CE-25000-23-36-000-2017-01665-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA / MORA JUDICIAL INJUSTIFICADA - No configuración /

INTEGRACIÓN DEL GRUPO DE ADHERENTES A LA SENTENCIA DE ACCIÓN

DE GRUPO / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS

FUNDAMENTALES

[A] la Sala le corresponde determinar si estuvo ajustada a derecho la decisión del a quo, que concluyó que la solicitud de amparo era improcedente, toda vez que la demandante contaba con otro mecanismo judicial —incidente de desacato— para exigir a la Defensoría del Pueblo, Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, que integrara el grupo definitivo de adherentes, en cumplimiento de lo ordenado en la sentencia del 1º de noviembre de 2012. En caso de que no le asista razón al a quo sobre la improcedencia de tutela, la Sala deberá examinar si la Defensoría del Pueblo, Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, vulneró los derechos fundamentales de la actora, por la demora en la conformación del grupo definitivo de adherentes. (…) [L]a decisión del a quo no estuvo ajustada a derecho, porque la acción de tutela sí era procedente para analizar si la falta de integración del grupo de adherentes vulneraba los derechos fundamentales invocados por la señora [R.E.M.M.]. Sin embargo, como se vio, la Defensoría del Pueblo, Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, no vulneró los derechos fundamentales de la actora, pues la demora en la conformación del grupo de adherentes está plenamente justificada. En consecuencia, la Sala revocará la sentencia impugnada, que declaró improcedente la solicitud de amparo, y, en su lugar,

denegará las pretensiones de la tutela.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01665-01(AC)

Actor: ROSA ETELVINA MOLINA MOLINA

Demandado: DEFENSORÍA DEL PUEBLO, FONDO PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 28 de septiembre de 20171, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró improcedente la tutela.

I. ANTECEDENTES 1 Folio 58-63 del expediente.

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, la señora Rosa Etelvina Molina Molina solicitó la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la dignidad humana y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por la Defensoría del Pueblo, Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, por la presunta mora en la expedición del acto administrativo de conformación del grupo definitivo de adherentes a la sentencia del 1º de noviembre de 2012, dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado, y en el pago de las indemnizaciones correspondientes.

Concretamente, formuló las siguientes pretensiones2:

PRIMERA. Se ordene a la Defensoría del Pueblo – Fondo para los Derechos e Intereses Colectivos mediante resolución integrar el grupo de adherentes definitivo a la mayor brevedad posible, en el marco del fallo del 2 (sic) de noviembre de 2012 acción de grupo No. 25000232600019990000204 “Relleno Sanitario doña Juana”, proferido por el Consejo de Estado, cuyos demandantes son Leonardo Buitrago y otros. SEGUNDA. Que como consecuencia de lo anterior, la Defensoría del Pueblo – Fondo para los Derechos e Intereses Colectivos pague la indemnización ordenada por el Consejo de Estado y que ya le fue entregada por la condenada Alcaldía Mayor de Bogotá Distrito Capital.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca la siguiente información: Que, mediante sentencia del 24 de mayo de 2007, la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró administrativamente responsable al Distrito Capital de Bogotá, por los perjuicios morales ocasionados al grupo conformado por las personas que vivían, laboraban o estudiaban a los alrededores del Relleno Sanitario Doña Juana (hasta una distancia de 5.000 metros del foco emisor), durante el periodo comprendido entre el 27 de septiembre y el 31 de diciembre de 1997.

Que las partes apelaron la sentencia y la Sección Tercera del Consejo de Estado, por providencia del 1º de noviembre de 2012, la modificó y dispuso, entre otras cosas: i) que el Distrito Capital de Bogotá debía pagar la suma de $ 227.440.511, a favor de «los integrantes del grupo que se hayan constituido como parte en el

2 Folio 12 del expediente. proceso y los que lo hagan después», a título de indemnización; ii) que el monto colectivo de la indemnización debía ser depositado al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos de la Defensoría del Pueblo, y iii) que, dentro de los 20 días siguientes a la publicación de la sentencia en un diario de amplia circulación, las personas que no hubieran concurrido al proceso —y que se consideraran víctimas— debían presentar los documentos necesarios ante la Defensoría del Pueblo, Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, para que esa entidad decidiera si debían integrar o no el grupo definitivo de adherentes y, de contera, si tenían derecho a la indemnización. Que, conforme con lo ordenado en la sentencia, el Distrito Capital de Bogotá, en el año 2015, depositó la suma de dinero al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos de la Defensoría del Pueblo. Que, a la fecha, la Defensoría del Pueblo, Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos no ha expedido el acto administrativo de conformación del grupo definitivo de adherentes, que tienen derecho a indemnización.

3. Argumentos de la tutela De manera preliminar, la señora Rosa Etelvina Molina Molina explicó que la tutela era procedente en el presente asunto, pues no existía otro mecanismo de defensa para pedir la protección de los derechos fundamentales vulnerados. En ese sentido, advirtió que el proceso ejecutivo no es idóneo ni eficaz, por cuanto: i) la condena fue impuesta al Distrito Capital de Bogotá, de ahí que, en estricto sentido,

el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos no es el encargado de pagar las indemnizaciones, y ii) la función de la Defensoría del Pueblo, Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, es determinar quiénes deben conformar el grupo definitivo de adherentes, es decir, establecer quiénes tienen derecho a la indemnización individual. En cuanto al fondo del asunto, la actora adujo: Que, según el artículo 298 de la Ley 1437 de 2011, las sentencias condenatorias deben cumplirse en el término de un año, contado a partir de la ejecutoria. Que, a su turno, el Manual de Procesos y Procedimientos de la Defensoría del Pueblo establece un plazo máximo de 60 días hábiles para el pago de las acciones de grupo. Que, como la Defensoría del Pueblo recibió solicitudes para formar parte del grupo de adherentes hasta el 21 de abril de 2015, el término para cumplir lo ordenado en la sentencia del 1º de noviembre de 2012 estaba ampliamente vencido. Que, a la fecha, ni siquiera se ha expedido el acto administrativo de conformación del grupo definitivo de adherentes. Que, inicialmente, en febrero de 2015, la Defensoría del Pueblo, Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, informó que contrataría un operador logístico para que apoyara las actividades necesarias para la integración definitiva del grupo, que, según se dijo en esa oportunidad, estaría listo para julio de 2016. Que, posteriormente, la Defensoría del Pueblo, Fondo para la Defensa de los

Derechos e Intereses Colectivos, contrató a la Universidad Nacional de Colombia, con el fin de que adelantara la revisión y análisis de las solicitudes de adhesión. Que, sin embargo, el plazo para el desarrollo de esa función se fijó en 18 meses, prorrogables hasta los 24 meses, lo que demostraba que la integración del grupo definitivo de adherentes tardaría más de dos años. Que si bien se trata de un asunto en el que se recibieron más de 500 mil solicitudes de adhesión, lo cierto es que «la revisión de las solicitudes es bastante simple; en términos generales se trata de la revisión de tres documentos, la solicitud de adhesión, la copia del documento de identidad y la prueba de la afectación; esta prueba las más de las veces puede ser contrastada en las bases de datos de las entidades públicas (empresas de servicios públicos domiciliarios, SISBEN, base de datos del sistema educativo de Bogotá)»3. Que, de hecho, la entidad demandada no ha informado sobre el estado de las solicitudes. Que la mora en que incurre la Defensoría del Pueblo, Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, desconoce uno de los pilares del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia: el efectivo cumplimiento de las providencias judiciales. Que, por otra parte, de acuerdo con la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (2001) y la Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública (2013), la buena administración pública es un derecho fundamental. Que, aunque no esté reconocido explícitamente, el Colombia sí existe de manera difusa el derecho

fundamental a la buena administración pública, en tanto que la Constitución Política consagra, en los artículos 13, 23, 29 y 74, los cuatro elementos que le sirvieron de fundamento a la comunidad europea para otorgar esa categoría de derecho fundamental. Que, en todo caso, los derechos fundamentales no dependen de su establecimiento en normas jurídicas y, por ende, el derecho a la buena administración pública puede ser reclamado mediante el ejercicio de la acción de tutela. Que, en el presente asunto, la excesiva tardanza en la expedición del acto administrativo de integración del grupo definitivito de adherentes ha impedido el pago de las indemnizaciones individuales, pago que, en su caso, le permitiría 3 Folio 8 del expediente. mejorar las condiciones de vida, pues es madre cabeza de familia, con condiciones sociales y económicas difíciles.

4. Intervención de la Defensoría del Pueblo, Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos (entidad demandada) El profesional especializado de la Oficina Jurídica de la Defensoría del Pueblo pidió que la solicitud de amparo se declarara improcedente o, en su lugar, se denegaran las pretensiones. En síntesis, expuso: Que el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos es una cuenta especial sin personería jurídica, a la que se le atribuyó, entre otras funciones, la de «administrar y pagar las indemnizaciones individuales de quienes formaron parte del proceso de acción de grupo como integrantes del grupo, y de las indemnizaciones correspondientes a las solicitudes que llegares a presentar oportunamente los interesados que no hubieren intervenido en el proceso y que

reúnan los requisitos exigidos por el juez de la sentencia»4. Que el juez de la acción de grupo confirió a la Defensoría del Pueblo, Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, la tarea de conformar el grupo de adherentes (personas que no concurrieron al proceso, pero que se vieron damnificadas y, por ende, pueden beneficiarse de la sentencia). Que, para dar cumplimiento a esa función, el fondo debe analizar y verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos por la sentencia para que los reclamantes puedan ser tenidos como beneficiarios de la indemnización. Que, en el presente asunto, la Ley 472 de 1998 no establece un plazo en el que el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos deba resolver las solicitudes de adhesión en el marco de la acción de grupo. Que, además, el artículo 298 de la Ley 1437 de 2011 no es aplicable, pues: i) va dirigida contra la entidad que era demandada en el proceso ordinario y la Defensoría del Pueblo no era la demandada en la acción de grupo y ii) se trata de una norma legal de carácter ordinario, que no cobija asuntos regulados por normas estatutarias, como la acción de grupo. Que, aunque no exista un término legal, la Defensoría del Pueblo ha realizado todos los esfuerzos para lograr, en el menor tiempo posible, la conformación del grupo definitivo de adherentes. Que, aproximadamente, se recibieron 631.000 solicitudes de adhesión y muchas corresponden a núcleos familiares conformados por 5 o 6 miembros, lo que supone un aproximado de 815.000 adherentes. Que esa cantidad superó en más

del 1.000 % las previsiones que se tenían sobre las solicitudes de adhesión. 4 Folio 48 del expediente. Que, ante ese volumen de solicitudes, se contrataron digitadores y apoyo logístico, medida que resultó insuficiente. Que, luego, se suscribió el contrato No. 326 del 26 de octubre de 2015, con la Compañía de Servicios Archivísticos y Tecnológicos S.A.S., cuyo objeto era el transporte de la documentación, la digitalización de las solicitudes y la asignación de un número de radicación. Que esa actividad concluyó en diciembre del año 2015. Que, de todos modos, la Defensoría del Pueblo, Fondo para la Protección de Derechos e Intereses Colectivos, no contaba con la capacidad humana, logística y técnica para analizar cada una de las solicitudes, según las directrices de la sentencia de la acción de grupo. Que ese estudio comprendía varios componentes: el técnico5, el jurídico6 y el de geomática7, actividades que eran ajenas a la función misional de la entidad. Que, en vista de ese panorama, se cotizó con varias entidades para que desarrollaran esa tarea (análisis de las solicitudes) y, luego de elegir la mejor opción, se suscribió el convenio interadministrativo No. 378 de 2015 con la Universidad Nacional de Colombia. Que, durante los años 2016 y 2017, la Universidad Nacional de Colombia ha ejecutado las labores para cumplir el objeto del convenio y ha informado detalladamente los avances de las actividades. Que es importante tener en cuenta que «la revisión de esta documentación no se puede tomar a la ligera, máxime cuando la misma comunidad ha denunciado que

no todas las personas que allegaron documentos residían en la zona afectada para la época de los hechos, sumado a lo anterior estamos hablando de un grupo de personas que si bien, dada la calidad de víctimas, esperar un resarcimiento de perjuicios ocasionados, lo cierto es que se hace necesario determinar con cierto grado de certeza quienes fueron realmente afectados, puesto que la condena colectiva impuesta se reparte proporcionalmente entre los adherentes reconocidos. En otras palabras, entre más personas resultan reconocidas como adherentes, menor va a ser el valor a reconocer para las víctimas»8. 5 Relacionado con la gestión documental. 6 Relacionado con la revisión sustancial de las solicitudes. 7 Relacionado con la determinación del subgrupo en el que debía incluirse al solicitante. Los subgrupos (que eran 3), se definían conforme a la cercanía o lejanía del damnificado con respecto al foco emisor. 8 Folio 51 del expediente. Que, por otra parte, la Defensoría del Pueblo creó un link en su página web9, en el que los usuarios pueden verificar el número de radicación de la solicitud de adhesión y, además, se publica información sobre el trámite del cumplimiento de la sentencia del 1º de noviembre de 2012. Que, por lo tanto, no es cierto que la entidad no dé información a los usuarios, sobre el estado de las solicitudes. Que la voluntad del Fondo para Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos es que la sentencia del 1º de noviembre de 2012 se cumpla a cabalidad y, por ende, ha venido pagando las indemnizaciones de los beneficiarios que fueron reconocidos directamente en la providencia judicial. Que, de los 1472 beneficiaros

reconocidos en la sentencia, se ha pagado la indemnización a 1294. Que, no obstante, el pago de las indemnizaciones a los adherentes solo puede realizarse una vez se resuelvan, de manera conjunta y mediante acto administrativo, todas solicitudes que se presentaron oportunamente. Que ese acto administrativo, que resuelve sobre todas las solicitudes de adhesión, debe ser notificado conforme a la Ley 1437 de 2011 y es susceptible de los recursos de reposición y de apelación. Que, a su juicio, la tutela es improcedente porque el término que ha tardado la entidad está plenamente justificado, debido a la cantidad de solicitudes, y la actora no acreditó estar en riesgo de sufrir un perjuicio irremediable.

5. Sentencia impugnada La Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 28 de septiembre de 2017, declaró improcedente la tutela. Las razones de la decisión del a quo, en resumen, fueron: Que, según el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la tutela es improcedente cuando existe otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice para evitar un perjuicio irremediable.

Que, en el sub lite, las pretensiones de la actora iban encaminadas a que se conformara el grupo definitivo de adherentes y que se efectuara el pago de las indemnizaciones individuales, órdenes que fueron impartidas en la sentencia del 1º de noviembre de 2012, dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado. Que, siendo así, esas pretensiones debían ser tramitadas ante el juez natural, es

decir, el que profirió la sentencia de la acción de grupo, mediante la presentación de un incidente de desacato. 9 http://donajuana.defensoria.gov.co/ Que, en consecuencia, la acción de tutela resultaba improcedente, porque la demandante contaba con otro mecanismo judicial —trámite del incidente de desacato— y no acreditó estar en riesgo de sufrir un perjuicio irremediable, que hiciera procedente la tutela como mecanismo transitorio.

6. Impugnación La actora impugnó la sentencia de tutela de primera instancia. Las razones de la inconformidad pueden sintetizarse así: Que es madre cabeza de familia y que necesita el pago de la indemnización para mejorar sus condiciones de vida.

Que el cumplimiento de las sentencias judiciales es un deber de carácter imperativo. Que, no obstante, la Defensoría del Pueblo, Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, no ha cumplido la sentencia de la acción de grupo, a pesar de que ya se vencieron los términos previstos por el artículo 298 de la Ley 1437 de 2011 (1 año a partir de la ejecutoria de la providencia judicial) y por el Manual de Procesos y Procedimientos de la Defensoría del Pueblo (60 días hábiles). Que uno de los elementos del derecho de acceso a la administración de justicia es, precisamente, que se cumpla efectivamente lo resuelto por el juez de instancia, lo que no ha ocurrido en el presente asunto. Que, por otra parte, los recursos y reclamos presentados ante la administración deben ser tramitados y resueltos en plazos razonables, de ahí que la Defensoría

del Pueblo debiera cumplir, de manera oportuna, con la conformación del grupo definitivo de adherentes. Que, como se dijo en primera instancia, el volumen de solicitudes no es excusa para la tardanza en la conformación del grupo definitivo de adherentes, porque la revisión de las solicitudes «es bastante simple»10.

II. CONSIDERACIONES

1. Cuestión previa La Sala pone de presente que, en el expediente 11001-03-15-000-2017-03038-00, el despacho sustanciador, mediante auto del 16 de noviembre de 2017, asumió el conocimiento en primera instancia de una acción de tutela con supuestos fácticos 10 Folio 68 del expediente. similares y ordenó la vinculación: i) de la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y de la Sección Tercera del Consejo de Estado —autoridades judiciales que profirieron las sentencias de la acción de grupo—, ii) del grupo de personas interesadas en ser reconocidas como víctimas del desastre ambiental ocasionado por el derrumbe del relleno sanitario Doña Juana y iii) de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Sin embargo, la decisión de asumir el conocimiento de esa tutela en primera instancia y de vincular a esas personas y autoridades se adoptó en cumplimiento del auto del 24 de octubre de 201711, dictado por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que consideró que las inconformidades expuestas en el escrito de tutela también los involucraban. La Sala destaca que la decisión adoptada en ese proceso de tutela no compromete el criterio de esta Sección, pues, se repite, se hizo en cumplimiento

de lo ordenado por la Sección Quinta del Consejo de Estado. En ese sentido, conviene decir que, en la presente acción de tutela, lo que se reprocha es la presunta mora de la Defensoría del Pueblo, Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, en expedir el acto administrativo de conformación del grupo definitivo de adherentes. Por consiguiente, el objeto de la solicitud de amparo es determinar si, a partir de las circunstancias que se invocaron en el escrito de tutela, la demora de la entidad demandada vulnera los derechos fundamentales de la actora. De ese modo, el pronunciamiento judicial que aquí ha de proferirse involucra a la señora Rosa Etelvina Molina Molina, quien expone unas condiciones particulares para sustentar que se le vulneran los derechos fundamentales, y a la Defensoría del Pueblo, que es la entidad que, presuntamente, incurre en mora. Así las cosas, la Sala estima que, en el sub lite, el contradictorio está integrado en debida forma y, por ende, puede proferirse la decisión que en derecho corresponde.

2. De la acción de tutela La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. 11 Expediente 25000233700020170127901.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa ordinario debe ser

idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.

3. Planteamiento del problema jurídico En los términos de la impugnación, a la Sala le corresponde determinar si estuvo ajustada a derecho la decisión del a quo, que concluyó que la solicitud de amparo era improcedente, toda vez que la demandante contaba con otro mecanismo judicial —incidente de desacato— para exigir a la Defensoría del Pueblo, Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, que integrara el grupo definitivo de adherentes, en cumplimiento de lo ordenado en la sentencia del 1º de noviembre de 2012. En caso de que no le asista razón al a quo sobre la improcedencia de tutela, la Sala deberá examinar si la Defensoría del Pueblo, Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, vulneró los derechos fundamentales de la actora, por la demora en la conformación del grupo definitivo de adherentes.

4. Solución del problema jurídico 4.1. Sobre la procedencia de la tutela Según el juez de tutela de primera instancia, la señora Rosa Etelvina Molina Molina puede promover incidente de desacato contra la Defensoría del Pueblo, Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, para exigirle que cumpla con una de las órdenes impartidas en la sentencia del 1º de noviembre de 2012: la conformación del grupo definitivo de adherentes.

De entrada, la Sala advierte que la Ley 472 de 1998, que reguló lo relativo a las acciones de grupo, no estableció el incidente de desacato como medida para garantizar el cumplimiento de las sentencias proferidas en ese tipo de acciones. Si se observa, el título III de la Ley 472 de 1998, denominado «del proceso en las acciones de grupo», que comprende los artículos 49 a 69, no dispuso nada acerca del desacato. Tampoco lo prevén los títulos IV, V y VI, que se refieren, respectivamente, al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, a temas probatorios comunes para las acciones populares y de grupo y a las medidas de publicación, promoción y colaboración en materia de esas acciones constitucionales. Ahora, si bien el artículo 41 de la Ley 472 de 1998 hace mención al desacato, lo cierto es que esa medida coercitiva la prevé únicamente para las sentencias proferidas en acciones populares. Y es así por dos razones: i) porque esa norma está ubicada en el capítulo XII (medidas coercitivas y otras disposiciones) del título II, que regula, exclusivamente, lo concerniente a las acciones populares, y ii) porque el propio artículo 41 de la Ley 472 dispone que el desacato procede cuando se «incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares». Debe tenerse en cuenta que el incidente de desacato es un mecanismo de creación legal. Su procedencia está determinada, pues, por una norma jurídica que así lo habilita. Por ende, en ausencia de ley que establezca el incidente de

desacato como medida coercitiva para el cumplimiento de órdenes judiciales, al juez no le está permitido habilitar dicho mecanismo. En resumidas cuentas, no es cierto que el actor contara con el incidente de desacato para exigirle a la Defensoría del Pueblo, Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, que conformara el grupo definitivo de adherentes. Adicionalmente, la Sala descarta que el proceso ejecutivo sea el medio judicial idóneo y efectivo para pedir la protección de los derechos fundamentales que se invocan en la presente solicitud de amparo. El proceso ejecutivo es el mecanismo judicial para exigir la ejecución forzosa de obligaciones claras, expresas y exigibles. Y la sentencia del 1º de noviembre de 201212 no impuso, expresamente, la obligación de expedir el acto administrativo que integre el grupo definitivo de adherentes y, mucho menos, fijó un término para esa actuación. Por ende, no resulta válido afirmar que la expedición del acto administrativo es una obligación que pueda forzarse mediante el proceso ejecutivo. En conclusión, a juicio de la Sala, la demandante no cuenta con otro mecanismo judicial para pedirle al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos que cese la omisión que, presuntamente, vulnera los derechos fundamentales. Por lo tanto, se estudiará el fondo del asunto. 4.2. Sobre el fondo del asunto En concreto, la señora Rosa Etelvina Molina Molina sostiene: i) que la Defensoría del Pueblo, Fondo para los Derechos e Intereses Colectivos, incumplió el término del artículo 298 de la Ley 1437 de 201113 y el plazo establecido en su propio

Manual de Procesos y Procedimientos (60 días hábiles); ii) que, a pesar de que la 12 Consultada en la página web del Consejo de Estado. revisión de las solicitudes «es bastante simple», la entidad demandada tiene previsto tardarse hasta 24 meses en la expedición del acto administrativo, según se desprende del convenio interadministrativo suscrito con la Universidad Nacional de Colombia; iii) que la tardanza en la conformación del grupo definitivo de adherentes y en el pago de la indemnización desconoce los derechos de acceso a la administración de justicia —pues no se hace efectiva la orden impartida por la autoridad judicial— y de buena administración pública, y iv) que la falta de pago de la indemnización ha impedido que pueda mejorar las condiciones de vida. En primer lugar, la Sala advierte que la Defensoría del Pueblo, Fondo para los Derechos e Intereses Colectivos, creó un link en su página web, para informar a toda la comunidad sobre el trámite del cumplimiento de la sentencia del 1º de noviembre de 2012, atinente al caso del relleno sanitario Doña Juana: donajuana.defensoria.gov.co. Ahora bien, el artículo 55 de la Ley 472 de 199814 —que regula las acciones de grupo— dispone un término de 20 días para que las personas que no concurrieron al proceso soliciten acogerse a los efectos de la sentencia. Sin embargo, esa ley guardó silencio frente al término con que cuenta la Defensoría del Pueblo, Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, para conformar el grupo definitivo de las personas que van a quedar adheridas a la sentencia de una acción de grupo.

Por otra parte, la Sala precisa que el término previsto en el artículo 298 de la Ley 1437 de 2011, que invocó la actora, no es aplicable en el presente asunto, porque, en la acción de grupo, la Defensoría del Pueblo no resultó condenada a pagar sumas de dinero. Y si bien tiene la función de pagar las indemnizaciones individuales, no puede desconocerse que ese pago está supeditado a la realización de unas actuaciones previas: el desembolso total de la indemnización por parte de la entidad condenada en la acción de grupo y la conformación del grupo definitivo de adherentes. Empero, la ausencia de una norma específica que indique el término en que deban pagarse las indemnizaciones individuales derivadas de una acción de grupo 13 ARTÍCULO 298. PROCEDIMIENTO. En los casos a que se refiere el numeral 1 del artículo anterior [cuando el título ejecutivo es una sentencia, proferida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, que condene a una entidad a pagar sumas de dinero], si transcurrido un (1) año desde la ejecutoria de la sentencia condenatoria o de la fecha que ella señale, esta no se ha pagado, sin excepción alguna el juez que la profirió ordenará su cumplimiento inmediato. 14 ARTICULO 55. INTEGRACIÓN AL GRUPO. Cuando la demanda se haya originado en daños ocasionados a un número plural de personas por una misma acción u omisión, o por varias acciones u omisiones, derivadas de la vulneración de derechos o intereses colectivos, quienes hubieren sufrido un perjuicio podrán hacerse parte dentro del proceso, antes de la apertura