CE-25000-23-37-000-2010-02552-01(AP)-2019

CONVENIO DE COOPERACIÓN - Suscrito entre un Ministerio, un establecimiento público y una entidad descentralizada por servicios de carácter mixto / RECURSOS DERIVADOS DE LA TENENCIA TRANSITORIA DE BIENES BALDÍOS DEL ESTADO - Hacen parte del Presupuesto General de la Nación / INOBSERVANCIA DE NORMAS PRESUPUESTALES - El INCODER le dio una destinación específica, no contemplada en el ordenamiento jurídico, a recursos derivados de la tenencia transitoria de bienes baldíos / VULNERACIÓN DEL DERECHO COLECTIVO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Inobservancia de la normativa del Estatuto Orgánico del Presupuesto “[…] La Sala evidencia que en el convenio de cooperación No. 122 de 18 de octubre de 2006 se acordó que los cánones de arrendamiento de los contratos suscritos por el INCODER serían consignados directamente en la cuenta que, para tales efectos, estableciera la Fundación, situación que impidió que dichos recursos, que eran propios del Presupuesto General de la Nación –por tratarse de ingresos derivados de la tenencia transitoria de bienes baldíos del Estado–, se integraran al mismo a través de alguna cuenta autorizada –las cuentas de las “Secciones Presupuestales” lo son–. Lo recursos en cuestión eran ingresos propios de dicho establecimiento público y provenían de la tenencia transitoria de bienes baldíos respecto de los cuales aquél no era su titular sino solo la entidad que los administraba, situación perfectamente conocida por los funcionarios del INCODER. Lo anterior acarreó no solo que la obligación de “dar” del INCODER,

que tuvo como objeto el aporte representado en el valor de los referidos cánones de arrendamiento, para el año 2006 no estuviera respaldada con el certificado de disponibilidad presupuestal ni con el registro presupuestal correspondiente, sino, además, que el cumplimiento de esa misma obligación durante las vigencias de los años 2007 a 2010 no contara con la autorización del CONFIS, irregularidades que, se reitera, implicaron que se inobservaran normas presupuestales sobre la ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales tenían incidencia directa en la remuneración de las obligaciones de “hacer” en cabeza de la Fundación. Como consecuencia, mientras que la transgresión de la normativa presupuestal en los términos indicados permite acreditar el elemento objetivo de la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el elemento subjetivo se deduce de la circunstancia de que en el marco de las reuniones del Comité Directivo, pese a que el INCODER era consciente de que los recursos provenientes de los cánones de arrendamiento de bienes baldíos hacían parte del Presupuesto General de la Nación, consintió en que los mismos eludieran normas presupuestales, terminando siendo afectos a una destinación específica no contemplada en el ordenamiento jurídico. Cabe señalar que no era la consignación directa a la cuenta autorizada del INCODER lo que hacía que los recursos respectivos hicieran parte del Presupuesto General de la Nación, de hecho, la mecánica en la transferencia de aquellos, en sí misma, no incidía en la naturaleza pública de los recursos sino el hecho de que se causaran como consecuencia

directa de la tenencia transitoria de bienes baldíos. En conclusión, en cuanto se refiere a la inobservancia de la normativa del EOP, el convenio de cooperación No. 122 de 18 de octubre de 2006 sí vulneró el derecho colectivo a la moralidad administrativa, vulneración que, aunque no afectó la validez de dicho convenio, en la medida en que la normativa infringida incidía en los requisitos para su ejecución, en definitiva sí puso en riesgo su cumplimiento puesto que la realización del objeto de dicho convenio dependía exclusivamente de recursos públicos”.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 25000-23-37-000-2010-02552-01(AP)

Actor: CAMILO ARAQUE BLANCO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL Y OTROS Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia de 3 de diciembre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

1. La demanda y sus fundamentos fácticos y jurídicos El señor Camilo Araque Blanco, en ejercicio del medio de control para la protección de los derechos e intereses colectivos, interpuso demanda el 23 de junio de 20101 en contra del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural2 (en

adelante también “el INCODER”), la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales (en adelante también “la UAESPNN”) y la Fundación “Patrimonio Natural Fondo para la Biodiversidad y Áreas Protegidas” (en adelante también “la Fundación”), con el fin de que se accediera a las siguientes pretensiones (se transcribe de forma literal, incluidos los eventuales errores): “1. Que se tutelen los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público, contemplados en el artículo 88 de la Constitución Política, y el artículo 4, literales b) y e) de la Ley 472 de 1998. “2. Como consecuencia de lo anterior, se adopten todas la medidas necesarias para que los dineros percibidos, producto de los cánones de arrendamiento de los predios ubicados en el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y San Bernardo, en el Departamento de Bolívar, dejen de ser administrados por parte FUNDACIÓN PATRIMONIO NATURAL FONDO PARA LA BIODIVERSIDAD Y AREAS PROTEGIDAS, en virtud del convenio de cooperación Nº 122 de octubre 18 de 2006, suscrito con el INSTITUTO COLOMBIANO DE

DESARROLLO RURAL – INCODER –, UNIDAD ADMINISTRATIVA

ESPECIAL DEL SISTEMA DE PARQUES NACIONALES – UAESPNN – y la FUNDACIÓN PATRIMONIO NATURAL FONDO PARA LA BIODIVERSIDAD Y AREAS PROTEGIDAS y en su lugar lo haga de 1 Folios 1-45, c. 1. 2 Es importante advertir que, con posterioridad a la interposición de la demanda, mediante el

Decreto-ley 2365/15, fue suprimido el INCODER y se ordenó su liquidación. A su turno, los Decretos-leyes 2363/15 y 2364/15 crearon, en su orden, la Agencia Nacional de Tierras y la Agencia de Desarrollo Rural, entidades con las que las referencias normativas hechas al INCORA o al INCODER deben entenderse respecto de dichas agencias, en relación con los temas de ordenamiento social de la propiedad rural y de desarrollo agropecuario y rural, respectivamente. En este punto es importante advertir que el despacho, mediante auto de 7 de noviembre de 2017 [Folios 725 a 726, c. 2], tuvo a la Agencia Nacional de Tierras como sucesor procesal del INCODER. manera exclusiva el INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL – INCODER –, en observancia a sus competencias y funciones legales. “3. Se devuelva la totalidad de los recursos públicos existentes percibidos por concepto de los cánones de arrendamiento de los predios ubicados en el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y San Bernardo, en el Departamento de Bolívar, por parte de la FUNDACIÓN PATRIMONIO NATURAL FONDO PARA LA BIODIVERSIDAD Y AREAS PROTEGIDAS desde la entrada en vigencia del convenio de cooperación Nº 122 de octubre 18 de 2006, suscrito con el INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL – INCODER –, UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DEL SISTEMA DE PARQUES NACIONALES – UAESPNN – y la FUNDACIÓN PATRIMONIO

NATURAL FONDO PARA LA BIODIVERSIDAD Y AREAS

PROTEGIDAS, y sean enviados de manera improrrogable al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Dirección General del Presupuesto Público Nacional y a la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional, en atención a los trámites administrativos correspondientes. “4. Se obligue al INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL – INCODER –, a consignar y reportar todos estos recursos públicos por concepto de los cánones de arrendamiento de los predios ubicados en el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y San Bernardo, en el Departamento de Bolívar, de ahora en adelante, a las cuentas del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Dirección General del Presupuesto Público Nacional y a la Dirección General del Crédito Público y del Tesoro Nacional, y se incluyan en el Presupuesto Nacional como ingresos de la entidad, impidiendo la destinación específica presentada hasta el momento, tal como lo prohíbe la Constitución Política y demás disposiciones complementarias, por ser este un Establecimiento Público de orden Nacional. “5. En caso de acogerse las pretensiones aquí consignadas, se ordene la conformación de un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, integrado por el señor (a) juez, las partes, el Ministerio Público, la Defensoría del Pueblo, y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. “6. Que las partes demandadas otorguen una garantía bancaria o póliza de seguros por compañías autorizadas por la Superintendencia Financiera, por el monto que determine el señor (a) juez de instancia,

para garantizar lo dispuesto en la sentencia. “7. Se me reconozca el incentivo económico al que se refiere el artículo 40º de la Ley 472 de 1998”. Como fundamento de sus pretensiones, el actor alegó la vulneración o amenaza de los derechos colectivos consagrados en los literales b)3 y e)4 del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 y expuso los hechos que se sintetizan a continuación: – El 18 de octubre de 2006, el INCODER, la UAESPNN y la Fundación suscribieron el convenio de cooperación No. 122, cuyo objeto, según la 3 La moralidad administrativa. 4 La defensa del patrimonio público. cláusula primera, consistió en (se transcribe de forma literal, incluidos los eventuales errores): “OBJETO DEL CONVENIO. El presente convenio tiene por objeto aunar esfuerzos técnicos, operativos y financieros tendientes a integrar los procesos de planificación y gestión de LA UNIDAD, EL INCODER y LA FUNDACIÓN en el territorio integrado por los bienes baldíos que conforman las islas del archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y San Bernardo y el Parque Nacional Natural Los Corales del Rosario y de San Bernardo, con el fin de promover procesos de ordenamiento ambiental del territorio que contribuyan a la conservación del patrimonio natural y cultural, a disminuir la presión sobre los ecosistemas y a la utilización racional de los bienes y servicios ambientales asociados a dichas zonas; así como la administración, vigilancia y control de las mismas”. – El mismo convenio estableció en la cláusula tercera (se transcribe de forma

literal, incluidos los eventuales errores): “CLÁUSULA TERCERAAPORTES: El aporte del INCODER está representado en las sumas de dinero recibidas por concepto de cánones de arrendamiento de los bienes baldíos que conforman las islas del archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y San Bernardo el cual asciende aproximadamente a la suma de CUATROCIENTOS MILLONES DE PESOS MCTE ($400.000.000.oo) por los tres (3) años de duración del convenio, aporte que podrá ser superior en desarrollo de la vigencia del convenio. El aporte de LA UNIDAD está representado en infraestructura, personal técnico y profesional calificado que desarrollará actividades de control y vigilancia en el marco del presente convenio y en equipos náuticos y su mantenimiento, aporte estimado en la suma de CINCUENTA Y CUATRO MILLONES CIENTO CINCUENTA Y SIETE MIL QUINIENTOS PESOS M/L ($54157.500) por cada año de duración del convenio aproximadamente, de conformidad con la certificación de contrapartida expedida por la Dirección Territorial Caribe de LA UNIDAD. El aporte de LA FUNDACIÓN, se encuentra representado en dos (2) profesionales de la Fundación contratados con recursos de contrapartida de los proyectos Gef y Holanda, valorados en la suma de TRES MILLONES CUATROCIENTOS MIL PESOS (3.400.000) mensuales para un total de TRECE MILLONES SEISCIENTOS MIL PESOS ($13.600.000) por el resto del año 2006 y CUARENTA MILLONES OCHOCIENTOS MIL PESOS ($40.800.000) por cada año

de duración del convenio. “PARÁGRAFO PRIMERO: El aporte en efectivo del INCODER se encuentra sometido al cumplimiento de los plazos establecidos para el pago de los cánones de los contratos de arrendamiento vigentes y que lleguen a suscribirse durante la ejecución del presente convenio en relación a los bienes baldíos que conforman las islas del archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y San Bernardo; con cargo a estos recursos se podrán cargar costos por concepto de Plan de Manejo del Parque, acciones y/o operaciones de control, vigilancia, conservación y mantenimiento, proyectos de ecoturismo, estudios e investigaciones de carácter ambiental que se requieran para el desarrollo de las actividades tendientes a la conservación y mantenimiento de los bienes objeto del convenio; y las demás que el Comité apruebe y que se encuentren dentro del objeto del presente Convenio. “PARÁGRAFO SEGUNDO: Las sumas de dinero percibidas por concepto de cánones de arrendamiento de los bienes baldíos que conforman las islas del archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y San Bernardo y que constituyen el aporte del INCODER, serán consignadas en la cuenta que para tal fin establezca LA FUNDACIÓN, de manera directa por parte de los arrendatarios, de acuerdo con lo pactado en los respectivos contratos de arrendamiento. “PARÁGRAFO TERCERO: Para todos los efectos legales, LA FUNDACIÓN será la encargada de administrar las sumas de dinero que conforman el aporte del INCODER y de controlar mensualmente que efectivamente cada arrendatario haya efectuado el pago por

concepto de canon de arrendamiento. “PARÁGRAFO CUARTO: LA FUNDACIÓN descontará por concepto de administración de los recursos entregados por el INCODER, un overhead del 7.5% del total de los recursos efectivamente girados, en forma mensual. “PARÁGRAFO QUINTO: Los rendimientos financieros que se generen en desarrollo del convenio, podrán ser reinvertidos en la ejecución del objeto del convenio y los recursos no ejecutados a la finalización del convenio deberán ser devueltos al INCODER”. – En relación con las acciones u omisiones que vulneran los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, el actor popular planteó lo siguiente: o Que, sin importar que la Fundación tuviera aportes de entidades públicas estatales, se rige por normas de derecho privado, razón por la cual las facultades de las que aquella fue investida, concernientes al recaudo y administración de recursos públicos, en virtud del convenio de cooperación No. 122 de 18 de octubre de 2006, podían ser ejercidas por dicha entidad sin ánimo de lucro sin ningún tipo de limitación ni control, como sucede, por ejemplo, con el cobro, por concepto de administración de los recursos del 7.5% mensual de los valores que constituyen el aporte del INCODER en dicho convenio. Lo anterior, concluyó, acarrea la vulneración por acción de los referidos derechos colectivos. o Que el convenio de cooperación No. 122 de 18 de octubre de 2006, de una parte, no está cobijado por ninguna de las excepciones establecidas en las

normas que desarrollaron el artículo 355 de la Constitución Política – es decir, los Decretos 777 y 1403 de 1992 y 2459 de 1993 – puesto que, al incorporar una contraprestación directa a favor de una entidad pública, debía haberse celebrado con personas naturales o jurídicas privadas con ánimo de lucro; y, de otro lado, no satisfizo algunos de los requisitos exigibles en las normas de vigentes, como lo son: los estudios, documentos y permisos previos, la autorización del CONFIS para que se comprometieran recursos que eran objeto de vigencias futuras, el certificado de disponibilidad presupuestal y el registro presupuestal. Lo anterior, concluyó, acarreó la vulneración por omisión de los derechos colectivos antedichos. o De acuerdo con el actor popular, los recursos que por concepto del canon de arrendamiento pagan al INCODER los arrendatarios de los predios ubicados en el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y San Bernardo y que por virtud del convenio en cuestión constituyen un aporte dentro del convenio de cooperación No. 122 de 18 de octubre de 2006 deben ingresar al Presupuesto General de la Nación y no son susceptibles de recibir una afectación y destinación específica, salvo que así lo hubiera determinado un órgano de representación popular. Lo anterior, concluyó, acarrea la vulneración por acción de los derechos colectivos invocados. – El actor popular agregó que las vulneraciones que expuso tienen relación de causalidad con el convenio de cooperación No. 122 de 18 de octubre de 2006, en particular se refirió a la cláusula tercera, suscrito entre quienes fueron

demandados en el proceso.

