CE-25000-23-36-000-2017-01493-01(AC)-2018

VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN - Por indebida notificación de la respuesta / INDEMNIZACIÓN POR PÉRDIDA DE LA CAPACIDAD LABORAL - A miembro de la Policía Nacional [S]e evidencia la violación del derecho fundamental de petición, ya que resulta desafortunado para el accionante que la respuesta emitida por la Policía Nacional, en lo que respecta a la indemnización por disminución de la capacidad laboral, no le haya sido notificada de forma correcta, máxime cuando la solicitud está relacionada con el reconocimiento de una prestación social como consecuencia de la disminución de la capacidad laboral, en razón a un accidente sufrido durante de la prestación de sus servicios en dicha institución. Así las cosas, se revocará la sentencia objeto de impugnación, a fin de que se ponga en conocimiento al actor el oficio N S-2017-029542 de 28 de junio de 2017, y la Resolución N 00832 de 20 de junio de 2017, notificándola a la dirección aportada por el demandante en la solicitud de 28 de marzo de 2017.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01493-01(AC)

Actor: JUAN PABLO LEAÑO ASSIS Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, POLICÍA NACIONAL La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación

presentada por el actor, mediante apoderado judicial, contra la sentencia dictada el 24 de agosto de 2017, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, dentro de la acción de tutela de la referencia, en la que se negó el amparo constitucional deprecado.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos El 28 de marzo de 2017, el señor Juan Pablo Leaño Assis, auxiliar de la Policía Nacional, presentó una solicitud con la finalidad de que le informaran mediante acto administrativo motivado, si le asistía o no derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez y a una indemnización por la pérdida de capacidad laboral del 68,96% que fue determinada por junta médico laboral en Acta Nº 12615 de 16 de diciembre de 2016. Lo anterior, como consecuencia del accidente laboral que sufrió el 11 de octubre de 2014, en la estación de Policía del municipio de Medina,

Cundinamarca. La Policía Nacional, como consecuencia de la solicitud, expidió el oficio Nº 011664/ARPE-GRUPE-1.10 de 3 de abril de 2017 y la Resolución Nº 0669 de 19 de mayo de 2017, en la que reconoció el derecho a la pensión de invalidez del actor. No obstante, el actor se encuentra inconforme pues considera que aún no se ha dado una respuesta completa a su petición. Por esta razón, el 10 de agosto de 2017, presentó acción de tutela en la que pretende que se ordene a la autoridad administrativa demandada que emita respuesta concreta, precisa y de fondo a todos sus interrogantes.

2. Fundamentos de la acción El accionante sostiene que la autoridad administrativa demandada vulneró el derecho fundamental de petición al no resolver “ni afirmativa, ni negativamente la petición radicada desde el 28 de marzo de 2017, respecto de la indemnización por merma de la capacidad laboral”1, pues aun cuando emitió un acto administrativo de reconocimiento de la pensión de invalidez (Resolución Nº 00669 de 19 de mayo de 2017), no se pronunció acerca de la indemnización por pérdida de la capacidad laboral solicitada en el escrito de 28 de marzo de 2017.

3. Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes pretensiones: “1. El amparo del derecho fundamental de petición y en consecuencia se ordene a la Policía Nacional resolver de fondo en el término de 48 horas la petición presentada desde el 28 de marzo de 2017 bajo el radicado No. 032546, respecto de la indemnización por merma de la capacidad laboral a favor del señor Auxiliar de Policía (L) JUAN PABLO LEAÑO ASSIS, identificado con la cédula de ciudaDAnía laboral determinada por el Acta de Junta Médico Laboral Nº 12615 del 1 Folio 6 del expediente. 16 de diciembre de 2016 y demás derechos y principio constitucionales que considere su señoría”2.

4. Pruebas relevantes Con el escrito de tutela se aportaron las siguientes pruebas:  Copia de la solicitud radicada el 28 de marzo de 2017, ante la Dirección General de la Policía, referente a la reclamación administrativa de pensión de invalidez e indemnización3.  Copia del oficio Nº 011664/ARPRE-GRUPE-1.10 de 3 de abril de 2017,

suscrito por el Jefe de Grupo de Pensionados de la Policía Nacional.  Copia de la Resolución Nº 0669 de 19 de mayo de 2017, suscrita por el Subdirector General de la Policía Nacional, en la que se reconoce la pensión de invalidez al actor.

5. Oposición Respuesta de la Policía Nacional Mediante memorial allegado el 17 de agosto de 2017, el jefe de Área de Prestaciones Sociales de la Policía Nacional solicitó que se declararan infundadas las pretensiones del demandante, al considerar que el derecho fundamental de petición no ha sido vulnerado, pues la solicitud del actor fue debidamente resuelta mediante las Resoluciones Nº 00689 de 19 de mayo de 2017 y 00832 de 20 de junio de 2017, y además, porque la liquidación por la incapacidad relativa y permanente ya fue cancelada.

En particular, indicó que la Policía Nacional resolvió la solicitud del actor mediante Resolución Nº 00832 de 20 de junio de 2017, “por la cual reconoce y ordena el pago de indemnización por incapacidad relativa y permanente a un personal”, la cual fue notificada correctamente mediante comunicación oficial Nº S-2017032270/ARPE-GRUNO de 12 de julio de 2017, a la dirección aportada en la petición: “Km.4 Vía Ecopetrol, Vereda Mancilla, Facatativá- Cundinamarca”4, lo 2 Folios 6 ibíd. 3 Folio 10 ibíd. 4 Folio 36 ibíd. cual, consta en el certificado expedido por la empresa de Servicios Postales Nacionales 472.

Aseguró que una vez se realizó el trámite de verificación con la Tesorería General de la Policía Nacional, se imprimió la orden de pago presupuestal de gastos a favor del accionante y se le consignó el dinero correspondiente a la indemnización solicitada.

6. Sentencia de tutela impugnada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, en sentencia de 24 de agosto de 2017, negó el amparo deprecado al observar que la solicitud presentada por el actor fue resuelta de fondo en una fecha anterior a la interposición de la acción de tutela. Lo anterior, teniendo en cuenta que la autoridad demandada reconoció el derecho a la pensión de invalidez del actor, así como la indemnización por disminución de la capacidad laboral, que además fue pagada a la cuenta bancaria del accionante.

7. Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el actor impugnó la decisión bajo el argumento de que la sentencia de primera instancia “no se ajusta a los hechos y antecedentes que motivaron la tutela ni al derecho impetrado”5, pues aun cuando la Policía Nacional emitió la Resolución Nº 00832 de 20 de junio de 2017, dicho acto administrativo no ha sido notificado al actor.

Afirmó, que se acercó a la oficina de notificaciones del área de Prestaciones Sociales de la entidad para indagar sobre la citada resolución, donde le manifestaron que el acto administrativo ya se había notificado mediante aviso a la dirección aportada y que por esta razón no era posible notificarlo de nuevo, por lo

que, según afirma, se negaron a hacerle entrega de una copia de dicho acto administrativo. Indicó que la dirección de notificación aportada por el actor fue distinta a la que usó la Policía Nacional, pues corresponde a la calle 26 A Nº 13 – 97 oficina 2303 edificio Bulevar Tequendama en la ciudad de Bogotá D.C. 5 Folio 52 ibíd. De acuerdo con lo anterior, solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y se ordenara a la entidad accionada poner en conocimiento del actor la Resolución Nº 00832 de 20 de junio de 2017, que resolvió la petición, de conformidad con la Ley 1437 de 2011.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y el 13 del acuerdo 58 de 1999 y el literal c del artículo 2º del acuerdo 055 de 2003 (reglamento interno), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación.

2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si le asiste razón a la Sección Tercera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto negó el amparo del derecho fundamental de petición o, si por el contrario, le asiste razón al actor al afirmar que la autoridad administrativa demandada vulneró el derecho fundamental de petición al no remitir a la dirección aportada por el accionante, la respuesta a una de las peticiones contenidas en su solicitud.

3. El derecho fundamental de petición El artículo 23 de la Constitución Política establece que “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”.

