CE-25000-23-36-000-2017-01716-01(AC)-2017

AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES /

TERMINACIÓN ANTICIPADA DE LA VISA DE RESIDENTE EN CALIDAD DE

BENEFICIARIO - Causales / VIGENCIA DEL ESTATUS MIGRATORIO /

RENOVACIÓN DE CÉDULA DE EXTRANJERÍA - Incumplimiento de requisitos

/ VISA DE RESIDENTE EN CALIDAD DE BENEFICIARIO - Vigencia

[O]bserva la Sala que, contrario a lo afirmado por el actor, las autoridades accionadas no han transgredido sus garantías fundamentales, puesto que es al interesado, en este caso el [actor], a quien le asiste el deber y la diligencia de adelantar los trámites necesarios para tener un estatus migratorio valido en el país. Es pertinente precisar que la negativa para expedir la cédula de extranjería (renovada) solicitada, obedece a que la visa que había recibido en 1999 perdió vigencia, luego, al no tener una condición migratoria válida y vigente, no es posible entregarle el documento solicitado. (…) De acuerdo con lo expuesto, no hay lugar a ordenar vía amparo de tutela la expedición de la cédula de extranjería solicitada por el tutelante, hasta tanto este no aclare su estatus migratorio conforme a los requisitos que exigen las normas vigentes que regulan la materia migratoria en el país.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01716-01(AC)

Actor: JOSÉ ANTONIO ÁLVAREZ GRANADOS Demandado: MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y OTRO Decide la Sala la impugnación presentada por la parte accionante en contra del fallo del 28 de septiembre de 2017, mediante el cual, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C”, declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, por considerar que no superó con satisfacción el requisito relacionado con la subsidiariedad.

I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud El señor Jose Antonio Álvarez Granados, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela en contra de la Nación – Ministerio de Relaciones Exteriores y la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia – UAEMC, con la finalidad de que se protegieran sus derechos fundamentales de “residir legalmente en Colombia” y a la familia. 1.2. Hechos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos que la Sala sintetiza así: 1.2.1. El tutelante informó que es nacional de Venezuela, sin embargo, indicó que desde el año 1999 le fue otorgada visa indefinida de residente en Colombia, en calidad de beneficiario de su padre nacionalizado como colombiano. 1.2.2. Comunicó que, en septiembre del año 2012, se vio en la obligación de renovar la cédula de extranjería, “debido a que era ilegible”, documento que fue expedido por un lapso de 5 años, cuya fecha de expiración era el 11 de septiembre de 2017. 1.2.3. Expuso que, previo al vencimiento de la cédula de extranjería, se acercó a

las oficinas de Migración Colombia, con la finalidad de obtener la renovación de la misma, sin embargo, le informaron que no se podía proceder con lo solicitado, toda vez que su visado de residente presentaba irregularidades. 1.2.4. Manifestó que en la referida entidad le comunicaron que las irregularidades consistían en que, cuando cumplió 25 años, estaba obligado a informar a las autoridades que ya no dependía económicamente de sus padres. 1.2.6. Con fundamento en lo anterior, le indicaron que lo procedente en su caso era tramitar una nueva solicitud de visa, para lo cual era indispensable presentar el pasaporte venezolano, sin embargo, expreso que el mismo se le había extraviado. 1.2.6. Comunicó que, según lo informado, debe presentar el pasaporte venezolano para poder aplicar a un nuevo estatus migratorio, y que, una vez solucionado esto, la autoridades competentes procederán a expedir el documento que requiere renovar (cédula de extranjería). 1.2.7. Refirió que solicitó el pasaporte ante el Consulado Venezolano en Bogotá, sin embargo, informó que le manifestaron que no se lo podían tramitar porque no cuenta con cédula venezolana, pues salió de dicho país a la edad de 5 años, razón por la cual, para adquirir el referido documento de identidad debía “viajar a Venezuela a tramitarlo personalmente tanto la cédula como el pasaporte”. 1.2.8. Por último, expuso que la expedición de la cédula en Venezuela puede tardar como mínimo un (1) mes, respecto del pasaporte expuso que le tomaría

aproximadamente tres (3) meses obtenerlo. 1.3. Sustento de la vulneración Manifestó que se vio obligado a recurrir a la acción de tutela, toda vez que ha intentado solucionar su caso ante las oficinas de atención al público del Ministerio de Relaciones Exteriores y de Migración Colombia y no ha obtenido “resultado positivo”. Argumentó que, a partir del 12 de septiembre de 2017, quedaría indocumentado, con todas las consecuencias que esto acarrea, “como perder el trabajo, lo cual me dejaría sin ingresos para responder por mi hija colombiana producto de mi matrimonio vigente y para responder por compromisos adquiridos, además de correr el riesgo de ser deportado y separado de mi familia”. Expresó que, en el año 2012, cuando solicitó la reposición de su cédula tenía la edad de 30 años, y que sin objeción alguna, la entidad accionada procedió a expedirla, no se explica por qué (i) si estaba obligado a actualizar su información, no se lo indicaron en ese momento y (ii) se expidió el documento sin solicitarle el pasaporte. Por último informó que en su trabajo no le dan permiso para viajar a Venezuela y ausentarse todo el tiempo que dura la expedición de la cédula como del pasaporte. 1.4. Pretensiones A título de amparo constitucional solicitó: “1. Que se me respete la visa vigente de residente y no tener que presentar pasaporte venezolano ante la imposibilidad de obtenerlo personalmente en Venezuela antes de 3 meses.

2. Que de acuerdo con mi visa vigente de residente se me otorgue la cédula de residente de forma inmediata en la misma forma en que la entregaron en

el año 2012 (o por lo menos una cédula en un periodo menor a 5 años) para no quedar indocumentado, para tener el término necesario de tramitar mi cédula y pasaporte venezolanos y además poder tramitar mi nacionalización, derechos que creo están siendo vulnerados.” 1.5. Trámite en primera instancia y contestaciones de la demanda Con auto del 15 de septiembre de 20171, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C”, admitió la acción de tutela de la referencia y, como consecuencia de esto, ordenó notificar como accionado al Ministerio de Relaciones Exteriores y al Director General de Migración Colombia. Lo anterior, concediéndoles el término de dos (2) días para que se pronunciaran respecto de los hechos objeto de debate constitucional y aportaran las pruebas que consideraran pertinentes. 1.5.1. Unidad Administrativa Especial Migración Colombia –UAEMC 1 Folios 25. Allegó documento suscrito por apoderado judicial, con el cual solicitó negar las pretensiones de la petición de amparo por considerarla improcedente. Al efecto, expuso que de acuerdo con lo establecido en el Decreto 1067 de 2015, la Cédula de Extranjería cumple única y exclusivamente fines de identificación de los extranjeros en el territorio nacional y su utilización deberá estar acorde con la visa otorgada. Al revisar el caso en concreto del accionante, afirmó que este “exhibe un visado de residente beneficiario, es mayor de 25 años, se encuentra casado, tiene hijos y la dependencia económica del titular del visado probablemente no existe, se presume que se encuentra inmerso en una o más

causales de terminación de visa conforme a lo establecido en el artículo 16 de la Resolución 5512 de 2015”. Expuso que, atendiendo lo anterior, le informó en dos ocasiones al señor Álvarez Granados que debería presentarse ante el grupo de visas del Ministerio de Relaciones Exteriores, con la finalidad de que dicha dependencia certificara la vigencia del visado de beneficiario de residente que ostenta, sin embargo, el ente ministerial no ha corroborado tal hecho, razón por la cual ha sido imposible continuar con el trámite de renovación de la cédula de extranjería. Alegó que la entidad no ha desconocido las garantías constituciones del tutelante, toda vez que sus actuaciones se han ceñido a las normas vigentes que regulan la materia migratoria. Afirmó que no es razonable atribuirle la responsabilidad de la actual condición migratoria del accionante, como tampoco de la eventual separación de su familia, toda vez que quien debe tener la diligencia de adelantar los trámites para estar legalmente en el país y conocer los requisitos para esto es el propio interesado, “pues el desconocimiento de la norma no exime de responsabilidad”. Por último, argumentó que la acción de tutela no es el mecanismo procedente para subsanar la negligencia del accionante respecto de los trámites de la solicitud de visa correspondiente a sus condiciones, ni para solicitar que las autoridades emitan documentos sin el cumplimiento del lleno de los requisitos legales. 1.5.2. Ministerio de Relaciones Internacionales La Directora de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano respondió la acción de tutela de la referencia, solicitando (i) que se negaran las súplicas por considerar improcedente la acción constitucional y (ii) que se