2. La admisión y las contestaciones de la demanda

El Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá D.C.5, al encontrar reunidos los requisitos legales de la acción popular, admitió la demanda interpuesta mediante auto de 29 de junio de 20106 y ordenó la notificación7 de las demandadas y de la Defensoría del Pueblo. En relación con las demandadas, únicamente la UAESPNN y la Fundación presentaron contestación en los siguientes términos: 2.1. La UAESPNN La UAESPNN contestó la demanda el 2 de agosto de 20108 e indicó que, salvo por los antecedentes del convenio de cooperación No. 122 de 18 de octubre de 2006 y por la cláusula relativa a su objeto, no le consta ninguno de los demás hechos. Asimismo, se opuso a las pretensiones de la demanda con base en los argumentos que se sintetizan a continuación: – En ninguna parte de la demanda se le imputa a la entidad responsabilidad alguna por acción u omisión por la presunta violación de los derechos e intereses colectivos invocados, como consecuencia de la celebración del convenio de cooperación No. 122 de 18 de octubre de 2006, la forma en la que el INCODER determinó los aportes que realizaría ni tampoco la labor de la UAESPNN dentro de la Fundación. – El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a través de la UAEPSNN, no ha descuidado ni omitido el cumplimiento de las funciones que le han sido atribuidas, en aras de proteger las áreas de especial importancia ambiental en las islas de Nuestra Señora del Rosario y San Bernardo,

concretamente se refirió a la administración y manejo de las áreas correspondientes al Sistema de Parques Nacionales. – Dado que la causación mensual de los recursos correspondientes a los cánones de los referidos contratos de arrendamiento no había ocurrido para cuando fue suscrito el convenio de cooperación No. 122 de 18 de octubre de 2006, no existía ningún impedimento para que la Fundación recibiera dichos 5 Aun cuando el Juzgado 2 Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá D.C. había admitido la demanda, posteriormente, mediante auto de 2 de agosto de 2010 [Folios 100 a 101, c. 1], remitió el proceso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, arguyendo que la Ley 1395 de 2010 modificó la Ley 472 de 1998 frente a la competencia para conocer de las acciones populares contra entidades del orden nacional. 6 Folios 90 a 94, c. 1. 7 En el auto de 26 de octubre de 2010 [Folios 143 a 157, c. 1], mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca avocó conocimiento del proceso, se ordenó, entre otras cosas, que se realizara la notificación por aviso a la Fundación. 8 Folios 102 a 125, c. 1. recursos a nombre del INCODER y los ejecutara de acuerdo con las órdenes del Comité Directivo del convenio, del cual hacen parte funcionarios públicos. – La ejecución del convenio de cooperación No. 122 de 18 de octubre de 2006 no es libérrima y está subordinada a los controles de auditoría pactados en aquel, así como también al control de la Contraloría General de la República.

En este punto agregó que la Fundación es una persona jurídica diferente de las entidades públicas que la conforman y tiene dentro su objeto social la administración de bienes y servicios del Estado, lo cual la hace sujeto del control fiscal del organismo de control antedicho. – La naturaleza de los recursos estatales en cuestión no muta y a ellos les resulta aplicable la normativa estatal intrínseca, en particular, la atinente a la selección objetiva de los contratistas coadyuvantes del cumplimiento de los objetivos del convenio de cooperación No. 122 de 18 de octubre de 2006. En este punto agregó que, frente a la necesidad de solucionar la problemática sobre la forma en que se administrarían los referidos contratos de arrendamiento y se recaudarían los cánones respectivos, fue suscrito el convenio en cuestión, de acuerdo con lo establecido por el artículo 355 de la Constitución Política y la Ley 489 de 1998, encontrándose acreditado que tanto la Fundación como las entidades públicas y privadas9 que la integran tienen la idoneidad en materia ambiental, todo lo cual aseguraba la satisfacción de las finalidades perseguidas con la suscripción de dicho convenio, en particular, respecto del área protegida. – El “overhead” no tiene ningún componente extralegal o exorbitante y corresponde a la cobertura de unos costos básicos – dentro de los que señala se encuentran las sumas causadas con motivo del desarrollo de la actividad atribuible a la entidad sin ánimo de lucro, que denomina ‘gastos propiamente administrativos’” – ocasionados con la ejecución del convenio de cooperación No. 122 de 18 de octubre de 2006, costos que en todo caso resultan ser

inferiores a los gastos en los que incurriría el INCODER si este asumiera motu proprio las actividades vinculadas con los contratos de arrendamiento y su cumplimiento. – Presentó unos resultados a octubre de 2009 y al primer semestre del 2010, los que, según afirma, fueron obtenidos a favor del área protegida de acuerdo con el “Plan de Acción Integral” formulado para el convenio de cooperación No. 122 de 18 de octubre de 2006, y los clasifica en dos objetivos estratégicos, cada uno subdividido a su turno en objetivos específicos contentivos cada uno de las específicas actividades desarrolladas. La UAESPNN se vale de estos resultados para demostrar que, en virtud del referido convenio, las acciones realizadas son satisfactorias y contribuyen a la preservación del patrimonio ambiental de la zona y la protección del ecosistema. 2.2. La Fundación La Fundación contestó la demanda10 el 2 de noviembre de 2010 e indicó que no es cierto que no exista ningún criterio para la administración de los recursos del convenio de cooperación No. 122 de 18 de octubre de 2006 y que, por el contrario, aquella, de una parte, está subordinada al reglamento de funcionamiento aprobado por el Comité Directivo de aquel y a sus orientaciones impartidas con ocasión del plan de acción integrado, definido y aprobado para los efectos de la 9 Menciona a la UAESPNN, el Instituto de Investigación “Alexander Von Humboldt”, la Asociación Red Colombiana de reservas Naturales de la Sociedad Civil, la Fundación Natura, el Centro de Investigación CIPAV, Asocars y la Universidad Javeriana.

10 Folios 161 a 192, c. 1. ejecución de dicho convenio; y, de otro lado, es sujeto del control fiscal de la Contraloría General de la República. Agregó que tampoco es cierto que la Fundación se hubiera creado con la finalidad de asumir la administración de los recursos procedentes de los contratos de arrendamiento sobre los islotes del archipiélago de Islas del Rosario y que, por el contrario, dicha entidad sin ánimo de lucro fue creada por iniciativa de la UAESPNN ante el Fondo Mundial para el Medio Ambiente11, como producto de una alianza entre actores ambientales públicos y privados, cuyo principal objeto consiste en la búsqueda, consecución, gestión, administración, canalización y asignación de recursos financieros dirigidos hacia diversos tipos de áreas protegidas y estrategias de orden ambiental12. Asimismo, se opuso a las pretensiones de la demanda con base en los mismos argumentos de la contestación presentada por la UAESPNN.

3. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público Habiéndose declarada fallida la audiencia de pacto de cumplimiento el 8 de junio de 201113 y recaudadas todas las pruebas decretadas, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 30 de abril de 201414, corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión, oportunidad dentro de la cual únicamente se pronunciaron la Fundación y la UAESPNN – para ese momento “Parques

Nacionales Naturales de Colombia” –. La Fundación15 reiteró los argumentos que expuso en la contestación de la demanda y agregó:

– Que debía tenerse en cuenta el artículo 4 de la Resolución No. 044 de 2008 de la Unidad Nacional de Tierras Rurales, que al reglamentar la ocupación y aprovechamiento de los terrenos que conforman las islas del archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo, estableció que el canon se pagaría anticipadamente a la Fundación por períodos mensuales, semestrales o anuales, dentro de los primeros cinco (5) días hábiles del correspondiente lapso. – Que la Fundación ejecutó el convenio de cooperación No. 122 de 18 de octubre de 2006 hasta junio de 2010, de conformidad con el plan de acción integral propuesto por el Comité Directivo de dicho convenio y los lineamientos pactados, cuya finalidad era la protección de los derechos colectivos y del ambiente de todos los colombianos, a través de acciones que propendieron por la protección de la diversidad e integridad del ambiente, la conservación del área protegida y el fomento de la educación de sus habitantes para el logro de dichos fines. Subrayó en este punto que el recaudo de los recursos objeto del convenio de cooperación No. 122 de 18 de octubre de 2006 lo hacía el INCODER y que estos no entraban al Ministerio de Hacienda. 11 GEF por sus siglas en inglés (Global Environment Facility). 12 En este punto, la UAESPNN presentó unos resultados a octubre de 2009 y durante el primer semestre del 2010, los que afirma fueron obtenidos a favor del área protegida de acuerdo con el “Plan de Acción Integral” formulado para el convenio de cooperación No. 122 de 18 de octubre de

2006, y los clasifica en dos objetivos estratégicos, cada uno subdividido a su turno en objetivos específicos contentivos cada una de las específicas actividades desarrolladas. La UAESPNN expuso estos resultados para demostrar que, en virtud del referido convenio, las acciones realizadas son satisfactorias y contribuyen a la preservación del patrimonio ambiental de la zona y la protección del ecosistema. 13 Folios 282 a 285, c. 1. 14 Folios 542 a 543, c. 1. 15 Folios 544 a 562, c. 1. – Que, según se informó en la audiencia de pacto de cumplimiento, la Fundación devolvió al INCODER todos y cada uno de los recursos no ejecutados relacionados con el convenio de cooperación No. 122 de 18 de octubre de 2006, de lo cual aportó un documento en el que indicó que se demostraba la transferencia realizada. La UAESPNN16 reiteró en general los argumentos expresados en la contestación de la demanda y agregó que el convenio de cooperación No. 122 de 18 de octubre de 2006 contribuyó a la consecución de los derechos colectivos y sirvió para adelantar proyectos comunitarios, controlar la ocupación indebida de las islas, capacitar a las comunidades en materia de educación ambiental, realizar la recuperación de los ecosistemas degradados, entre muchas acciones que permitieron la conservación de un ecosistema estratégico para el país. El Ministerio Público guardó silencio.

4. La sentencia impugnada17

El 3 de diciembre de 2015 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia y negó las pretensiones de la demanda, en la medida en que no se

acreditó la vulneración de los derechos invocados en ella; asimismo, negó el reconocimiento del incentivo económico con fundamento en la posición unificada de esta Corporación de 3 de septiembre de 2013. La decisión en cuestión tuvo como fundamento las siguientes consideraciones: – Se destacó que para la fecha en que fue celebrada la audiencia de pacto de cumplimiento, el convenio de cooperación No. 122 de 18 de octubre de 2006 ya se encontraba terminado y sus obligaciones habían sido cumplidas a cabalidad por las partes. – Se indicó que no existió ningún favorecimiento de las entidades públicas al suscribir con la Fundación el convenio de cooperación No. 122 de 18 de octubre de 2006, dada su naturaleza de entidad sin ánimo de lucro y su dominio de los temas relacionados con el objeto de dicho convenio18. Sostuvo en este punto, de una parte, que la Fundación fue creada a través de un proyecto de la UAESPNN para responder a tres cuestiones: la responsabilidad para proteger la biodiversidad del país, las restricciones financieras de las áreas protegidas del país y el proceso de conformación de un Sistema de Parques Nacionales Naturales; y, de otro lado, que, de acuerdo 16 Folios 564 a 566, c. 1. 17 Folios 598 a 664, c. 2. En esta providencia se decidió lo siguiente (se transcribe de forma literal, incluidos los eventuales errores): “PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones del señor CAMILO ARAQUE BLANCO, al no encontrarse probada la vulneración a los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa al patrimonio público de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta

providencia. “SEGUNDO: NIÉGASE el reconocimiento del incentivo económico reclamado por el señor CAMILO ARAQUE BLANCO por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. “(…) “SEXTO: Para los fines previstos en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, REMÍTASE al Defensor del Pueblo copia de la presente decisión”. 18 Se señaló que la Fundación es de carácter mixto, conformada por la UAESPNN, el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos “Alexander Von Humboldt”, la Asociación Red Colombiana de Reservas Naturales de la Sociedad Civil, la Fundación Natura, el Centro para la Investigación en Sistemas Sostenibles de Producción Agropecuaria – CIPAV –, la Asociación de Corpor