CE-25000-23-36-000-2018-00953-01(63735)-2020

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / APELACIÓN DE AUTO – Niega

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Procedencia excepcional cuando es un daño causado por un acto administrativo de carácter general / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Procede excepcionalmente cuando el daño es causado por acto administrativo general y abstracto que también tiene efectos particulares y concretos / ACTO ADMINISTRATIVO MIXTO – Definición /

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO

DEL DERECHO - Configurada COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN DE AUTO / FACTOR FUNCIONAL De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el Consejo de Estado conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia y de las apelaciones contra autos susceptibles de este medio de impugnación. […] En el presente caso, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia de seis (6) de diciembre de dos mil dieciocho (2018), resolvió rechazar la demanda por considerar que se había presentado una indebida escogencia de la acción y, bajo ese entendido, que el medio de control había caducado, de manera que se trata de una providencia susceptible del recurso de apelación, al tenor de lo dispuesto en el numeral primero del artículo 243 del CPACA. En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer del presente

recurso.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 243

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Presupuestos De acuerdo con el artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la acción de reparación directa busca la declaratoria de responsabilidad del Estado cuando con un hecho, omisión, operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o de cualquier otra, se ocasiona un daño antijurídico que le resulta imputable y que, por ende, tiene el deber jurídico de indemnizar. MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Presupuestos Por su parte, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 138 del CPACA, es procedente cuando el daño proviene de un acto administrativo ilegal y para lograr su reparación es menester que el juez declare su nulidad, porque solo entonces el daño causado por éste será antijurídico y comprometerá la responsabilidad patrimonial del Estado. En ese sentido, siempre que exista un acto administrativo con el cual se afirma se causó un perjuicio y del cual se acusa su ilegalidad, esta será la acción procedente.

DIFERENCIA ENTRE MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Y

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

[L]as dos acciones comparten la pretensión indemnizatoria, pues con ellas se busca el resarcimiento de los perjuicios cuya responsabilidad correspondería al Estado, pero lo que las diferencia es la causa del daño ya que mientras en la

reparación directa el origen se encuentra en un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble con la ejecución de un trabajo público, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se trata de la causación de un daño como consecuencia de un acto administrativo viciado de nulidad. Así, el Consejo de Estado ha establecido que “[l]a nulidad y restablecimiento del derecho procede en aquellos eventos en los cuales los perjuicios alegados son consecuencia de un acto administrativo particular que se considera ilegal y la reparación directa en los casos en los que la causa de las pretensiones se encuentra en un hecho, omisión, operación administrativa o en un acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad. (…)”. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 27 de abril de 2006, exp. 16079 y auto de 28 de enero de 2020, exp. 61958. MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Procedencia excepcional cuando es un daño causado por un acto administrativo de carácter general [E]sta Corporación ha sido clara en manifestar que existen casos excepcionales en los cuales resulta procedente el medio de control de reparación directa para buscar el reconocimiento de perjuicios causados por actos administrativos de carácter general, siempre que no haya mediado entre el daño y la decisión acusada un acto de orden particular y cuando, además, i) se pretenda el resarcimiento de perjuicios causados por un acto de la administración sobre el cual no se solicita la declaratoria de nulidad pero sí la indemnización por el

rompimiento de las cargas públicas, esto es, en el caso del daño especial; ii) la fuente del detrimento deriva de la ejecución de un acto administrativo general que fue objeto de revocatoria directa o anulación jurisdiccional, y no existiere una situación jurídica consolidada; y iii) cuando el perjuicio provenga de una ejecución irregular de la administración. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de abril de 2013, exp. 26437; sentencia del 31 de mayo de 2016, exp. 38820 y sentencia del 31 de julio de 2014, exp. 29156. MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Procede excepcionalmente cuando el daño es causado por acto administrativo general y abstracto que también tiene efectos particulares y concretos / ACTO ADMINISTRATIVO MIXTO – Definición [E]n el presente caso, la Sala encuentra que, de acuerdo a lo expuesto en el cuerpo de la demanda, el supuesto daño que se alega como antijurídico por la sociedad demandante se consolidó y concretó con la expedición de la Resolución No. 1531 del dieciocho (18) de enero de dos mil diecisiete (2017), emitida por el Agente Especial Liquidador dentro del proceso que se adelantó respecto de la Corporación I.P.S Saludcoop, resolución mediante la cual se declararon insolutos los créditos B, C, D y E del proceso de liquidación, por el agotamiento total de los activos disponibles de la sociedad liquidada, toda vez que fue en ese momento en el que la actora tuvo la certeza de que su acreencia no iba a ser satisfecha. En

efecto, tal y como lo sostuvo el Tribunal, fue con ese acto administrativo con el que la actora tuvo conocimiento real de la forma como la falta de recursos de la liquidada iba a afectar el pago de su acreencia. Este acto, en criterio de la Sala, tiene un carácter mixto, toda vez que produce efectos generales pero también particulares y concretos, al negar los derechos de varios afectados, entre ellos, los aquí demandantes. Frente a este tipo de actos, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado que la ruta procesal procedente para controvertirlos es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa. En efecto, ha dicho esta Corporación que “En cuanto a los actos administrativos de carácter general que surten efectos con respecto a particulares, y por los que se pretende una indemnización, la jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que se trata de actos administrativos de carácter mixto que deben ser demandados por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el lapso de los cuatro meses siguientes a la fecha de su publicación. De conformidad con el inciso segundo del artículo 138 del CPACA, es posible incoar pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos administrativos de carácter general cuando se considere que con aquellos se vulneraron de manera directa los derechos de un particular, o se le causó un daño”. En el mismo sentido, la doctrina ha indicado que “Hay actos públicos, en efecto, que, sin embargo de versar sobre puntos o materias de alcance general, afectan directamente situaciones concretas bajo el concepto de intereses jurídicos

subjetivos de un grupo social, distinto de la comunidad colombiana (…) Concurren aquí, por consiguiente, las dos notas que dirigen la iniciativa ciudadana en pos de la protección de los derechos procomunales: interés general en que el acto acusado se mantenga dentro de las determinaciones de la norma objetiva, e interés directo en que el mismo acto no viole el derecho subjetivo del demandante, conforme a los principios constitucionales de garantías civiles”. De ahí que, en los términos del inciso segundo del artículo 138 del CPACA, excepcionalmente se puede ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos de contenido general y abstracto, cuando estos lleven inmersos efectos de contenido particular y concreto que vulneren derechos subjetivos.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138

CADUCIDAD – Definición / CADUCIDAD - Finalidad Con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial. Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia

procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos. Este fenómeno procesal, de carácter bipolar, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia , cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.

CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHOConfigurada En relación con la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dispone el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 que “(…) podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”. […] Siendo así, para que se declare la nulidad de un acto administrativo y se restablezca el derecho que el mismo vulnera, el término de los cuatro (4) meses para acceder a la justicia debe contarse desde el día siguiente a su publicación o notificación personal o por edicto, si este debió fijarse. […] En este caso, ese término empezó a correr a partir del día siguiente a la publicación del mismo, es decir, entre el veintiuno (21) de enero de dos mil diecisiete (2017) y hasta el veintiuno (21) de mayo siguiente, pero como este día es inhábil, se extendió hasta el día hábil siguiente, es decir, hasta el veintidós (22) de mayo de dos mil diecisiete (2017), conforme a lo dispuesto en el artículo 118 del Código General del Proceso (CGP). Sin embargo, la demandante solo presentó la solicitud de conciliación prejudicial, como requisito de procedibilidad del medio de control, hasta el cinco (5) de septiembre de dos mil diecisiete (2017), cuando la acción ya

se encontraba abiertamente caducada. Por tanto, con fundamento en las consideraciones atrás señaladas, la Sala confirmará el auto de seis (6) de diciembre de dos mil dieciocho (2018), proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / CÓDIGO GENERAL

DEL PROCESO – ARTÍCULO 118

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES

Bogotá D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00953-01(63735)

Actor: MAYA GRUPO INMOBILIARIO S.A.S.

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el seis (6) de diciembre de dos mil dieciocho (2018) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, mediante el cual rechazó la demanda por indebida escogencia del medio de control y caducidad del mismo.

I. ANTECEDENTES

1. El doce (12) de octubre de dos mil dieciocho (2018), la señora Rosana Vallejo Maya, en su condición de representante legal de la sociedad Maya Grupo Inmobiliario S.A.S., a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de

control de reparación directa, solicitó que se declare administrativa y patrimonialmente responsable a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud por “[L]a falla en el servicio derivada del incumplimiento del contenido obligacional, producto de la omisión en sus deberes de inspección, vigilancia y control, y posteriores intervenciones forzosas administrativas ejercidas de manera deficiente a la CORPORACIÓN IPS SALUDCOOP, que culminaron con el estado de insolvencia en el que incurrió dicha Corporación – hoy liquidada, y a la ocurrencia de un daño antijurídico a la empresa MAYA GRUPO INMOBILIARIO S.A.S., traducidos en perjuicios patrimoniales y extrapatrimoniales dentro de las cuales (sic) se encuentra, el no pago de la suma adeudada por la Corporación Ips Saludcoop – hoy liquidada, establecida en la acreencia No. 7166 por un valor de MIL CIENTO SETENTA Y NUEVE MILLONES CIENTO SESENTA Y CUATRO MIL CUATROCIENTOS SETENTA Y CUATRO PESOS ($ 1.179.164.474) y de otros valores como intereses moratorios (…)”, pretensión que funda en los siguientes hechos: I.1. El día diecinueve (19) de febrero de dos mil nueve (2009), Alianza Fiduciaria S.A. y Maya Grupo Inmobiliario S.A.S., suscribieron un contrato de administración de inmueble mediante el cual se le hizo entrega a esta última del edificio de oficinas “Torre Empresarial Navarra”, ubicado en la ciudad de Bogotá, para que lo administrara dándolo en arrendamiento o en venta.

I.2. El veintisiete (27) de marzo de dos mil nueve (2009), la sociedad Maya Grupo Inmobiliario S.A.S. celebró contrato comercial de arrendamiento de ese edificio con la Corporación IPS Saludcoop, por el término de cinco (5) años contados desde el primero (1) de abril de dos mil nueve (2009) hasta el primero (1) de abril de dos mil catorce (2014). De acuerdo con lo que se afirma en la demanda, durante este lapso los cánones de arrendamiento fueron pagados en las fechas estipuladas. I.3. Mediante Resolución No. 467 del diez (10) de marzo de dos mil catorce (2014), la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios, y la intervención forzosa administrativa de la Corporación IPS Saludcoop por un término de cinco (5) meses, con el objeto de administrar la aludida entidad, medida que fue prorrogada en tres ocasiones. I.4. El primero (1) de abril de dos mil catorce (2014), la sociedad Maya Grupo Inmobiliario S.A.S. nuevamente celebró contrato comercial de arrendamiento de ese edificio, esta vez, con el Agente Especial Liquidador de la Corporación IPS Saludcoop en intervención, por el término de cinco (5) años contados desde el primero de abril (1) de dos mil catorce (2014) hasta el treinta y uno (31) de marzo de dos mil diecinueve (2019). I.5. Encontrándose intervenida la Corporación y producto de la relación contractual existente con la sociedad demandante, se generaron facturas de pago del canon de arrendamiento desde el primero (1) de

abril de dos mil catorce (2014) y hasta el veintinueve (29) de diciembre siguiente, las cuales, según se aduce en la demanda, fueron canceladas en debida forma. I.6. De acuerdo con el demandante, durante todo el año dos mil quince (2015) la Corporación IPS Saludcoop en intervención no efectuó el pago de los cánones de arrendamiento, generándose una deuda por valor de mil ciento setenta y nueve millones ciento sesenta y cuatro mil cuatrocientos setenta y cuatro pesos ($1’179.164.474). I.7. El día veinticuatro (24) de diciembre de dos mil quince (2015), la demandante y la Corporación IPS Saludcoop en intervención suscribieron un contrato de transacción, en el que esta última se obligaba a cancelar lo adeudado por concepto del valor de los cánones de arrendamiento dejados de pagar, contrato que, según afirma la parte actora, fue incumplido por la sociedad intervenida. I.8. Mediante Resolución 000025 del doce (12) de enero de dos mil dieciséis (2016), la Superintendencia Nacional de Salud ordenó levantar la medida de intervención forzosa para administrar y proceder con la intervención forzosa para liquidar a la Corporación IPS Saludcoop. I.9. Posteriormente, mediante Resolución No. 00002 del trece (13) de enero de dos mil dieciséis (2016), el Agente Liquidador estableció un plazo para presentar reclamaciones dinerarias dentro del proceso de liquidación de la Corporación IPS Saludcoop, el cual corrió entre el tres (3) de febrero de dos mil dieciséis (2016) y el tres (3) de marzo

siguiente. I.10. El día dos (2) de marzo de dos mil dieciséis (2016), la sociedad Maya Grupo Inmobiliario S.A.S. presentó la acreencia No. 7166 por un valor de mil ciento setenta y nueve millones ciento sesenta y cuatro mil cuatrocientos setenta y cuatro pesos ($1.179.164.474). I.11. Según lo expuesto en la demanda, mediante Resolución No. 000012 del diecinueve (19) de abril de dos mil dieciséis (2016), proferida por el Agente Especial Liquidador, la acreencia No. 7166 se clasificó como crédito tipo E y fue glosada y rechazada por la causal 1.32: “El reclamante no aportó el original del título base de reclamación de conformidad con lo exigido por el artículo 9.1.3.2.1 del decreto 255 de 2010 (…)”. Dicha resolución fue aportada incompleta al plenario. I.12. Contra la anterior decisión, mediante escrito presentado el dos (2) de mayo de dos mil dieciséis (2016), la aquí demandante interpuso recurso de reposición en el que solicitó la revocatoria del acto administrativo anteriormente señalado y, a su vez, anexó el original del contrato de transacción suscrito entre las partes, lo cual constituye, a su juicio, el título de la reclamación. I.13. El dieciocho (18) de enero de dos mil diecisiete (2017), el Agente Liquidador profirió la Resolución No. 1531, mediante la cual declaró insolutos los créditos B, C, D y E del proceso de liquidación, por el

agotamiento total de los activos disponibles de la sociedad liquidada. I.14. El Agente Especial Liquidador, mediante Resolución No. 002628 del veintisiete (27) de enero de dos mil diecisiete (2017), resolvió el recurso formulado por la sociedad actora, confirmando la Resolución No. 000012 del diecinueve (19) de abril de dos mil dieciséis (2016) en el siguiente sentido: “CONFIRMAR la Resolución No. 000012 de fecha 19 de abril de 2016 y GRADUAR como Crédito TIPO E (QUIROGRAFARIO) el crédito reclamado por MAYA GRUPO INMOBILIARIO SAS, identificado con NIT 800.056.732 y en consecuencia ordenar su incorporación a la masa liquidatoria de la CORPORACIÓN IPS SALUDCOOP EN LIQUIDACIÓN identificada con el NIT: 830.106.376-1, el crédito reclamado por MAYA GRUPO INMOBILIARIO SAS, identificado con NIT 800.056.732, por

valor CERO PESOS MCTE ($0.00) MONEDA LEGAL COLOMBIANA,

de conformidad con la siguiente descripción: No Radicado Fecha Solicitante Cédula/NIT Valor Valor reclamado Aceptado

MAYA GRUPO 1 7166 03/03/2016 800.056.732 1.179.164.474.00 0.00

INMOBILIA RIO SAS I.15. Finalmente, el treinta y uno (31) de enero de dos mil diecisiete (2017), el Agente Liquidador emitió la Resolución No. 002667 mediante la cual declaró terminada la existencia legal de la Corporación IPS Saludcoop.

2. Mediante providencia del seis (6) de diciembre de dos mil dieciocho (2018)1, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró improcedente el ejercicio de la pretensión de reparación directa por cuanto, a su juicio, los supuestos perjuicios generados a la demandante fueron ocasionados con la expedición de los actos administrativos que declararon insolutos los créditos B, C, D y E dentro del proceso de liquidación de la Corporación IPS Saludcoop y la terminación de la existencia legal de dicha entidad. Adicionalmente, sostuvo el Tribunal: “(…) [A]unque el actor pretenda encausar la acción por la vía de la reparación directa, cuando asegura que el daño fue producido por omisiones administrativas, tal interpretación supone el desconocimiento de la fuente misma del perjuicio, pues a consideración de la Sala la procedibilidad del medio de control está atada de manera indefectible a la fuente del daño.

Adicionalmente, porque en el caso concreto, el daño alegado resultaría jurídico, al estar amparado en una decisión en firme de la Administración, cuya legalidad no ha sido controvertida y se presume por expresa disposición legal, lo que impediría un verdadero control judicial ante la imposibilidad de pronunciarse sobre la validez del acto administrativo generador de la situación lesiva. Con base en lo anterior, la Sala rechazará la demanda de la referencia, puesto que el medio de control idóneo en este caso es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa. 1 Folios 40 al 42 del cuaderno principal. Ahora, una vez claro que el medio de control procedente es el de

nulidad y restablecimiento de derecho, la Sala advierte al estudiar lo pertinente frente a la caducidad del referido medio de control, que conforme a lo dispuesto en el numeral 2, literal d) del artículo 164 del CPACA, el término de caducidad es de cuatro (4) meses contados a partir de la comunicación, publicación o notificación del acto demandado. Resultaría afectada la demanda del fenómeno de la caducidad como quiera que las resoluciones datan del mes de enero de 2017 y ésta sólo se presentó hasta el 12 de octubre de 2018 (…)”.

3. Contra la anterior decisión, el apoderado judicial de la parte demandante, en escrito presentado el once (11) de enero de dos mil diecinueve (2019), formuló recurso de apelación2.

Como fundamento del recurso, sostuvo que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho solo resultaría procedente si se advirtiera que el acto administrativo ha sido expedido (i) infringiendo normas legales y constitucionales; (ii) con falta de competencia; (iii) de manera irregular; (iv) con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa; (v) con falsa motivación; o (vi) con desviación de las atribuciones propias del funcionario o Corporación que lo profirió. En este caso, según aduce, “el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (…) no es el procedente, debido a que la Resolución No. 1531 del 18 de enero de 2017, en la cual declararon insolutos los créditos B, C, D y E, dentro del proceso liquidatorio de la CORPORACIÓN IPS SALUDCOOP; no se adecuaba a las causales consagradas en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, para ser

demandada ante la jurisdicción contenciosa administrativa”. De otro lado, para el recurrente la acción de reparación directa “tiene como fundamento el artículo 90 de la Constitución Política, en el cual se indica que el Estado tiene el deber de responder patrimonialmente por los daños que se hayan causados (sic) y que le sean imputables, SEA POR ACCIÓN U OMISIÓN DE LAS AUTORIDADES PÚBLICAS”3 (negrillas en texto), que es precisamente la situación que, a su juicio, se presenta en este caso.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)4, el Consejo de Estado conocerá en segunda 2 Notificada por estado de catorce (14) de diciembre de dos mil dieciocho (2018). 3 Folios 44 al 50 del cuaderno principal. 4 “Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación.

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia y de las apelaciones contra autos susceptibles de este medio de impugnación. Por su parte, el artículo 243 del CPACA establece los autos contra los cuales cabe este recurso, así: “ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:

1. El que rechace la demanda.

2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite.

3. El que ponga fin al proceso.

4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público.

5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios.

6. El que decreta las nulidades procesales.

7. El que niega la intervención de terceros.

8. El que prescinda de la audiencia de pruebas.

9. El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente.

Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo. PARÁGRAFO. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil.” (Se resalta) En el presente caso, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia de seis (6) de diciembre de dos mil dieciocho (2018), resolvió rechazar la demanda por considerar que se había presentado una indebida escogencia de la acción y, bajo ese entendido, que el medio de control había caducado, de manera que se trata de una providencia susceptible del recurso de apelación, al

tenor de lo dispuesto en el numeral primero del artículo 243 del CPACA. las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia”. En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer del presente recurso.

2. Medio de control procedente para resolver esta controversia 2.1. De acuerdo con el artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la acción de reparación directa busca la declaratoria de responsabilidad del Estado cuando con un hecho, omisión, operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o de cualquier otra, se ocasiona un daño antijurídico que le resulta imputable y que, por ende, tiene el deber jurídico de indemnizar5.

Por su parte, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 138 del CPACA, es procedente cuando el daño proviene de un acto administrativo ilegal y para lograr su reparación es menester que el juez declare su nulidad, porque solo entonces el daño causado por éste será antijurídico y comprometerá la responsabilidad patrimonial del Estado. En ese sentido, siempre que exista un acto administrativo con el cual se afirma se causó un perjuicio y del cual se acusa su ilegalidad, esta será la acción procedente6.

Como se observa, las dos acciones comparten la pretensión indemnizatoria, pues con ellas se busca el resarcimiento de los perjuicios cuya responsabilidad correspondería al Estado, pero lo que las diferencia es la causa del daño ya que mientras en la reparación directa el origen se encuentra en un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble con la ejecución de un trabajo público, en la acción de nulidad y 5 “ARTÍCULO 140. REPARACIÓN DIRECTA. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesad