CE - 25000-23-37-000-2012-00375-02(23540)SU

Radicado: 25000-23-37-000-2012-00375-02 (23540)

Demandante: Fiduciaria Bogotá S. A. y Otros

SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL SOBRE EL HECHO

GENERADOR DEL EFECTO PLUSVALÍA PREVISTO EN EL ACUERDO 118 DE 2003 DEL CONCEJO DISTRITAL DE BOGOTÁ EN CONSONANCIA CON EL ARTÍCULO 74 DE LA LEY 388 DE 1997 - Justificación / SENTENCIA DE

UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL SOBRE LA INTERPRETACIÓN DE LA

EXPRESIÓN AUTORIZACIÓN ESPECÍFICA DEL ARTÍCULO 74 DE LA LEY 388

DE 1997 - Justificación En ejercicio de sus atribuciones constitucionales como tribunal supremo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y con fundamento en los artículos 270 y 271 del CPACA y 14, ordinal 2.º, del Reglamento Interno de esta corporación (Acuerdo nro. 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado profiere sentencia de unificación jurisprudencial sobre el hecho generador del efecto plusvalía, previsto en el Acuerdo 118 de 2003, emitido por el Concejo Distrital de Bogotá, en consonancia con el artículo 74 de la Ley 388 de 1997. La necesidad de sentar y unificar las reglas que dan respuesta a la cuestión que se abordará en el caso objeto de enjuiciamiento, está dada por la importancia que tiene la participación en plusvalía en la ordenación del territorio, pues se encuentra destinada a cumplir los fines previstos en el artículo 85 de la Ley 388 de

1997, pero en la práctica su funcionamiento ha dado lugar a numerosas discusiones. De allí que resulte necesario que la jurisprudencia analice las normas que gobiernan este instrumento urbanístico, en particular, las relacionadas con el hecho generador y la exigibilidad de este, a efectos de establecer criterios claros que encaminen la correcta determinación del mismo y guíen la normativa local que lo adopta y, de paso, unificar posiciones jurisprudenciales contrapuestas en torno a la expresión «autorización específica», del artículo 74 de la Ley 388 de 1997.

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 74 / LEY 1437 DE 2011

(CPACA) - ARTÍCULO 270 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 271 / ACUERDO 080 DE 2019 (REGLAMENTO DEL CONSEJO DE ESTADO) - ARTÍCULO 14 ORDINAL 2 / ACUERDO 118 DE 2003 CONCEJO DISTRITAL DE BOGOTÁ NOTA DE RELATORÍA: Se unificó la jurisprudencia de la Sección sobre la interpretación de la expresión «autorización específica» utilizada por las normas que regulan la participación en plusvalía y las consecuencias de dicho entendimiento respecto de la aplicación de la ley en el tiempo. PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Antecedentes / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Fundamento constitucional y legal / LEY 388 DE 1997 - Fines y objetivos / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Titularidad. Alcance de la expresión entidades públicas del artículo 82 constitucional / FUNCIÓN

PÚBLICA DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO - Ejercicio. Se ejerce a través de la acción urbanística / ACCIONES URBANÍSTICAS DE LA LEY 388 DE 1997 - No taxatividad / DERECHO A LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍANacimiento / RENTAS DE LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Destinación / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Definición / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Naturaleza jurídica. Aunque comparte algunos rasgos con los tributos, su naturaleza es propia, por lo que encaja mejor dentro del sistema de reparto y del principio de distribución equitativa de cargas y beneficios del derecho urbano / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Finalidad. Más que proveer el financiamiento del gasto público, es captar el plusvalor para evitar fenómenos económicos indeseables, como la especulación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1

Radicado: 25000-23-37-000-2012-00375-02 (23540) Demandante: Fiduciaria Bogotá S. A. y Otros generada por el imperfecto mercado del suelo y redistribuirlo mediante gastos que permitan a la ciudad desarrollar el derecho / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Hecho generador / HECHO GENERADOR DE LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Configuración. Una vez adoptada en la jurisdicción municipal la participación en la plusvalía, la configuración del hecho generador requiere que con posterioridad a su entrada en vigor se adopte una acción urbanística / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍACausación. Se da desde el mismo momento en que los usos del suelo y los

índices de edificabilidad muten a unos potencialmente más favorables, independientemente de que esas mejores condiciones sean o no aprovechadas materialmente por el propietario En contexto de lo que hoy conocemos como participación en plusvalía, debe mencionarse que con ocasión del artículo 106 de la Ley 9 de 1989 se estableció una contribución de desarrollo municipal a cargo de los propietarios o poseedores de predios urbanos o suburbanos que como resultado del esfuerzo social o estatal adquirieran una plusvalía en sus terrenos, norma que enfrentó cuestionamientos relacionados con su validez, habida consideración de que no tenía sustento en los principios tributarios constitucionales. Ese antecedente que pretendía reconocer un plusvalor a favor de la Administración fue superado a partir de la Constitución de 1991; puntualmente, el artículo 82 estableció el derecho de participar en el plusvalor de los terrenos a favor de las entidades públicas por cuenta de la acción urbanística por ellas adelantada. De esa forma, en vigencia de la Carta de 1991, el Gobierno promovió los proyectos de ley 95 de 1995 y 52 de 1995 que se unificaron en el trámite legislativo, lo que dio como resultado la Ley 388 de 1997, modificatoria tanto de la referida Ley 9 de 1989 como de la Ley 3 de 1991, esta última relacionada con el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social. En particular, esta nueva ley propende por intervenir el ordenamiento y reordenamiento urbano, así como regular los mecanismos de financiación para proveer los bienes y servicios que se necesitarían ante el crecimiento de las

urbes, por lo cual derogó el mencionado artículo 106 de la Ley 9 de 1989. La expresión de «entidades públicas» que trae el artículo 82 constitucional, en consonancia con las disposiciones de la Ley 388 de 1997 conducen a concluir que, de momento, este derecho solo lo tienen los municipios, distritos y áreas municipales cuando ejercen esa función pública. En concordancia con los objetivos indicados en el artículo 1.º de la Ley 388 de 1997, el artículo 8.° ibidem dispone que la función pública del ordenamiento del territorio se ejerce a través de la acción urbanística y, a continuación, relaciona una serie de acciones urbanísticas no taxativas, relacionadas con el ordenamiento territorial, tendentes a regular los usos del suelo y del espacio aéreo urbano. Dentro de estas, merecen destacarse, por interesar al caso, «la zonificación y localización de los centros de producción, actividades terciarias y residenciales, y [la] defini[ción] de los usos específicos, intensidades de uso, las cesiones obligatorias, los porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás normas urbanísticas» (ordinal 3.°), acciones estas que deben estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen, en los términos previstos en dicha ley (parágrafo). Según la noción del artículo 73 de la Ley 388 de 1997 que se afinca en lo prescrito en el artículo 82 constitucional, solo cuando la acción urbanística genera beneficios por el mejor aprovechamiento del suelo y del espacio aéreo, que, de

suyo, implica una plusvalía de la tierra, surge el derecho de los municipios, distritos y áreas metropolitanas a participar en ese plusvalor. Con ocasión de ello, la norma señala que los concejos municipales y distritales podrán adoptar la participación en plusvalía, mediante acuerdos de carácter general y Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2

Radicado: 25000-23-37-000-2012-00375-02 (23540) Demandante: Fiduciaria Bogotá S. A. y Otros su destino será para fomentar el interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente: (i) los costos del desarrollo urbano; (ii) el mejoramiento del espacio público, y (iii) la calidad urbanística del territorio municipal o distrital. Así, la participación en plusvalía es un instrumento urbanístico que permite capturar los aumentos de valor de la tierra, concretamente, los que se producen por una decisión administrativa sobre el uso del suelo, que es un bien propiedad del Estado. Por lo tanto, aun cuando comparte algunos rasgos con los tributos, su naturaleza es propia, de allí que encaje mejor dentro del sistema de reparto y del principio de distribución equitativa de cargas y beneficios del derecho urbano. La finalidad de la participación en comento, más que proveer el financiamiento del gasto público, es captar el plusvalor para evitar fenómenos económicos indeseables, como la especulación que se da ante el imperfecto mercado del suelo, y redistribuirlo

mediante gastos que permitan desarrollar el derecho a la ciudad. En esa línea, en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 se indican cuáles son los hechos generadores que dan derecho a participar en la plusvalía y, a tal fin, nuevamente la norma aduce que se trata de acciones urbanísticas como las señaladas en el mencionado artículo 8.º ídem que autorizan específicamente a destinar el inmueble a un uso más rentable o a incrementar el aprovechamiento del suelo, permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo reglado en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen o complementen. Específicamente, la norma tipifica tres supuestos: (i) la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano; (ii) el establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo, y (iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez. Una vez adoptada en la jurisdicción municipal la participación en la plusvalía, la configuración del hecho generador requiere que con posterioridad a su entrada en vigor se adopte una acción urbanística, y su causación se dará desde el mismo momento en que los usos del suelo y los índices de edificabilidad muten a unos potencialmente más favorables, independientemente de que esas mejores condiciones sean o no aprovechadas materialmente por el propietario.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 82 / LEY 9 DE

1989 - ARTÍCULO 106 / LEY 3 DE 1991 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 1 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 8 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 73 / LEY 388

DE 1997 - ARTÍCULO 74

ACCIÓN URBANÍSTICA - Titularidad y competencia / FUNCIONES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Competencia. En principio y con las salvedades que fija la ley, debe ser un órgano de representación popular quien ordene el territorio y fije los planes y programas de obras públicas / ACCIÓN URBANÍSTICA Y ACTUACIÓN URBANÍSTICA - Diferenciación / ACTUACIÓN URBANÍSTICA - Noción y alcance / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Hecho generador. Se concreta a través de acciones urbanísticas, no de actuaciones urbanísticas, de modo que las últimas no se pueden interpretar como parte del hecho generador de la plusvalía, dado que, por sí solas, no tienen el alcance de ordenar el territorio y otorgar plusvalor a la propiedad / HECHO GENERADOR DE LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Alcance de la acción urbanística. No toda acción urbanística consolida el hecho generador de la participación en plusvalía, pues ello depende de que esa decisión administrativa genere la destinación del inmueble a un uso más rentable o incremente el aprovechamiento del suelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

Radicado: 25000-23-37-000-2012-00375-02 (23540)

Demandante: Fiduciaria Bogotá S. A. y Otros / LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN Y ENGLOBE DE PREDIOS - Naturaleza jurídica. Constituyen actuaciones urbanísticas y no acciones urbanísticas, pues no tienen el alcance de ordenar el territorio ni de complementar ese tipo de normativa, sino que sirven para concretar las modificaciones que se pretendan sobre los predios

[L]a acción urbanística, vista desde el derecho urbano, emana de la autoridad pública que tenga competencia en materia de ordenamiento territorial y de regulación en el nivel de reglamentación, dado que cada una de las acciones urbanísticas que enumera el artículo 8.º de la Ley 388 de 1997 tiene como común denominador el hecho de que atañe a las funciones que sirven para desarrollar el territorio y estas solo pueden ser ejercidas por las autoridades que fija la Constitución y la ley. A propósito de ello, en su momento, el artículo 7.º de la ley en comento, asignó las distintas competencias en ordenamiento territorial que tendrían la nación y los entes territoriales, pero dicha norma se declaró inconstitucional por parte de la Corte Constitucional en la sentencia C-795 de 2000, dado que debía ser una ley orgánica la que fijara ese tipo de atribuciones (art. 288 constitucional). Solo fue con la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial 1454 de 2011 que se superó el defecto de la referida ley ordinaria, sin que pueda desconocerse que, incluso antes de la ley orgánica, la Constitución había encomendado a los concejos municipales y distritales la adopción de planes y programas de obras públicas y la reglamentación de los

usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda (artículo 313, numerales 1 y 7 de la Carta). De esta forma, la autoridad que tendrá competencia para realizar acciones urbanísticas que, eventualmente, signifiquen un aprovechamiento del suelo corresponderá al señalado concejo municipal o distrital y a quienes indique la ley. Por ello, el parágrafo del artículo 8.º de la Ley 388 de 1997 establece que las acciones urbanísticas deben estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que la desarrollen o complementen, pues no se trata de que cualquier autoridad pueda regular el territorio y asignar usos del suelo y el establecimiento de obras de infraestructura, sino que, en principio y con las salvedades que fija la ley, debe ser un órgano de representación popular quien ordene el territorio y fije los planes y programas de obras públicas. En ese entendimiento, debe diferenciarse las acciones urbanísticas de las actuaciones urbanísticas que señala el artículo 36 ídem, dado que estas se concentran en gestiones y ejecución de medidas orientadas por el plan de ordenamiento y corresponden a la parcelación, urbanización y edificación de inmuebles. Tales actuaciones podemos agruparlas en el licenciamiento o autorización que emiten ciertas autoridades - curadurías - para intervenir suelos u obras específicas (licencias de urbanización, parcelación y construcción), actos administrativos que no pueden equipararse a las acciones urbanísticas, por cuanto no tienen la entidad de ordenar el territorio. A este respecto, de conformidad con el inciso

tercero de la citada norma, la regulación de dichas actuaciones administrativas puede derivar en que los municipios, distritos o áreas metropolitanas deban adoptar acciones urbanísticas que, eventualmente, generen mayor valor a los inmuebles en cuyo caso se causará el derecho a participar en el plusvalor, pero, aún en ese evento, es la acción urbanística la que concretará la realización del hecho generador, que no la actuación urbanística. A la luz de lo expuesto, debemos precisar que no toda acción urbanística consolidará el hecho generador de la participación en plusvalía, pues dependerá de que esa decisión administrativa genere la destinación del inmueble a un uso más rentable o incremente el aprovechamiento del suelo. De igual forma, dentro de un mismo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

Radicado: 25000-23-37-000-2012-00375-02 (23540) Demandante: Fiduciaria Bogotá S. A. y Otros POT la autoridad podrá crear varias acciones urbanísticas según ello le permita desarrollar o complementar el plan de ordenamieto. Finalmente, se advierte que la acción urbanística se diferencia sustancialmente de la actuación administrativa, en la medida en que esta última no puede interpretarse como parte del hecho generador de la plusvalía, dado que no tiene el alcance por si sola de ordenar el territorio y otorgar plusvalor a la propiedad. Es por ello que la licencia de construcción (actuaciones urbanísticas) o el trámite de englobe de los predios no tienen la naturaleza de ordenar el territorio ni complementar ese tipo de normativa,

sino que sirven para concretar las modificaciones que se pretendan sobre los predios.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 288 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 300 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 313 NUMERAL 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 313

NUMERAL 7 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 7 / LEY 388 DE 1997ARTÍCULO 8 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 36 / LEY 388 DE 1997ARTÍCULO 87 / LEY 1454 DE 2011 DERECHO A LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Nacimiento de la obligación. Línea jurisprudencial de la Sección Cuarta del Consejo de Estado / CAUSACIÓN DEL HECHO GENERADOR DE LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Interpretación de la expresión autorización específica del artículo 74 de la Ley 388 de 1997 / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN

JURISPRUDENCIAL SOBRE LA INTERPRETACIÓN DE LA EXPRESIÓN

AUTORIZACIÓN ESPECÍFICA CONTENIDA EN LAS NORMAS QUE REGULAN LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA Y SUS EFECTOS RESPECTO DE LA APLICACIÓN DE LA LEY EN EL TIEMPO - Regla de decisión jurisprudencial / EXPEDICIÓN DE LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN Y TRÁMITE DE ENGLOBE DE PREDIOS - Alcance para efectos de la participación en plusvalía. Al no ser acciones urbanísticas, corresponden al momento de exigibilidad de la participación en plusvalía y no al hecho generador / DERECHO A LA

PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Exigibilidad de la obligación. Situaciones del artículo 83 de la Ley 388 de 1997 / LICENCIAS DE URBANISMO - Clases La Sección Cuarta, al resolver controversias sobre el nacimiento de la obligación de la participación en plusvalía, ha sostenido dos posiciones. Una primera que ha fijado que el hecho generador se causa con la acción urbanística que otorgue un mejor provecho al predio del propietario o poseedor, pues ha entendido que esta es la autorización específica prevista por la ley de manera que la expedición de la licencia de urbanismo y construcción, los actos de transferencia del dominio, el cambio de uso efectivo, la adquisición de títulos de edificabilidad, la construcción y el desarrollo son los momentos fijados por la norma para la exigibilidad. Una segunda tesis tendió a identificar dos supuestos en la causación de la plusvalía, con una suerte de figura de hecho generador compuesto, en la cual se requiere inicialmente de la expedición de una norma general y, posteriormente, de una autorización específica entendida esta como las licencias urbanísticas u otro tipo de trámite administrativo que recayera sobre el inmueble, como lo podría ser el sometimiento a englobe. La línea judicial que reconocía dos momentos de realización del hecho generador partía de la interpretación del artículo 74 de Ley 388 de 1997, según el cual el hecho imponible de la plusvalía son las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas «y que autorizan específicamente ya sea destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien incrementar el aprovechamiento del suelo (…)». Al acotarse lo que se entendía como

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5

Radicado: 25000-23-37-000-2012-00375-02 (23540) Demandante: Fiduciaria Bogotá S. A. y Otros autorización específica, la Sección incluyó como parte de la causación la expedición de licencias de construcción, como la concreción del aprovechamiento de la rentabilidad del predio. En sintonía con la primera corriente de providencias, la sentencia del 24 de marzo de 2011 (exp. 17083, CP: William Giraldo Giraldo) estableció que el hecho generador de la participación en plusvalía consiste en una acción urbanística que brinde mayor provecho a los predios, la cual ha de estar contenida en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen o complementen. De esa forma, la expedición de la licencia de construcción es un hecho contemplado por la ley como el momento de la exigibilidad del instrumento urbanístico, que no el de causación de este. Si bien la Sala en sentencias del 10 de abril de 2019 (exp. 21882, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto), del 25 de julio y del 01 de agosto de 2019 (exps. 22268 y 21937, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez) fue contundente en reiterar que la acción urbanística es la que configura el nacimiento de la obligación, de forma tal que la expedición de la licencia de construcción y demás actuaciones urbanísticas harán parte del momento de la exigibilidad de la participación en plusvalía, lo cierto es que no puede

desconocerse que hubo otras providencias que con anterioridad plasmaron la idea de que el hecho generador era compuesto, todo ello, a partir del entendimiento que la Sección Cuarta daba a la expresión «autorización específica» que trae la definición de hecho generador del artículo 74 de la Ley 388 de 1997. Teniendo en cuenta que la variación en las posiciones de la Sala recae sobre la interpretación de lo que por autorización específica debería considerarse, en esta ocasión, la Sala unificará como regla de decisión ese aspecto, y fijará la consecuencia de tal entendimiento con respecto a la aplicación de la ley en el tiempo, así: 1) A efectos del artículo 74 de la Ley 388 de 1997, la autorización específica que configura el hecho generador de la participación en plusvalía es la acción urbanística, entendida en los términos del artículo 8.º ibidem, que permita la destinación del predio a un uso más rentable o incrementar el aprovechamiento del suelo, en los eventos señalados en la disposición. La acción urbanística podrá estar contenida en los planes de ordenamiento territorial, o en los instrumentos que lo desarrollan o complementan (art. 9 Ley 388 de 1997) e, incluso, se podrá generar una nueva acción urbanística en vigencia de un mismo plan. La participación en plusvalía se causa siempre y cuando el ente territorial, previo a la acción urbanística, haya adoptado dicha exacción. 2) La anterior regla jurisprudencial de unificación rige para los trámites pendientes de resolver en sede administrativa y judicial. No podrá aplicarse a conflictos decididos con antelación. En consonancia con esta regla, la Sala puntualiza que la

expedición de la licencia y los trámites de englobe, en tanto que no son acciones urbanísticas, corresponden al momento de exigibilidad de la participación en plusvalía. Es decir, tal como lo dispone el artículo 83 de la Ley 388 de 1997 (antes y después de la modificación del Decreto Ley 019 de 2012), surgirá la exigibilidad de dicha obligación, previa liquidación, cuando: (i) el acto administrativo que lo liquide fije el plazo del momento de su pago, como puede suceder cuado se financian obras públicas con ese método de participación en el plusvalor (art. 87 ibidem); (ii) ante la liquidación que surja para obtener la respectiva licencia llamada en su momento de urbanismo o de construcción y que con ocasión del Decreto 1469 de 2011, en concordancia con el Decreto Ley 019 de 2012, pasaron a denominarse licencias urbanísticas que podrán ser de urbanización, parcelación subdivisión, construcción e intervención y ocupación del espacio público, según sea el caso y de acuerdo con las normas que modifiquen dichas clases de licencias; (iii) cuando haya transferencia de dominio del inmueble se podrá exigir el pago de la participación en plusvalía en los casos de las acciones urbanísticas establecidas en los numerales 1 y 3 del Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

Radicado: 25000-23-37-000-2012-00375-02 (23540) Demandante: Fiduciaria Bogotá S. A. y Otros artículo 74 de la Ley 388 de 1997, previa liquidación, y (iv) cuando las

administraciones expidan títulos valores representativos de los derechos adicionales de construcción y desarrollo y estos sean adquiridos, el momento de la exigibilidad de la deuda estará atado a las situaciones previstas en el artículo 88 y siguientes de la Ley 388 de 1997.

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 8 / LEY 388 DE 1997ARTÍCULO 9 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 74 / LEY 388 DE 1997ARTÍCULO 74 NUMERAL 1 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 74 NUMERAL 3 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 83 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 87 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 88 / DECRETO 1469 DE 2011 / DECRETO LEY 019

DE 2012 UNIDADES DE PLANEAMIENTO ZONAL UPZ - Naturaleza jurídica. De acuerdo con el POT de Bogotá (Decreto 610 de 2000) las UPZ son instrumentos que lo desarrollan / UNIDADES DE PLANEAMIENTO ZONAL UPZ – Conformación / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA EN EL DISTRITO CAPITAL – Adopción. Se adoptó mediante el Acuerdo 118 del 30 de diciembre de 2003 / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA EN EL DISTRITO CAPITAL - Hecho generador / UPZ 88 97 EL REFUGIO CHICÓ LAGOReglamentación. Índices de edificabilidad / UPZ 88 97 EL REFUGIO CHICÓ LAGO - Características de edificabilidad del sector normativo 4, subsector

de edificabilidad G y subsector de uso I / DECRETO DISTRITAL 075 DE 2003 - Aunque constituyó una acción urbanística en los términos del artículo 8 de la Ley 388 de 1997, no tuvo la entidad de realizar el hecho generador de la participación en plusvalía, pues la causación de este instrumento urbanístico dependía de su previa adopción por parte del concejo distrital de Bogotá, lo que ocurrió con posterioridad con el Acuerdo 118 de 2003 / HECHO GENERADOR DE LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Regla de unificación jurisprudencial. Emisión de varias acciones urbanísticas en vigencia de un mismo POT / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Causación. Regla de unificación jurisprudencial. La causación depende, en primer lugar, de que la acción urbanística surja en vigencia del acuerdo que adopte la participación en plusvalía y, como corolario, que la nueva acción urbanística prevea un mayor aprovechamiento del suelo frente a la acción urbanística anterior / DECRETO DISTRITAL 059 DE 2007 - Comportó una nueva acción urbanística en relación con lo que establecía el Decreto 075 de 2003, que fue la acción urbanística inmediatamente anterior / DECRETO DISTRITAL 619 DE 2000 POT, DECRETO DISTRITAL 075 DE 2003 Y DECRETO DISTRITAL 059 DE 2007 – Aplicación de regla de unificación jurisprudencial. No conforman una única acción urbanística inescindible para efectos de verificar la ocurrencia de hechos generadores de la participación en la plusvalía. Replanteamiento de la tesis contenida en la sentencia de la Sección Cuarta del 18 de octubre de 2018, radicación 25000 2327 000 2012 00275 01(21698) / CAUSACIÓN DEL

HECHO GENERADOR DE LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA POR ACCIÓN URBANÍSTICA FRENTE A PREDIOS UBICADOS EN EL SECTOR NORMATIVO 4 SUBSECTOR DE EDIFICABILIDAD G Y SUBSECTOR DE USO I DE LA UPZ 88 97 EL REFUGIO CHICÓ LAGO – No configuración o concreción por falta de incremento de los índices de edificabilidad. En el caso concreto no se causó el hecho generador de la participación, porque si bien el Decreto 059 de 2007 constituye una nueva acción urbanística, respecto del sector donde se encuentran los predios que se sometieron a englobe, no hubo aumento de los índices de edificabilidad, pues se mantuvieron los fijados en la acción urbanística inmediatamente anterior contenida en el Decreto 075 de 2003 / Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7

Radicado: 25000-23-37-000-2012-00375-02 (23540)

Demandante: Fiduciaria Bogotá S. A. y Otros MOMENTO DE CAUSACIÓN DEL HECHO GENERADOR – Principio de reserva de ley. El establecimiento del momento de causación del hecho generador es una potestad confiada al legislador por principio de reserva de

ley / MOMENTO DE CAUSACIÓN DEL HECHO GENERADOR DE LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA EN EL DISTRITO CAPITAL – Principio de reserva de ley. La acción urbanística en los supuestos establecidos en el artículo 3 del Acuerdo 118 de 2003, en consonancia con el artículo 74 de la Ley 388 de 1997, surgirá exclusivamente en esos supuestos / HECHO

GENERADOR DE LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA POR ENGLOBE DE PREDIOS - No configuración o concreción. Aplicación de regla de unificación jurisprudencial. El procedimiento administrativo que someta a englobe unos predios no perfecciona ni concreta ninguno de los aspectos del hecho generador de la participación en plusvalía, pues el englobe no constituye una acción urbanística / DECRETO DISTRITAL 084 DE 2004 ARTÍCULO 7 – Naturaleza jurídica y alcance interpretativo. Es una disposición reglamentaria del Acuerdo 118 de 2003 y su alcance interpretativo se debe restringir a que trata de regular que, en el caso de englobes, la base de determinación de la participación en plusvalía corresponde a la del predio resultante, de tal forma que el efecto del plusvalor no se liquide por cada predio individualmente considerado, sino sobre el predio resultante / SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN DE SUMAS PAGADAS POR PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA PRELIQUIDADA Y LIQUIDADA CUANDO HAY DECLARACIÓN DE NULIDAD JUDICIAL DE LOS ACTOS DE DETERMINACIÓN – Improcedencia. Para el efecto se debe seguir el trámite de devolución que establece la normativa distrital Respecto del Acuerdo 6 de 1990 (…), se advierte que ese fue el Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito Especial de Bogotá y, con base en dicho acuerdo, se expidió el Decreto 736 de 1993, que regulaba los índices de edificabilidad permitidos en el sector en que se ubican los predios de la parte demandante.