La Corte Constitucional ha definido las reglas básicas que orientan el derecho de petición y los criterios que se deben tener en cuenta al aplicarse esta garantía fundamental. En la sentencia T-1160A de 20016, esa corporación judicial señaló: 6 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. “a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. Oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a

quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine. f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente. g) En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6° del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes. h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación

de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición. i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994. ”7 . Mediante la sentencia T-1006 de 2001,8 la Corte adicionó dos reglas jurisprudenciales más: “j) La falta de competencia de la entidad ante quien se plantea no la exonera del deber de responder”;9 k) Ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado.10” El artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1º de la Ley 1755 de 2015, establece los términos en los que debe resolverse las peticiones, incluyendo una posibilidad excepcional de resolver por fuera del mismo, lo cual debe ser informado por la autoridad antes del vencimiento del término señalando expresamente los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto. La citada disposición establece: “Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones:

1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado 7 Corte Constitucional, Sentencia T-377 de 2000, MP. Alejandro Martínez Caballero. 8 MP. Manuel José Cepeda Espinosa. 9 Corte Constitucional, Sentencia T-219 de 2001, MP. Fabio Morón Díaz. En sentencia T-476 de 2001, MP. Rodrigo Escobar Gil, la Corte afirmó “Desde una perspectiva constitucional, la obligación de realizar el traslado de la solicitud, en caso de incompetencia de la entidad ante la cual se eleva la petición, es un elemento del núcleo esencial del derecho de petición, toda vez, que la simple respuesta de incompetencia, constituye una evasiva a la solicitud y de acuerdo a lo expresado por la Corte: “…[las respuestas simplemente formales o evasivas]… no satisfacen el derecho de petición, pues en realidad, mediante ellas la administración elude el cumplimiento de su deber y desconoce el principio de eficacia que inspira la función administrativa, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución…”. 10 Corte Constitucional, Sentencia 249 de 2001, MP. José Gregorio Hernández Galindo. respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes.

2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30)

días siguientes a su recepción. Parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto”. Sobre este último tópico, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, ha señalado: “La Administración, como las demás autoridades públicas, tiene el deber de servir a la comunidad y de hacer efectivos los derechos constitucionales y legales del ciudadano (Arts. 2 C.P. y 2 C.C.A.). Por ello, su posición frente al derecho de petición no es pasiva o de defensa, sino que se encuentra orientaba por un mandato de colaboración con el administrado, en orden a que éste pueda concretar los derechos que le concede el ordenamiento jurídico. En esa medida, la garantía del derecho de petición por parte de las autoridades públicas lleva implícitos deberes de facilitación y orientación del ciudadano, tanto en la recepción y trámite de las peticiones, como al momento de responder oportuna, de fondo y eficazmente (…) En su lugar, la entidad no competente para atender una petición debe remitirla a la autoridad que corresponda, lo que implica que deba revisar: (i) si tiene o no competencia para responder; y (ii) en caso negativo, cuál es la entidad que tiene competencia para ello (concreción del mandato general de colaboración de la Administración). Ambos extremos del análisis, en cuanto necesarios para la

protección y eficacia del derecho fundamental de petición, exigen de la respectiva entidad una ponderación seria y razonada como requisito previo a la activación del mecanismo de remisión por competencia. Y, para que la persona no quede sujeta a una discusión indefinida al interior del propio Estado sobre quién debe atender su petición, lo que también representaría una violación de este derecho fundamental (…) En este orden, la entidad que niega su competencia para tramitar una actuación administrativa no sólo debe remitirla a la autoridad competente para ello, sino que le asiste un deber especial de sustentación de esa decisión, de manera que, no tenga duda alguna de que el asunto escapa del ámbito de su competencia; por su parte, la entidad que recibe la actuación por remisión competencial de otra, tiene una carga especial de verificación seria y motivada y ante todo ab initio, sobre si tiene o no la competencia que se le imputa (…)”. Esta Corporación también se ha referido al derecho de petición, al indicar que “se garantiza cuando la administración responde de fondo, de manera clara y precisa y dentro de un plazo razonable a la solicitud presentada, lo que supone que las situaciones contrarias (…), son susceptibles de protección por el juez constitucional mediante fallo de tutela que ordene a la autoridad peticionada emitir una respuesta conforme a los lineamientos trazados”11. Así las cosas, existe un deber constitucional y legal ineludible de dar respuesta a las peticiones formuladas dentro de los términos arriba indicados, siendo procedente su excepción en los términos y condiciones que previó el legislador.

4. Estudio y solución del caso concreto

De acuerdo con las pruebas allegadas al expediente, se observa que la entidad accionada emitió varias respuestas a la solicitud presentada por el actor el 28 de marzo de 2017, en la que pretendía el reconocimiento de la pensión de invalidez y de la indemnización por disminución de la capacidad laboral. La primera respuesta fue emitida el 3 de abril de 2017, mediante oficio Nº 011664, suscrito por el jefe del Grupo Pensionados de la Policía Nacional, en el que se le 11 Cfr., Sentencia del 10 de octubre de 2016. C. P. Gabriel Valbuena Hernández (exp. 2016-03681-01)2 indicó al actor que el acta de la junta médico laboral aún no estaba ejecutoriada, de acuerdo con el artículo 29 del Decreto 094 de 1989, el cual le otorga a las entidades un plazo de 6 meses para adoptar las medidas relacionadas con el reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales. Posteriormente, mediante Resolución Nº 0669 de 19 de mayo de 2017, la accionada reconoció y ordenó el pago de la pensión de invalidez a favor del peticionario. Sin embargo, como lo afirma el accionante, dicho acto administrativo no resolvió lo atinente a la indemnización por la disminución de la capacidad laboral, por lo que dio respuesta parcial a la solicitud. No obstante, la Policía Nacional al rendir su informe dentro del trámite tutelar aportó la Resolución Nº 00832 de 20 de junio de 2017, en la que reconoció y ordenó pagar a favor del actor, la suma de $11’446.065, por concepto de

indemnización por disminución de la capacidad laboral. Así mismo, manifestó que dicho acto administrativo junto con el oficio Nº S-2017-029542 de 28 de junio de 2017, en el que se le informa de la emisión del acto, fueron notificados por aviso fijado en la dirección “KM. 4 Vía Ecopetrol, Vereda Mancilla, Facatativá – Cundinamarca”12. En el escrito de impugnación, el actor manifestó que dicha dirección no fue la aportada en la solicitud, por lo que, según afirma, no ha sido notificado de la resolución ni del oficio antes citados. Al respecto, se observa que la Policía Nacional vulneró el derecho fundamental de petición del actor, en tanto envió la respuesta a una dirección distinta a la aportada por el actor, que corresponde a la siguiente: Imagen tomada del folio 12 del expediente 12 Folio 36 del expediente. Lo anterior, implica que aunque la entidad demandada emitió la respuesta correspondiente, no puso en conocimiento del actor dicha contestación, lo que afecta a todas luces el núcleo esencial del derecho fundamental de petición. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha considerado que el derecho fundamental de petición “sólo se satisface cuando la persona que elevó la solicitud conoce la respuesta del mismo. Significa que ante la presentación de una petición, la entidad debe notificar la respuesta al interesado”13. De este modo, se entiende que la obligación de notificar de forma efectiva al peticionario está en cabeza de la administración, quien debe garantizar que la respuesta de la entidad sea conocida a plenitud por el solicitante14. De esta manera, se evidencia la violación del derecho fundamental de petición, ya

que resulta desafortunado para el accionante que la respuesta emitida por la Policía Nacional, en lo que respecta a la indemnización por disminución de la capacidad laboral, no le haya sido notificada de forma correcta, máxime cuando la solicitud está relacionada con el reconocimiento de una prestación social como consecuencia de la disminución de la capacidad laboral, en razón a un accidente sufrido durante de la prestación de sus servicios en dicha institución. Así las cosas, se revocará la sentencia objeto de impugnación, a fin de que se ponga en conocimiento al actor el oficio Nº S-2017-029542 de 28 de junio de 2017, y la Resolución Nº 00832 de 20 de junio de 2017, notificándola a la dirección aportada por el demandante en la solicitud de 28 de marzo de 2017, en los términos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

5. Razón de la decisión La Sala revocará el fallo de primera instancia teniendo en cuenta que la Policía Nacional, vulneró el derecho fundamental de petición del señor Juan Pablo Leaño Assis, al no notificarle correctamente la respuesta a la petición presentada el 28 de marzo de 2017. 13 Sentencia T-545 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell. 14 Cfr. Sentencia T-149 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

Primero.- REVÓCASE la sentencia proferida el 24 de agosto de 2017, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, dentro de la acción de tutela promovida por el señor Juan Pablo Leaño Assis. En su lugar, AMPÁRASE el derecho fundamental de petición del señor Juan Pablo Leaño Assis. Segundo.- ORDÉNASE al mayor general Ricardo Alberto Restrepo Londoño, Subdirector General de la Policía Nacional y al teniente Juan Carlos Cardozo Peñuela, Jefe de Grupo de Nominas de la entidad, o a quienes corresponda, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, notifiquen la respuesta a la petición presentada el 28 de marzo de 2017, en los términos que establece el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Tercero.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

ConsejeraJULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

AUSENTE CON EXCUSAJORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero