proceso ordinario no se encuentra radicado en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Sin embargo, hay que tener en cuenta que las reglas de reparto no tienen la capacidad de modificar la competencia a prevención establecida en la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991. En reciente decisión del 15 de marzo de 2017, la Sala Plena de la Corte Constitucional reiteró lo siguiente:

“5. La Corte Constitucional, en varios de sus pronunciamientos, ha precisado que la jurisdicción constitucional está conformada por todos los jueces de tutela y que el Decreto 1382 de 2000 establece las reglas de reparto de la acción de tutela y no de competencia.5 De tal modo, se ha señalado que las disposiciones consagradas en dicho decreto no son presupuesto para que una autoridad se aparte del conocimiento de un asunto.6 Así las cosas, “en el caso de que dos autoridades judiciales promuevan un conflicto de competencia por este motivo, el expediente será remitido a aquella a quien se repartió en primer lugar con el fin de que la acción de tutela sea decidida inmediatamente, sin que medien consideraciones adicionales relativas a las normas de reparto”.7

6. Asimismo, ha indicado que a la luz del artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, solo existen dos reglas que definen la competencia de los jueces en materia de tutela: (i) factor territorial, el cual puede ser determinado por

(a) el lugar donde ocurrió la violación o amenaza de los derechos fundamentales que motivaron la solicitud o, (b) el lugar donde se producen los efectos de dicha vulneración; (ii) factor subjetivo, el cual dispone que las acciones de tutela que se interpongan contra los medios de comunicación serán conocidas en primera instancia por los jueces del circuito del lugar donde ocurrieron los hechos.

7. En el Auto 146 de 2009, la Sala Plena de la Corte Constitucional señaló que, a pesar de que el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 establezca dos tipos de competencia por el factor territorial, “los jueces antes de abstenerse

de asumir el conocimiento de una solicitud de amparo constitucional, deben tener en cuenta la elección que haya efectuado el accionante respecto al lugar donde desea se tramite la acción y la jurisdicción que conozca la 5 Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1996 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), Sentencia C-713 de 2008 (MP Clara Inés Vargas Hernández; SPV Humberto Sierra Porto y Nilson Pinilla Pinilla y SV Jaime Araújo Rentería), Autos A-166 de 2014 (MP Nilson Pinilla) y A-205 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa), entre otros. 6 Corte Constitucional, Auto A-203 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), reiterado por el Auto 069 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), entre otros. 7 Corte Constitucional, Auto 124 de 2009 (MP Humberto Antonio Sierra Porto). misma. Lo anterior, a partir de una interpretación sistemática del artículo 86 Superior y del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, que garantizan a toda persona reclamar ante los jueces a prevención la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.8 Se debe destacar que por decisión de la actora la presente acción de tutela fue presentada explícitamente para que la primera instancia fuera decidida por el “TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y BOGOTÁ” (fl 1). Además, de acuerdo al certificado de existencia y representación legal de la Cooperativa, su domicilio es la ciudad de Bogotá (fl. 9). Bajo esas condiciones y atendiendo que el Decreto 1069 de 2015 reprodujo las

reglas contenidas en el Decreto 1382 de 2000, esta Sala es competente para conocer la de la acción de tutela presentada por la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE SERVICIOS CONTINENTAL – COOPCONTINENTAL en contra de la Superintendencia de Industria y Comercio.

2. Problema Jurídico La Sección Quinta debe establecer, con base en la impugnación, si la sentencia proferida por el a quo constitucional debe ser confirmada, modificada o revocada.

Para esto determinará si en el presente caso se cumplen los requisitos generales de procedibilidad y si se presentó un defecto sustantivo por no tener en cuenta el balance de la cooperativa al momento de determinar el monto de la multa.

3. Generalidades de la acción de tutela contra providencias judiciales Según el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario, que permite a cualquier persona reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos que indica el Decreto Ley 2591 de 1991.

Este instrumento de defensa se caracteriza por su trámite preferente, su residualidad y su subsidiariedad, a la luz del precepto superior que la consagra y del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 que la reglamenta, lo que permite advertir que el ejercicio de la tutela no es absoluto, está limitado por las causales de improcedencia allí contenidas, entre otros motivos, la relativa a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial para garantizar la protección del derecho que se alega amenazado o vulnerado.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20129, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la 8 Auto 130 de 2017. 9 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales10, y en ella concluyó: “si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente”. Negrilla fuera de texto. Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al

efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia11 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantivay cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asuntoprocedencia adjetiva.

4. Caso concreto De acuerdo a los parámetros consignados en la impugnación, corresponde a esta Sala determinar si la sentencia dictada por la Superintendencia de Industria y Comercio incurrió en un defecto sustantivo.

Esta Sección no evidencia la ocurrencia de algún defecto dentro de las actuaciones y decisiones adoptadas por la Superintendencia de Industria y Comercio, por lo que confirmará la decisión de primera instancia. En resumen la actora limita la sustentación de la impugnación en el presunto 10 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 11 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. desconocimiento de los criterios que rigen la dosificación de la multa dentro del

proceso de protección al consumidor. Esgrime que el pago de esa sanción conllevará la liquidación de la Cooperativa teniendo en cuenta el balance del mes de junio. En este caso se puede comprobar que en la parte resolutiva de la sentencia se declaró que Coopcontinental incumplió el régimen de protección al consumidor, se ordenó la reliquidación de los créditos y se impuso multa equivalente a 150 SMLMV de conformidad con lo dispuesto en el numeral 10º del artículo 58 de la Ley 1480 de 2011 (ordinal tercero de la sentencia, fls. 66 y 67). Esa disposición consagra lo siguiente: “Artículo 58. Procedimiento. Los procesos que versen sobre violación a los derechos de los consumidores establecidos en normas generales o especiales en todos los sectores de la economía, a excepción de la responsabilidad por producto defectuoso y de las acciones de grupo o las populares, se tramitarán por el procedimiento verbal sumario, con observancia de las siguientes reglas especiales: (…)

10. Si la decisión final es favorable al consumidor, la Superintendencia de Industria y Comercio y los Jueces podrán imponer al productor o proveedor que no haya cumplido con sus obligaciones contractuales o legales, además de la condena que corresponda, una multa de hasta ciento cincuenta (150) salarios mínimos legajes (sic) mensuales vigentes a favor de la Superintendencia de Industria y Comercio, que se fijará teniendo en cuenta circunstancias de agravación debidamente probadas, tales como la gravedad del hecho, la reiteración en el incumplimiento de garantías o del contrato, la renuencia a cumplir con sus obligaciones

legales, inclusive la de expedir la factura y las demás circunstancias. No procederá esta multa si el proceso termina por conciliación, transacción, desistimiento o cuando el demandado se allana a los hechos en la contestación de la demanda. La misma multa podrá imponerse al consumidor que actúe en forma temeraria.” (Negrilla fuera de texto original). Como se observa, la disposición citada contiene unos presupuestos de graduación de la multa que la Superintendencia puede imponer a la entidad que desconozca las normas de protección al consumidor. En realidad la Cooperativa actora no censura la aplicación o justificación de alguna de esas pautas, sino que pretende que a través de esta acción constitucional subsidiaria se tenga en cuenta su propia situación financiera. Dicha norma enlista varias circunstancias de agravación, todas ellas relativas al comportamiento que haya tenido la sancionada con respecto al hecho imputado. Por tanto, de acuerdo a la disposición, a efectos de establecer el monto de la multa, no es relevante determinar cuáles son las condiciones personales del demandado. Se debe advertir que no se evidencia el desconocimiento de la congruencia. La sociedad demandante considera erradamente que se desconoció ese principio porque la multa impuesta (150 S.M.M.L.V.), desbordó el monto de las pretensiones de la querella ($1’979.026). Al margen de la cuantía de la pretensión, se debe aclarar que la multa es consecuencia del incumplimiento al régimen de protección al consumidor, la cual no se calcula a partir de la cuantía de lo pretendido por el demandante, sino de conformidad con las condiciones del caso.

En todo caso hay que tener en cuenta que la sentencia resolvió las pretensiones que el consumidor demandante consignó teniendo en cuenta las pautas consignadas en la Ley 1480 de 2011. En efecto, en el numeral 7 de las solicitudes de la demanda se puede leer: “7. Que se imponga a la demandada COOPCONTINENTAL (Cooperativa Multiactiva de Servicios) con Nit 900.356.209-5, la multa prevista en el numeral 10 del artículo 58 de la ley 1480 del 2011 ante la renuencia de no corregir su error”. Conforme a lo anterior, se confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, para, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de tutela impuesta a la Cooperativa Multiactiva de Servicios Continental. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO: CONFIRMAR la decisión de primera instancia, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, que negó las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la COOPERATIVA

MULTIACTIVA DE SERVICIOS CONTINENTAL – COOPCONTINENTAL.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual

revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero