CE-25000-23-36-000-2017-02159-02(AC)A-2019

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Confirma la sanción / INCIDENTE DE DESACATO / CONFIGURACIÓN DEL ELEMENTO SUBJETIVO DEL DESACATO / INCUMPLIMIENTO AL FALLO DE TUTELA - Que ordenó a la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, realizar todas las gestiones pertinentes para brindar de manera efectiva los servicios de salud y suministrar los medicamentos expedidos por los especialistas para el tratamiento de la enfermedad [E]sta Sala de Subsección advierte, una vez revisadas las piezas procesales que reposan en el expediente, que la autoridad incidentada no dio total cumplimiento a lo ordenado en el fallo de tutela, pues desde la fecha en que se dictó el (sic) providencia objeto del presente incidente no se ha acreditado el cumplimiento de la decisión, lo que configura una flagrante violación a los derechos fundamentales a la salud, vida, integridad y dignidad humana. (…) El segundo bien jurídico protegido, hace referencia a la garantía de cumplimiento de la decisión judicial, esto es, a las órdenes dictadas en sede de tutela. Esta clase de imperativos busca que el derecho fundamental protegido sea tangible en los términos prescritos por el artículo 86 Constitucional y 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991. Esto quiere decir que la voluntad del Constituyente y del Legislador, está dirigida a dotar a los jueces constitucionales del poder necesario para hacer cumplir los derechos que protegen y que se declaran en la Carta Política de 1991. (…) En este contexto, detrás de una orden judicial que ampara un derecho fundamental, fueron consagrados una serie de poderes sancionadores propios de la facultad

disciplinaria del juez de tutela, que potencian la obligación de cumplir el fallo. En este sentido, la declaratoria de desacato se convierte en una censura a quien, estando llamado a dar cumplimiento al fallo de tutela, no lo hizo, o lo ejecutó en forma diferente a la orden, y desconoce el valor jurídico que entraña la decisión judicial. (…) Así mismo, advierte la Sala que la conducta de la autoridad sancionada durante el trámite de desacato se caracterizó por ser negligente, pues guardó silencio en las oportunidades procesales que tuvo para pronunciarse sobre el acatamiento del fallo de tutela. Cabe recordar, tal y como lo ha reiterado en varias ocasiones esta Sala de Subsección, que las disposiciones de los jueces son para cumplirlas en los términos que ellos dictan. (…) Al estimarse transgredidos los bienes jurídicos enunciados, se advierte que la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A constituye una consecuencia razonable de la responsabilidad subjetiva a la que se ha aludido en la presente providencia respecto de la actuación del Director de Sanidad del Ejército Nacional, Brigadier general Germán López Guerrero y su incumplimiento a la orden de tutela que se declara en desacato. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al grado jurisdiccional de consulta en acciones constitucionales, consultar: Corte Constitucional, Sentencia T-533 de 1992, exp: T3038, M.P. Referente a la responsabilidad subjetiva por desacato al cumplimiento de un fallo, ver: Corte Constitucional, Sentencia T-763 de 1998, exp: T-161333

M.P. Alejandro Martínez Caballero. Eduardo Cifuentes Muñoz. Y tratándose de la proporcionalidad de la sanción impuesta en virtud del desacato, remitirse a: Corte Constitucional, Sentencia C-033 de 2014, exp: D-9753, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 27 / DECRETO 2591

DE 1991 - ARTÍCULO 52.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de enero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-36-000-2017-02159-02(AC)A Actor: CARLOS ARTURO CASTELLANO CAMPOS Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONALDIRECCIÓN DE SANIDAD Conoce la Sala, en grado jurisdiccional de consulta, la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, mediante auto interlocutorio de 13 de diciembre de 2018, que resolvió el incidente de desacato propuesto por el señor Carlos Arturo Castellano Campos, en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional. I ANTECEDENTES La reseña de la situación fáctica que originó la sanción a la autoridad accionada, presenta los siguientes:

1. HECHOS

1.1. El señor Carlos Arturo Castellano Campos instauró acción de tutela en contra del Ejército Nacional – Dirección de Sanidad, con el fin de que se le protegieran sus derechos fundamentales a la salud, vida y dignidad humana, que consideró vulnerados por la entidad accionada, por no brindarle de manera efectiva los servicios de salud ni suministrarle los medicamentos expedidos por los especialistas para el tratamiento de su enfermedad. 1.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, mediante sentencia de 30 de noviembre de 2017, amparó los derechos fundamentales invocados en protección y en consecuencia dispuso: «PRIMERO:-. Tutelar los derechos fundamentales a la salud, dignidad humana y vida, del señor Carlos Arturo Castellano Campos, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: - Ordenar a la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, a través de su Director, o quien haga sus veces, para que realice todas las gestiones pertinentes y se continúe con el tratamiento médico del señor Carlos Arturo Castellano Campos (Fol. 11).»

2. TRÁMITE PROCESAL 2.1. Mediante escrito radicado el 30 de noviembre de 2018, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, el accionante solicitó la apertura de incidente de desacato contra el Ejército Nacional, Dirección de Sanidad, por el incumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela de 30 de noviembre de 2017. 2.2. En proveído de 3 de diciembre de 2018, el Tribunal admitió el incidente de

desacato interpuesto por el señor Carlos Arturo Castellano Campos y requirió a la Dirección de Sanidad del Ejército, para que en el término de tres (3) días informara al Despacho sobre el cumplimiento de la sentencia de 30 de noviembre de 2017. (Fol. 11). 2.3. Esta providencia se notificó por mensaje de datos enviado a las direcciones de correo electrónico Igabogados2020@gmail.com, disanejc@ejercito.mil.co, disancomunicaciones@ejercito.mil.co y notificaciones.tutelas@mindefensa.gov.co, el 4 de diciembre de 2018 a las 4:09 p.m. ( Fols. 12-15) No obstante lo anterior, la entidad no dio respuesta. 2.4. Posteriormente, mediante auto de 13 de diciembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, declaró en desacato del fallo del 30 de noviembre de 2018 al Director de Sanidad del Ejército Nacional, Brigadier General Germán López Guerrero y le impuso una multa equivalente a (3) tres salarios mínimos legales mensuales vigentes por incumplimiento de la orden de tutela. 2.5. La anterior decisión, se notificó el 19 de diciembre de 2018 a las 11:36 a.m. (Fols.21 - 22) por mensaje de datos enviado a las direcciones de correo electrónico Igabogados2020@gmail.com, notificaciones.tutelas@mindefensa.gov.co, disanejec@ejercito.mil.co y juridicadisan@ejercito.mil.co.

3. LA PROVIDENCIA CONSULTADA A través de auto interlocutorio de 13 de diciembre de 2018, el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, declaró al Brigadier General Germán López Guerrero, Director de Sanidad del Ejército Nacional, en desacato a la orden de tutela contenida en la sentencia de 30 de noviembre de 2017, y en consecuencia lo sancionó con multa equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes. (Fols. 11 y ss.) Al efecto, estableció el Tribunal que para la fecha se encuentran más que vencidos los plazos otorgados para el cumplimiento de la providencia del 30 de noviembre de 2017, en tanto no se demostró diligencia en la ejecución de la orden ni justificación alguna que impidiera su acatamiento. Remitido el expediente a esta Corporación para que se surta en forma automática el grado de consulta, la Sala procederá a realizar las siguientes,

II. CONSIDERACIONES

1. Generalidades El inciso 2 del artículo 52 del Decreto Ley 2591 de 1991 preceptúa que las sanciones impuestas por el juez de tutela mediante el trámite incidental de desacato, deben ser consultadas al superior jerárquico quien dispone de tres días para resolver si la sanción impuesta debe revocarse o, en su defecto, decida si debe ser confirmada.

La Corte Constitucional en sentencia C-367 de 2014, señaló lo siguiente: «La administración de justicia y, de manera especial, el juez que dictó la providencia judicial, no pueden ser indiferentes o ajenos a su cumplimiento. Este cumplimiento puede y, si es el caso debe, efectuarse aún en contra de la voluntad de quien está llamado a ello, pro medios coercitivos. El incumplir una

providencia judicial puede comprometer la responsabilidad de la persona a quien le es imputable esta conducta y puede tener consecuencias en diversos ámbitos. Y puede comprometerla, porque si bien el incumplimiento obedece a una situación objetiva, dada por los hechos y sólo por los hechos, la conducta de incumplir obedece a una situación subjetiva, en la cual relevante la culpabilidad de su autor. En algunos casos excepcionales, la conducta de incumplir no obedece a la voluntad de la persona llamada a cumplir con la providencia judicial, sino que responde a una situación de imposibilidad física y jurídica. No se trata de una imposibilidad formal o enunciada, sino de una imposibilidad real y probada, de manera eficiente clara y definitiva, de tal suerte que en estos eventos, para la satisfacción material del derecho involucrado “es procedente acudir a otros medios que permitan equiparar la protección del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia o que mitiguen los daños causados a la persona afectada”, valga decir, se puede prever formas alternas de cumplimiento del fallo.» Así las cosas, no se agota la protección de los derechos fundamentales con la simple posibilidad de acudir a la administración para plantear un problema jurídico y solicitar su resolución, sino que para que dicha protección sea efectiva involucra también el cumplimiento de lo ordenado por el funcionario judicial para que se restablezcan los derechos lesionados. La administración de justicia, además de garantizar el respeto a las garantías establecidas en el desarrollo de un proceso, se manifiesta en la posibilidad real de que las decisiones que tome dentro del mismo tengan eficacia en el mundo jurídico y que la providencia que pone fin al proceso

produzca todos los efectos a los que está destinada. En ese contexto, la intención principal del sub lite no consiste en retrotraer las actuaciones surtidas en el trámite de instancia, sino que la finalidad del procedimiento incidental de desacato y el grado jurisdiccional de consulta que se surte en caso de imponer una sanción, se contrae a verificar el incumplimiento total o parcial de la orden de tutela y analizar si la sanción impuesta es correcta y adecuada. Esta finalidad comprende corroborar que no se haya presentado una violación de la Constitución o de la ley y asegurar que la sanción es proporcionada, dadas las circunstancias específicas de cada caso, en aras de prohijar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia. En el evento en que el juez ante quien se surte el grado jurisdiccional de consulta encuentre que no se ha incurrido en incumplimiento, así lo determinará y declarará que es improcedente la sanción por desacato. Igualmente, ha destacado esta Sala de Subsección en pronunciamientos anteriores1, y en coincidencia con la Corte Constitucional, que el ámbito de acción del juez en el trámite incidental es definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente, que le obliga a verificar: “(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)”, y en caso de existir el incumplimiento “debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger

1 Radicado No: 25000-23-25-000-2012-00748-01, Actor: Jairo Rubiano Ayure, Accionado: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Magistrado Ponente Dr. Luís Rafael Vergara Quintero. efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada”. En ese sentido, para constatar la responsabilidad subjetiva del obligado a cumplir la orden de tutela, es necesario que esté debidamente individualizado con miras a salvaguardar elementales principios del debido proceso, pues es sabido que mediante el trámite incidental no se propende por sancionar un cargo, sino a la persona que lo ostenta. Del mismo modo, es menester verificar que el fallo presuntamente incumplido haya sido notificado de forma efectiva al destinatario. Una vez agotados los anteriores presupuestos, se debe correr traslado al obligado, a fin de establecer que se encuentre en ejercicio de sus funciones e indicarle la iniciación del trámite de desacato, para que ejerza su derecho de defensa. Sobre este aspecto subjetivo es preciso resaltar que siendo el incidente de desacato un mecanismo de coerción que tienen a su disposición los jueces en desarrollo de sus facultades disciplinarias, el mismo está cobijado por los principios del derecho sancionador, y específicamente por las garantías que éste otorga al disciplinado. Así las cosas, en el trámite del desacato siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela, aspecto sobre el cual se ha referido la Corte Constitucional en los siguientes términos: “30.- (…) el juez de tutela al tramitar el respetivo incidente tiene el deber

constitucional de indagar por la presencia de elementos que van dirigidos a demostrar la responsabilidad subjetiva de quien incurre en desacato, por tanto dentro del proceso debe aparecer probada la negligencia de la persona que desconoció el referido fallo, lo cual conlleva a que no pueda presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento. De acuerdo con ello, el juzgador tiene la obligación de determinar a partir de la verificación de la existencia de responsabilidad subjetiva del accionado cuál debe ser la sanción adecuada – proporcionada y razonable – a los hechos2.” “32.- En este punto cabe recordar que, la mera adecuación de la conducta del accionado con base en la simple y elemental relación de causalidad material conlleva a la utilización del concepto de responsabilidad objetiva, la cual está prohibida por la Constitución y la Ley en materia sancionatoria. Esto quiere decir que entre el comportamiento del demandado y el resultado siempre debe mediar un nexo causal sustentado en la culpa o el dolo.”3 (Subrayas fuera de texto). Realizadas las anteriores precisiones, se analizarán los supuestos del caso.

2. Del caso concreto 2.1. De la orden de tutela El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, mediante sentencia de 30 de noviembre de 2017, tuteló los derechos fundamentales invocados por el señor Carlos Arturo Castellano Campos, y en consecuencia, ordenó a la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, a través de su Director o quien haga sus veces, realizar todas las gestiones pertinentes para continuar con el tratamiento médico del accionante. 2 Cfr. T-1113 de 2005.

3 Corte Constitucional, Sentencia T-171 de 2009. 2.2. De la sanción y garantía de eficacia de la decisión judicial Como es sabido, la acción de tutela es concebida como un mecanismo ágil, cuyo objeto consiste en restablecer en forma inmediata el goce efectivo de los derechos constitucionales fundamentales cuando ellos sean vulnerados o amenazados por las autoridades públicas o por los particulares en los eventos contemplados en la ley, el cual culmina con una orden dirigida al autor del agravio para que cese de realizar la conducta, actuación material o amenaza denunciadas y, en caso de ser posible, vuelva las cosas al estado en que se encontraban antes de la violación, o para que realice o desarrolle la acción adecuada, en los casos de denegación de actos o de omisiones. El incumplimiento de las órdenes da lugar a las sanciones previstas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 27 y 53 ibídem. La primera de estas normas dispone que la persona que incumpla una orden del juez de tutela incurrirá en desacato por lo cual se le impondrá arresto hasta de 6 meses y multa hasta de 20 salarios mínimos legales mensuales, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar. Por otro lado, señala la norma cuál es la autoridad competente para imponer la sanción y el procedimiento que debe agotar. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, en el auto que se consulta, declaró en desacato a la autoridad requerida y en

consecuencia dispuso: «PRIMERO.- DECLARAR que la conducta del Director de Sanidad del Ejército Nacional, o quien haga sus veces, es constitutiva de incumplimiento y de desacato de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente proveído. SEGUNDO.- Sancionar al Director de Sanidad del Ejército Nacional o quien haga sus veces, con multa equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, suma de dinero que deberá pagar como se indica en el siguiente párrafo.

Parágrafo: Para dar cumplimiento a lo ordenado en este numeral, el Director de Sanidad del Ejército Brigadier General Germán López Guerrero deberá consignar la suma de dinero que por concepto de multa se ordena pagar, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente providencia, en la

cuenta No. 30070-000030-04 DTM MULTAS Y CAUCIONES

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – BANCO AGRARIO.

TERCERO.- El Director de Sanidad del Ejército Nacional, o quien haga sus veces, en el término máximo de cuarenta y ocho (48) horas contados a partir de la notificación del presente proveído, dará cumplimiento a lo ordenado en el fallo de acción de tutela No. 2017-2159 proferido el (30) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) por esta Corporación, so pena de que su renuencia sea sancionada conforme lo señala el Decreto 2591 de 1991(…)».4 4 Fol.20 Respecto de la sanción dispuesta por el juez constitucional, la Sala de Subsección

observa que ésta se ajustó a las disposiciones que en esta materia prescribe el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. En ese sentido, está demostrado que la sanción fue impuesta por la misma Sala que profirió el fallo de tutela que concedió el amparo los derechos fundamentales invocados por el accionante. En relación con la proporcionalidad de la medida sancionatoria respecto de la actuación surtida por la autoridad accionada, la Sala considera que ésta se justificó en razón a la trasgresión de dos bienes jurídicos protegidos por el orden constitucional y legal. El primer bien protegido, está relacionado con las garantías amparadas a través del fallo de tutela, esto es, los derechos fundamentales a la salud, la vida, la integridad y la dignidad humana, acerca de los cuales la entidad demandada estaba en la obligación de realizar todas las gestiones pertinentes para brindarle de manera efectiva los servicios de salud y suministrarle los medicamentos expedidos por los especialistas para el tratamiento de su enfermedad. Ahora bien, esta Sala de Subsección advierte, una vez revisadas las piezas procesales que reposan en el expediente, que la autoridad incidentada no dio total cumplimiento a lo ordenado en el fallo de tutela, pues desde la fecha en que se dictó el providencia objeto del presente incidente no se ha acreditado el cumplimiento de la decisión, lo que configura una flagrante violación a los derechos fundamentales a la salud, vida, integridad y dignidad humana. El segundo bien jurídico protegido, hace referencia a la garantía de cumplimiento de la decisión judicial, esto es, a las órdenes dictadas en sede

de tutela. Esta clase de imperativos busca que el derecho fundamental protegido sea tangible en los términos prescritos por el artículo 86 Constitucional y 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991. Esto quiere decir que la voluntad del Constituyente y del Legislador, está dirigida a dotar a los jueces constitucionales del poder necesario para hacer cumplir los derechos que protegen y que se declaran en la Carta Política de 1991. En este contexto, detrás de una orden judicial que ampara un derecho fundamental, fueron consagrados una serie de poderes sancionadores propios de la facultad disciplinaria del juez de tutela, que potencian la obligación de cumplir el fallo. En este sentido, la declaratoria de desacato se convierte en una censura a quien, estando llamado a dar cumplimiento al fallo de tutela, no lo hizo, o lo ejecutó en forma diferente a la orden, y desconoce el valor jurídico que entraña la decisión judicial. Así mismo, advierte la Sala que la conducta de la autoridad sancionada durante el trámite de desacato se caracterizó por ser negligente, pues guardó silencio en las oportunidades procesales que tuvo para pronunciarse sobre el acatamiento del fallo de tutela. Cabe recordar, tal y como lo ha reiterado en varias ocasiones esta Sala de Subsección, que las disposiciones de los jueces son para cumplirlas en los términos que ellos dictan. Al estimarse transgredidos los bienes jurídicos enunciados, se advierte que la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A constituye una consecuencia razonable de la responsabilidad

subjetiva a la que se ha aludido en la presente providencia respecto de la actuación del Director de Sanidad del Ejército Nacional, Brigadier general Germán López Guerrero y su incumplimiento a la orden de tutela que se declara en desacato.

3. DECISIÓN En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Segunda, Subsección “A”, RESUELVE PRIMERO: CONFÍRMASE en sus precisos términos, el auto de 13 de diciembre de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y COMUNÍQUESE

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