CE-25000-23-36-000-2018-00986-01(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO DE

PETICIÓN / SOLICITUD DE QUEJA PARA PARA EJERCER PODER

DISCIPLINARIO Y SANCIONATORIO SOBRE FUNCIONARIOS PÚBLICOS

[C]orresponde a la Sala verificar si el fallo de primera instancia se encuentra conforme con los presupuestos desarrollados por la ley y la jurisprudencia frente al derecho de petición; o si por el contrario, como lo indicó el actor en la impugnación, la respuesta de la Procuraduría General de la Nación no resolvió de fondo lo planteado en el escrito del 22 de agosto de 2018. (…) En este caso, la Sala advierte que el [accionante] no busca que la Procuraduría General de la Nación requiera a la Gobernación de Cundinamarca para que cumpla unos fallos judiciales, como lo entendió ese ente de control, sino que ejerza su función disciplinaria respecto del actuar de los funcionarios públicos implicados con tal cumplimiento. En ese entendido, lo solicitado por el actor en estricto sentido no puede ampararse bajo la órbita del derecho de petición, pues está elevando una queja con el fin de que se ejerza el correspondiente poder disciplinario y sancionatorio que se rige por una normativa y trámite diferente [L. 734 de 2002] y no está enmarcado como derecho fundamental. (…) En conclusión, la intervención de la Procuraduría General de la Nación y la adopción de medidas en contra de la actuación de la Gobernación de Cundinamarca y el Ministerio de Trabajo por presuntas irregularidades no es exigible mediante el ejercicio del

derecho de petición consagrado en el artículo 23 y regulado en la Ley 1755 de 2015 ni puede obtenerse una respuesta en los términos de esas normas. Así las cosas, no se advierte vulnerado el derecho fundamental de petición del [accionante]. En consecuencia, se impone revocar la providencia impugnada que declaró la cesación de la actuación y, en su lugar, negar el amparo del derecho de petición invocado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00986-01(AC)

Actor: JAIRO GONZALO CHAVES SERRATO Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia de 9 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, que declaró la cesación de la actuación.

ANTECEDENTES El señor Jairo Gonzalo Chaves Serrato, en nombre propio, ejerció acción de tutela contra la Procuraduría General de la Nación, por considerar vulnerado el derecho de petición.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “PRIMERA. – Solicito, respetuosamente, se Tutele mi derecho de Petición presentado el día 22 de agosto de 2018 y en consecuencia se ordene a la accionada, resolver el mismo en el menor tiempo posible, y

se dé respuesta a todos los hechos narrados por mí en el derecho de petición. SEGUNDA.- Ordenar que la contestación sea idónea, con lo solicitado, de acuerdo a las sentencias T-119/93, T-103/95, T-335-97, T-559 de 2007, de la Honorable Corte Constitucional.”1

2. Hechos El actor indicó como hechos relevantes, los siguientes: El 22 de agosto de 2018, radicó petición ante la Procuraduría General de la Nación para que intervenga y adopte las medidas necesarias en contra de la Gobernación de Cundinamarca y el Ministerio de Trabajo que por su conducta irregular han dilatado el cumplimiento de unos fallos judiciales que declararon la nulidad del Decreto 00958 de 2 de mayo de 1996, por el cual el gobierno departamental ofreció un plan de retiro voluntario a los trabajadores que voluntariamente se acogieran al mismo.

La entidad ha guardado silencio.

3. Argumentos de la tutela La respuesta a un derecho de petición debe ser puntual, precisa y pertinente. La respuesta no debe ser evasiva, vaga o que no ofrezca solución a lo pedido.

En caso de que la entidad no pueda dar solución a la petición, debe explicar el por qué de la imposibilidad y esa justificación debe ajustarse a la realidad. Es muy grave el perjuicio que se le causa a una persona que tiene expectativa pensional y no se le resuelve de fondo una petición, pues solo se le dan respuestas formales.

4. Oposición La Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación pidió negar la solicitud

de tutela por carencia actual de objeto. En efecto, rindió el siguiente informe2: La Procuraduría Delegada para la Salud, la Protección Social y el Trabajo Decente envió Oficio D.T.S.S. No. 04093 de 31 de octubre de 2018 al Director Jurídico de la Gobernación de Cundinamarca con el que se le requiere para que cumpla unos fallos judiciales, de manera inmediata, de acuerdo con lo pedido por el señor Jairo Gonzalo Chaves Serrato a esa Delegada, dada su función preventiva. 1 Fl. 4 2 Fls. 39-41 Con Oficio D.T.S.S. No. 04094 de 31 de octubre de 2018 se le informó al señor Chaves Serrato sobre el trámite dado a su requerimiento.

5. Providencia impugnada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, en sentencia de 9 de noviembre de 2018, declaró la cesación de la actuación porque el hecho que originó la acción de tutela desapareció3.

De las pruebas obrantes en el expediente se verificó que la Procuraduría requirió a la Gobernación de Cundinamarca para efectos de que cumpliera inmediatamente las providencias judiciales a las que hizo referencia el peticionario. Así mismo, se le informó al señor Chaves Serrato la gestión adelantada.

6. Impugnación El actor impugnó con el fin de que se revoque la providencia de primera instancia y, en su lugar, se ampare el derecho de petición, teniendo en cuenta que la petición no se ha satisfecho en debida forma.

Precisó que la petición elevada a la Procuraduría General de la Nación pretende su intervención y la adopción de las medidas necesarias para poner fin a los atropellos causados por la Gobernación de Cundinamarca, que ha dilatado el cumplimiento de una orden judicial. La petición también busca que se revisen las fallas cometidas por el Ministerio de Trabajo al dar respuesta a múltiples peticiones, con lo que ha inducido a error a los Tribunales.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el presente caso, el señor Jairo Gonzalo Chaves Serrato pretende la protección del derecho fundamental de petición, que considera fue vulnerado por la Procuraduría General de la Nación.

2. Problema jurídico En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala verificar si el fallo de

primera instancia se encuentra conforme con los presupuestos desarrollados por 3 Fls. 53-60 la ley y la jurisprudencia frente al derecho de petición; o si por el contrario, como lo indicó el actor en la impugnación, la respuesta de la Procuraduría General de la Nación no resolvió de fondo lo planteado en el escrito del 22 de agosto de 2018. Sin embargo, previamente debe analizarse si el escrito de 22 de agosto de 2018 corresponde a una petición o si es una queja. Para el efecto, la Sala efectuará algunas precisiones respecto al derecho de petición y la formulación de una queja para impulsar una acción disciplinaria y la diferencia de una y otra. 2.1. Del derecho de petición4 Frente al derecho de petición el artículo 23 de la Constitución Nacional establece: “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales.” De la norma constitucional trascrita se observa que la formulación de una petición implica correlativamente para la autoridad ante la que se presenta, la obligación de dar respuesta oportuna y de fondo a la solicitud del peticionario, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido5. Para que la respuesta sea efectiva debe ser expedida oportunamente, resolver de fondo la petición de manera clara y congruente con lo solicitado y debe ser notificada al peticionario. El incumplimiento de estos requisitos implica la

vulneración del derecho fundamental de petición. Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho que el derecho de petición: “no se satisface con una respuesta meramente formal, sino que es necesaria una verdadera resolución acerca de lo planteado, de modo que se defina de fondo el asunto sometido a consideración de la autoridad, desde luego sobre la base de que ella sea competente. Pero además debe distinguirse entre el derecho que tiene el peticionario a la respuesta, en virtud de la garantía constitucional, y el desarrollo interno que, en las dependencias de la Administración, tenga el curso de la petición formulada. En efecto, si la petición busca que la autoridad actúe en el ámbito de sus atribuciones o deberes, cumple su función obrando de inmediato, pero eso no la libera de su obligación de informar al peticionario sobre lo actuado y acerca de los resultados de la actividad emprendida.”6 El derecho de petición, en concreto, comprende los siguientes elementos: (i) la posibilidad de formular solicitudes respetuosas ante las autoridades públicas o los particulares, según sea el caso; (ii) la garantía de que se entregue respuesta oportuna, es decir, en las oportunidades que prevé el ordenamiento jurídico; (iii) la respuesta de fondo o contestación material, esto es, la decisión que, en el ámbito 4 La Ley 1755 de 2015 —vigente a partir del pasado 30 de junio de 2015— reguló lo concerniente al derecho fundamental de petición y sustituyó el título II de la Ley 1437 de 2011 (artículos 13 a 33), que mediante sentencia C-858 de 2011 declaró inexequible la Corte Constitucional.

5 Corte Constitucional, Sentencia T-1150 de 2004, Exp. T – 961534. 6 Sentencia T-178-00, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. de su competencia, debe entregar al destinatario de la petición, sin importar que la decisión sea o no favorable al solicitante; (iv) la comunicación oportuna de lo decidido, y (v) la falta de competencia para pronunciarse sobre la totalidad o parte de la petición presentada no significa que el destinatario quede exento de pronunciarse. El desconocimiento de cualquiera de esos elementos trae como consecuencia la vulneración del derecho de petición. 2.2. De la queja para impulsar una acción disciplinaria De conformidad con el artículo 69 de la Ley 734 de 20027 [en adelante Código Disciplinario Único], cualquier persona puede formular una queja para impulsar el inicio de una acción disciplinaria contra un servidor público o particular8 por incurrir en conductas o comportamientos previstos como faltas en la referida ley. El citado artículo dispone: “Artículo 69. Oficiosidad y preferencia. La acción disciplinaria se iniciará y adelantará de oficio, o por información proveniente de servidor público o de otro medio que amerite credibilidad, o por queja formulada por cualquier persona, y no procederá por anónimos, salvo en los eventos en que cumpla con los requisitos mínimos consagrados en los artículos 38 de Ley 190 de 1995 y 27 de la Ley 24 de

1992. La Procuraduría General de la Nación, previa decisión motivada del funcionario competente, de oficio o a petición del disciplinado, cuando este invoque debidamente sustentada la violación del debido proceso, podrá asumir la

investigación disciplinaria iniciada por otro organismo, caso en el cual este la suspenderá y la pondrá a su disposición, dejando constancia de ello en el expediente, previa información al jefe de la entidad. Una vez avocado el conocimiento por parte de la Procuraduría, esta agotará el trámite de la actuación hasta la decisión final. Los personeros tendrán competencia preferente frente a la administración distrital o municipal. Las denuncias y quejas falsas o temerarias, una vez ejecutoriada la decisión que así lo reconoce, originarán responsabilidad patrimonial en contra del denunciante o quejoso exigible ante las autoridades judiciales competentes.” (Negrilla de la Sala) Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia T-412 de 2006 precisó el concepto de queja, así: “ El concepto de “queja” parte de la denuncia que hace un ciudadano ante la autoridad competente de una irregularidad en la que se incurre por un funcionario público, a fin de que ella inicie la correspondiente investigación disciplinaria y aplique los correctivos que sean del caso. En este sentido, se trata de un mecanismo a través del cual se impulsa el 7 Por la cual se expide el Código Disciplinario Único. 8 Sujeto disciplinable en los términos de los artículos 25 y 53 del CDU. inicio de la acción disciplinaria, la que -tal como lo ha establecido esta Corporacióntiene como finalidad específica “la prevención y buena marcha de la gestión pública, así como la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores públicos que los afecten o pongan en peligro.”[23]

[…] Sin embargo, no necesariamente toda queja debe dar inicio a una investigación disciplinaria, ya que la facultad de ejercer dicha acción está en cabeza del órgano de control correspondiente, quien -en cada casodeberá determinar el mérito de la queja formulada y la necesidad de dar inicio a las indagaciones a que haya lugar. […] Por consiguiente, es claro que la queja es una herramienta establecida a favor de los ciudadanos para denunciar la ocurrencia de irregularidades en el desempeño de las funciones públicas. No obstante, como quiera que la titularidad de la acción disciplinaria está en cabeza del Estado, su formulación no se traduce en el inicio automático de la investigación disciplinaria, sino en el hecho de facultar a las autoridades competentes para ejercer dicha acción con miras a determinar el mérito de la queja, y si es del caso, a iniciar las indagaciones e investigaciones que se consideren pertinentes. […]” Entonces, la queja es el mecanismo con el que cuenta cualquier persona para denunciar ciertos actos que constituyen faltas disciplinarias. El propósito de tal denuncia es que la autoridad competente inicie la correspondiente investigación disciplinaria y en caso de que se demuestre la falta se imponga una sanción. Es clara la naturaleza sancionatoria de la acción disciplinaria. Sin embargo, la sola formulación de la queja no implica el inicio automático de la investigación, pues ello está a discreción de la autoridad competente quien evalúa si existe mérito suficiente para iniciarla. 2.3. Diferencia entre petición y queja para impulsar una acción disciplinaria La Corte Constitucional en la mencionada sentencia T-412 de 2006 aclaró que la

esencia del derecho de petición es diferente a la queja formulada para dar inicio a una investigación disciplinaria, por lo que el tratamiento dado por la normatividad a cada uno es distinto. El derecho de petición se rige por el artículo 23 de la Constitución Política y la Ley 1755 de 2015. La queja para impulsar una acción disciplinaria se rige por el Código Disciplinario Único. Como quedó dicho, por una parte, el derecho de petición es la posibilidad que tiene toda persona de formular ante las autoridades públicas o los particulares, excepcionalmente, una petición respetuosa con la garantía de que obtendrá una respuesta clara, precisa y de fondo, en un plazo oportuno. Por otra parte, la queja para impulsar una acción disciplinaria es una herramienta que tiene a su alcance cualquier ciudadano para poner en conocimiento a la autoridad competente sobre la comisión de determinada conducta de un servidor público o particular que puede constituir una irregularidad, ello con el fin de que se inicie una investigación disciplinaria y se adopten los correctivos necesarios (sanción). Si bien, en los términos del artículo 13 del CPACA, la queja es una de las modalidades en las que se puede ejercer el derecho de petición, el trámite de la queja para impulsar una acción disciplinaria tiene una regulación especial, como quedó dicho. 2.4. Caso concreto Mediante el ejercicio de la presente acción, el actor pretende que se dé respuesta de fondo a la petición del 22 de agosto de 2018, radicada ante la Procuraduría General de la Nación en la que efectuó las siguientes solicitudes9: “Primera: Solicito que este caso y hechos narrados por mí, se dé inicio a

la intervención de la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, Y SE

TOMEN LAS MEDIDAS NECESARIAS PARA RESOLVER ESTOS

ATROPELLOS COMETIDOS POR LOS GOBERNANTES DE TURNO Y

QUE ACTUALMENTE ESTÁN DILATANDO A UNA ORDEN JUDICIAL

DEL ALTO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE COLOMBIA.

Segunda: Se revisen las fallas cometidas por el Ministerio del Trabajo al responder los diferentes derechos de petición, induciendo al error a los tribunales, violando el debido proceso y al derecho de petición, su esencia como tal. […] Tercero: Se investigue porque el Ministerio del Trabajo en sendas respuestas a los diferentes derechos de petición ha dado respuestas que no concuerdan a lo solicitado y negando ya un fallo protegiendo a los ex trabajadores ferroviarios y si DISCRIMINANDONOS A NOSOTROS.

Cuarta: Porque se está dilatando el cumplimiento del fallo a los ferroviarios a través de Jorge Valencia. […]” De la lectura del escrito, se advierte que el actor expone en el acápite de hechos ciertas irregularidades cometidas por la administración departamental de Cundinamarca y el Ministerio de Trabajo, con las que se ha dilatado el cumplimiento de una orden judicial de reintegro de un grupo de trabajadores y empleados sindicalizados de la Secretaría de Obras Públicas y Agricultura y Desarrollo Económico de Cundinamarca que fueron despedidos en forma masiva y sin justa causa, grupo al que pertenece.

Ante esos hechos que, a juicio del actor, constituyen “atropellos” solicita la intervención de la Procuraduría General de la Nación y la adopción de las medidas

necesarias para ponerle fin. En este caso, la Sala advierte que el señor Chaves Serrato no busca que la Procuraduría General de la Nación requiera a la Gobernación de Cundinamarca 9 Fls. 7-16 para que cumpla unos fallos judiciales, como lo entendió ese ente de control, sino que ejerza su función disciplinaria respecto del actuar de los funcionarios públicos implicados con tal cumplimiento. En ese entendido, lo solicitado por el actor en estricto sentido no puede ampararse bajo la órbita del derecho de petición, pues está elevando una queja con el fin de que se ejerza el correspondiente poder disciplinario y sancionatorio que se rige por una normativa y trámite diferente [L. 734 de 2002] y no está enmarcado como derecho fundamental10. Además, la Procuraduría General de la Nación, como titular del ejercicio preferente del poder disciplinario, tiene la potestad de evaluar el mérito de la queja formulada por el señor Chaves Serrato y darle inicio o no. En conclusión, la intervención de la Procuraduría General de la Nación y la adopción de medidas en contra de la actuación de la Gobernación de Cundinamarca y el Ministerio de Trabajo por presuntas irregularidades no es exigible mediante el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 y regulado en la Ley 1755 de 2015 ni puede obtenerse una respuesta en los términos de esas normas. Así las cosas, no se advierte vulnerado el derecho fundamental de petición del señor Jairo Gonzalo Chaves Serrato.

En consecuencia, se impone revocar la providencia impugnada que declaró la cesación de la actuación y, en su lugar, negar el amparo del derecho de petición invocado. Por último, la Sala instará a la Procuraduría General de la Nación para que conforme a su competencia estudie el mérito de la queja elevada por el señor Chaves Serrato, en el escrito recibido por ese ente de control el 22 de agosto de 2018. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. REVOCAR el fallo de 9 de noviembre de 2018, proferido por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B. En su lugar:

2. NEGAR las pretensiones de la solicitud de tutela presentada por el señor Jairo Gonzalo Chaves Serrato, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

3. INSTAR a la Procuraduría General de la Nación para que conforme a su competencia estudie el mérito de la queja elevada por el señor Jairo Gonzalo Chaves Serrato, en el escrito recibido por ese ente de control el 22 de agosto de 2018. 10 En sentido similar pueden consultarse los fallos de tutela de 23 de julio de 2017 de la Sección Quinta del Consejo de Estado, Exp. 2016-01181-01, M.P. LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ y de 13 de julio de 2017 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Exp. 201700356-01, M.P. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (E).

4. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual Revisión.

5. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

MILTON CHAVES GARCÍA

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