desvinculara a dicha entidad, toda vez que no transgredió los derechos fundamentales alegados por el tutelante. Argumentó que sí las condiciones en virtud de las cuales el accionante obtuvo la visa de residente en calidad de beneficiario han sido modificadas o se extinguieron, sea porque ya no existe dependencia económica del titular de quien obtuvo la visa o porque el titular de quien obtuvo la visa falleció u obtuvo la nacionalidad colombiana por adopción, circunstancias que al parecer están presentes en este caso particular, la vigencia de la visa debió expirar. A su vez, “afirmó que ante una situación como esta, la autoridad migratoria (UAE Migración Colombia) está en el deber de verificar la vigencia de la visa y el extranjero en la obligación de presentarse ante la Cancillería colombiana”. Advirtió que una vez verificado con la Coordinación del Grupo de Visas e Inmigración y el Centro Integral de Atención al Ciudadano CIAC del Ministerio de Relaciones Exteriores, el accionante nunca se ha presentado ni ha radicado petición verbal o escrita alguna en dichas oficinas, solicitando información sobre su estatus migratorio o sobre el estudio de la vigencia de su visa residente calificado, como tampoco “registra solicitudes de visa y por lo tanto, dicha situación no ha sido sometida a estudio o análisis que conlleve a (sic) tomar una decisión de fondo”. Manifestó que el señor Álvarez Granados acreditó dentro del trámite constitucional ser padre de nacional colombiano, conforme a lo anterior, cuenta con la posibilidad de obtener visa de residente en calidad de titular, visa que le facilitaría su permanencia en el país “bajo el estatus de residente, le autoriza

ejercer cualquier ocupación legal en el país, incluidas aquellas que se desarrollen en virtud de una vinculación o contrato laboral; permisos con los que no cuenta ningún extranjero a quien se le haya concedido visa en calidad de beneficiario (esto es, dependiente de titular de visa)”. Por último indicó que, establecería contacto con el accionante a través de la Coordinación del Grupo de Visas e Inmigración, con el fin de analizar y estudiar la situación migratoria informada en el escrito de tutela. 1.6. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C”, con sentencia del 28 de septiembre de 2017, declaró improcedente la acción de amparo de la referencia. Al respecto argumentó: “No concurre afectación a los derechos fundamentales deprecado del señor José Antonio Álvarez Granados, imputable al MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES y/o a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA, como quiera (sic) que emerge probado que no ha promovido actuación que es de su carga para obtener el documento, por cuya expedición pretende amparo constitucional, y en esta secuencia asume categórico no es endilgable a las autoridades accionadas acción u omisión, por el contrario se advierte en sede del tutelante incumplimiento del trámite que encuentra obligado a surtir, máxime si se conjuga su tiempo de permanencia en este país, a saber, más de veinticinco (25) años, siendo actualmente un adulto de treinta y cinco (35) años, hijo de padre colombiano nacionalizado. Es así que dentro del sub lite, el tutelante no acreditó prueba alguna que

demostrara que en atención a lo que le fue indicado por parte de la Regional Andina de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA, hubiera surtido ante el GRUPO DE VISAS DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, trámite respectivo a efectos de que esa entidad le certificara a la precitada unidad, la vigencia o no del visado de residente beneficiario, requisito necesario para adelantar el trámite de renovación de la cédula de extranjería, hecho que se reviste de fuerza por lo dicho por el Ministerio, quien adujo que: “… el accionante nunca se ha presentado ni ha radicado petición verbal o escrita alguna en dichas oficinas solicitando información sobre su estatus migratorio o sobre el estudio de la vigencia de su visa residente calificado ni tampoco registra solicitudes de visa (...)", dicho supuesto no se encontró desvirtuado e el sub lite.” En ese contexto fáctico, es claro para la sala que el hecho generador de la vulneración alegada no se materializó, para efectos de predicar una posible conculcación de derechos, en ese orden y atendiendo; a las consideraciones normativas desplegadas precedentemente, la Sala encuentra que en el presente caso no existe ninguna conducta concreta, activa u omisiva, imputable al MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES y/o a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE MIGRACIÓN COLOMBIA”. 1.7. Impugnación En desacuerdo con lo decidido por el juez constitucional de primera instancia, la parte accionante, dentro de la oportunidad legal presentó recurso de alzada. Argumentó que el a quo al decidir el fondo del asunto solo tuvo en cuenta los

argumentos presentados por la entidad accionada, obviando los alegados por él. Manifestó que si su visa no tiene vigencia queda totalmente indocumentado y que esto, le impediría tramitar la nacionalidad colombiana. Alegó que en varias oportunidades se presentó ante la Coordinación del Grupo de Visas e inmigración y el Centro Integral de Atencional Ciudadano –CIAC, con la finalidad de realizar las gestiones correspondientes, sin embargo la solicitud fue negada. Manifestó ser consciente de que debe tramitar una nueva visa, para lo cual requiere tener pasaporte venezolano vigente, documento que actualmente no posee y cuyo trámite, según lo expuesto, puede tardar entre 6 y 12 meses. Indicó que lo que está solicitando en la acción de tutela de la referencia es que se tengan en cuenta este tipo de circunstancias y “me faciliten una forma de permanecer legalmente en Colombia, como una visa con la respectiva cédula por un tiempo limitado de 6 meses o un año, para tener el tiempo necesario de tramitar mi pasaporte venezolano y entonces si poder tramitar mi nacionalidad colombiana o mi visa de residente permanente, lo que Migración me permita”. Por último, relató que ha asistido en varias oportunidades a las oficinas de Migración Colombia y la Cancillería sin recibir respuesta diferente a que debía presentar el pasaporte venezolano para poder tramitar una nueva visa, toda vez que la que tenía en calidad de beneficiario perdió validez.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de tutela de primera instancia, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015.

2. Generalidades de la acción de tutela Conforme lo preceptúa el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario que permite a cualquier persona reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando quiera que resulten vulnerados por acciones u omisiones de autoridades públicas o, excepcionalmente, de particulares.

Su procedencia se encuentra supeditada a la carencia de medios de defensa judicial ordinarios o, en su defecto, a la falta de idoneidad de aquellos para evitar la consumación de un perjuicio irremediable; caso en el que se habilita su ejercicio como mecanismo transitorio, lo cual limita sus efectos futuros a la activación, por parte del peticionario, de los instrumentos jurídicos pertinentes. En ese orden de ideas, resulta palmario que el mecanismo de amparo demanda la concurrencia de determinados presupuestos procesales que le son inherentes, como son la subsidiariedad, la inmediatez y, si es del caso, la inminencia de un perjuicio irremediable, sin los cuales no le es dable al juez constitucional inmiscuirse en determinada controversia y, mucho menos, acometer las diferentes subreglas dispuestas por la jurisprudencia en torno a asuntos como el sub examine. Lo anterior tiene como objetivo salvaguardar de un uso inadecuado, que podría desnaturalizar su valor preeminente y especial dentro del ordenamiento jurídico y, de contera, atentar contra el fin superior que el constituyente le confirió.

3. Caso en concreto Observa esta Sala constitucional que lo pretendido por el accionante con la petición de tutela de la referencia, en últimas, es que se ordene a la autoridad

administrativa competente expedir una cédula de extranjería renovada sin exigirle la presentación de los documentos que impone la ley para tales fines, lo anterior, argumentando que es titular de una visa de residente desde el año 1999. Lo primero que advierte la Sala es que el fallo proferido en primera instancia será revocado, toda vez que, contrario a lo expuesto por el a quo, el accionante no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para solicitar la protección de los derechos fundamentales que alega como desconocidos. Ahora bien, respecto del asunto de autos se tiene que el Ministerio de Relaciones Exteriores mediante la Resolución 6045 de 2017 “Por la cual se dictan disposiciones en materia de visas y deroga la Resolución 5512 del 4 de septiembre de 2015” fijó, entre otros asuntos, el procedimiento a seguir para obtener los diferentes tipos de visados que ofrece el país y las reglas que gobiernan cada uno de ellos. La citada Resolución, respecto de los beneficiarios de un visado de residente, misma que fue otorgada al actor en 1999, establece lo siguiente: Artículo 26. Destinatarios. Podrán ser titulares de visa en calidad de beneficiarios los miembros del núcleo familiar, dependientes económicos del titular principal de una visa tipo “M” o “R” en cualquier caso, o del titular principal de una visa tipo “V” solo cuando se haya otorgado para las actividades contempladas en los numerales 12 a 15 del artículo 10. Parágrafo. Como regla general, se entenderán como miembros del núcleo familiar del titular principal de una visa su cónyuge o compañero(a) permanente, sus padres cuando dependan económicamente de él, sus hijos

menores de veinticinco (25) años o mayores de esta edad cuando tengan una discapacidad que les impida tener independencia económica”. Así pues, de las reglas trascritas en precedencia se tiene que, podrán obtener visa de residentes en calidad de beneficiarios (i) cónyuge o compañero(a) permanente, (ii) los padres si tienen dependencia económica respecto del titular del visado, (iii) hijos menores de 25 años y (iv) los mayores que debido a discapacidad tengan dependencia económica del titular del visado. Ahora bien, la misma normativa en el artículo 64 hace referencia a las causales de terminación anticipada de la visa de beneficiario, a saber: Artículo 64. Terminación anticipada de la visa de beneficiario. La vigencia de visa de beneficiario termina anticipadamente, sin que medie pronunciamiento de la autoridad de visas, en los siguientes casos:

1. Si termina la vigencia de la visa del titular principal.

2. Si el titular beneficiario deja de depender económicamente del titular principal.

3. Si el titular beneficiario pierde su calidad de cónyuge o compañero permanente del titular principal.

4. Si el titular beneficiario cumple 25 años de edad en caso de ser hijo del titular principal y siempre que no se encuentre en situación de incapacidad absoluta.

5. Si el titular principal de la visa obtiene la nacionalidad colombiana por adopción.

Descendiendo al caso en concreto, advierte la Sala que el señor José Antonio Álvarez Granados (i) recibió visa de residente en 1999, la cual fue entregada en calidad de beneficiario del visado otorgado a su padre, (ii) dicho estatus migratorio fue adquirido cuando el accionante tenía 17 años2 y, (iii) según lo

informado, en la actualidad tiene 35 años de edad. Así pues, atendiendo las disposiciones normativas proferidas por el Ministerio de Relaciones Exteriores y citadas en precedencia, el visado de residente otorgado al accionante en calidad de beneficiario perdió validez cuando este cumplió la edad de 25 años, esto, toda vez que no se lee de la petición de amparo que el tutelante se encuentre en una condición de discapacidad absoluta (como lo contempla la excepción planteada en la norma), por el contrario, informó ser padre de familia y contar en la actualidad con trabajo. No desconoce este juez constitucional que en el año 2012, cuando el actor solicitó se expidiera copia de su cédula de extranjería este tenía más de 25 años, es decir, ya había perdido validez su estatus migratorio, no obstante, este argumento no puede ser utilizado como válido para que nuevamente la administración incurra en el mismo error, pues no cabe duda que, para la época en que presentó dicha solicitud, el accionante ya había superado la edad límite fijada por el artículo 64.4 de la Resolución 6045 de 2017, para quienes tienen un visado de residente en calidad de beneficiarios . Así las cosas, observa la Sala que, contrario a lo afirmado por el actor, las autoridades accionadas no han transgredido sus garantías fundamentales, puesto que es al interesado, en este caso el señor Álvarez Granados, a quien le asiste el deber y la diligencia de adelantar los trámites necesarios para tener un estatus migratorio valido en el país. Es pertinente precisar que la negativa para expedir la cédula de extranjería (renovada) solicitada, obedece a que la visa que había

recibido en 1999 perdió vigencia, luego, al no tener una condición migratoria válida y vigente, no es posible entregarle el documento solicitado. De acuerdo con lo expuesto, no hay lugar a ordenar vía amparo de tutela la expedición de la cédula de extranjería solicitada por el tutelante, hasta tanto este no aclare su estatus migratorio conforme a los requisitos que exigen las normas vigentes que regulan la materia migratoria en el país. Lo anterior dista mucho de lo afirmado en el escrito de amparo, respecto a que en criterio del actor, las accionadas le están negando el derecho a “residir legalmente en Colombia”. Ahora bien, argumentó el accionante que para poder normalizar su estadía en el territorio colombiano y obtener una nueva visa o de ser el caso la nacionalidad, las autoridades administrativas le indicaron que debía presentar el pasaporte venezolano obligatoriamente, documento que se tardaría obtener entre 6 y 12 meses. No obstante, el anterior argumento no puede ser recibido como válido para ordenar a las autoridades de migración desconocer las normas y los procedimientos fijados en la ley para la adquisición de visas, toda vez que estas 2 A folio 19 se observa documento en el que consta la fecha de nacimiento del accionante. Octubre 13 de 1982. no tiene responsabilidad alguna respecto de los trámites y procedimientos que deben realizar los extranjeros que desean obtener un visado legal en Colombia. Con fundamento en los párrafos expuestos en precedencia, se recovará el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C”, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia

para, en su lugar, negar las pretensiones de la petición de amparo, lo anterior, resaltando que de los elementos probatorios allegados al expediente constitucional se concluye que la entidad accionada no ha desconocido las garantías constitucionales que le asisten al actor. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 28 de septiembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C”, que declaró improcedente la petición de amparo de la referencia para, en su lugar, NEGAR las súplicas de la acción, con fundamento en lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero