CE-25000-23-37-000-2012-00467-01(AC)-2013

DERECHO DE PETICION - Núcleo esencial / CARENCIA ACTUAL DE OBJETO - Hecho Superado por respuesta a la petición De la lectura del precedente citado, no cabe duda que quebranta el principio de publicidad consagrado en el artículo 209 superior, el cual debe regir la función pública, y en ocasiones el derecho fundamental al debido proceso, el hecho de suponer el conocimiento de un acto antes de ser efectivamente comunicado al administrado. La Sala comparte las apreciaciones formuladas en el precedente jurisprudencial descrito, por lo que concluye que la garantía constitucional del artículo 23 no se satisface simplemente al obtener una respuesta de las autoridades, pues es necesaria una resolución clara, precisa y congruente con lo solicitado, independiente que sea contraria o favorable a los intereses del suplicante, además, ésta debe ser puesta en conocimiento del interesado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 23 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 26

NOTA DE RELATORIA: Sobre hecho superado, Corte Constitucional, Sentencia

T-308 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil, y Sentencia T-170/09

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil trece (2013) Radicación número: 25000-23-37-000-2012-00467-01(AC)

Actor: DANIELS MAURICIO SERRANO RODRIGUEZ Demandado: SENADO DE LA REPUBLICA Decide la Sala la impugnación presentada por la parte accionada contra el fallo de 17 de

enero de 2013, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, por medio del cual se concedió el amparo al derecho fundamental de petición de Daniels Mauricio Serrano Rodríguez. .

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud de amparo y las pretensiones.

En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, Daniels Mauricio Serrano Rodríguez, en nombre propio, acudió ante el Consejo de Estado con el fin de solicitar el amparo de su derecho fundamental de petición, presuntamente lesionado por la NaciónSenado de la República. Como consecuencia del amparo, solicitó que se ordene a la entidad accionada dar respuesta clara, eficaz y de fondo frente al asunto del que trata la solicitud elevada el 18 de mayo de 2012.

2. Los hechos y las consideraciones del tutelante.

La parte actora expuso como fundamento de su solicitud, los hechos que se resumen a continuación (fls.1-4): Manifestó que el día 18 de mayo de 2012, radicó ante el Senado de la República un escrito en ejercicio del derecho fundamental de petición, en el que solicitó la expedición de una constancia de los factores salariales que percibió, mes a mes, durante el año 1978, en el cual se desempeño como Senador de la República. Además, señaló que a la fecha de la presentación de la demanda, no ha obtenido respuesta frente a la petición elevada.

3. Trámite procesal e informe de la entidad accionada.

El reparto del expediente correspondió a la Sección Primera de esta Corporación,

la cual mediante auto de 27 de julio 2012, admitió la demanda de tutela de la referencia, y ordenó la notificación a la parte accionada (fl.8). Encontrándose el asunto para proferir el fallo de primera instancia, el Magistrado Sustanciador de la Sección Primera, mediante providencia de 19 de noviembre de 2012, declaró la nulidad de lo actuado y ordenó remitir el expediente al Tribunal de Cundinamarca, al considerarlo la autoridad competente para dirimir la presente controversia (fls. 25-27). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, mediante auto de 13 de diciembre del año 2012, admitió la demanda de tutela y ordenó efectuar las notificaciones del caso (fls. 34-36). El Jefe de la División Jurídica del Senado de la República, a través del escrito radicado el 14 de diciembre de 2012, se opuso al amparo invocado por las razones que se resumen a continuación (fls. 38-39): Señaló que el Jefe dela División de Recursos Humanos del Senado de la República, a través del Oficio No. DRH-2607-25-09-2012 del día 25 de septiembre del año inmediatamente anterior, atendió el requerimiento del actor, y que el Jefe de la División de Pagaduría respondió a la petición mediante el Oficio 0712-PAGA-12 de la misma fecha. Destacó que por medio de los referidos oficios, se le informó al interesado que una vez verificados los archivos, no se encontró documento alguno que evidenciara que fungió como Senador de la República mientras prestó sus servicios en dicha Corporación, y que

por tal razón se le expidió una certificación que relacionaba los factores salariales que percibió como funcionario del Senado. Por las anteriores razones, el ente accionado consideró que frente al derecho de petición presentado por el tutelante se configura el fenómeno del hecho superado.

5. Fallo impugnado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, en sentencia de 17 de enero de 2013, concedió el amparo al derecho fundamental de petición, ordenando a la autoridad demandada comunicar al accionante los Oficios No. DRH-2607-25-09-2012 y 0712-PAGA-12 del día 25 de septiembre del presente año, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esa providencia. Lo anterior, por los argumentos que se exponen a continuación (fls.44-55): En la providencia impugnada se hicieron algunas consideraciones sobre la procedibilidad de la acción de tutela, resaltando su carácter excepcional y subsidiario.

Posteriormente, procedió a exponer el contenido del núcleo esencial del derecho fundamental de petición, destacando que la garantía de este derecho implica que la autoridad competente debe emitir una respuesta de fondo dentro del término establecido para tal efecto, o en su defecto, explicar de los motivos del retraso y señalar un término para dar respuesta a los requerimientos elevados. Descendiendo al caso concreto, indicó que la demandada emitió varias respuestas de fondo, claras y precisas a la solicitud del 18 de mayo de 2012, toda vez que con los Oficios No. DRH-2607-25-09-2012 y 0712-PAGA-12 del día 25 de

septiembre del presente año, emitió una respuesta en el sentido de no haber encontrado documento alguno que acreditara que el demandante había sido Senador de la República, pero que sí había laborado en esa Corporación, expidiendo las certificaciones que señalaban tal situación. No obstante, encontró el A quo que si bien se emitió una respuesta de fondo a la solicitud del tutelante, en el expediente no había prueba de la notificación de la misma al interesado.

6. La impugnación La parte accionada manifestó su desacuerdo respecto a la decisión de primera instancia en el memorial visible en los folios 58 y 59, aduciendo las siguientes razones: Reiteró que a través de los Oficios DRH-2607-25-09-2012 y 0712-PAGA-12 del día 25 de septiembre del presente año se emitió una respuesta de fondo y se anexaron los documentos solicitados por el interesado.

En lo concerniente a la prueba del envío y recibo de los referidos Oficios, manifestó que el accionante recibió los documentos en comento el día 23 de enero del año en curso, según consta en los anexos allegados con la impugnación.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de Cuarta instancia en virtud de lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual reglamenta la acción de tutela.

2. Generalidades de la acción de tutela Según lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando quiera que sean violados o

amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Esta acción tiene dos particularidades esenciales a saber: la subsidiariedad y la inmediatez; la Cuarta, por cuanto sólo resulta procedente cuando el perjudicado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable1 y; la segunda, porque se trata de un instrumento jurídico de protección inmediata que es viable cuando se hace preciso administrar la guarda efectiva, concreta y actual del derecho fundamental sujeto a vulneración o amenaza. En desarrollo del artículo 86 superior, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece como causal de improcedencia del amparo la existencia de otros recursos judiciales, salvo que éste se utilice como mecanismo transitorio, o que el medio ordinario no sea eficaz para proteger el derecho fundamental. 1 En este sentido, la Corte Constitucional en la sentencia T-1060 de 2007 reitero en son elementos esenciales de esta acción constitucional su carácter subsidiario y excepcional, lo que implica que ésta sólo pueda ser ejercida frente a la violación de un derecho fundamental cuando no se disponga de otro mecanismo de defensa judicial o, en el evento en que aún existiendo otro medio de protección ordinario, sea necesario decretar el amparo en forma transitoria para evitar que se produzca un perjuicio irremediable, el cual debe estar debidamente acreditado en el proceso respectivo.

Sin embargo, la Corte ha señalado que la existencia de otros medios de defensa judicial, no es por sí misma razón suficiente para dar lugar a la declaratoria de improcedencia del amparo constitucional, ya que es necesario entrar a considerar (i) si dicho mecanismo es eficaz para restablecer el derecho y (ii) la necesidad de proteger el derecho de manera transitoria para evitar un perjuicio irremediable2.

3. El núcleo esencial del derecho de petición Para el caso que nos ocupa, el Tribunal Constitucional a lo largo de múltiples y reiteradas providencias, ha señalado que el núcleo esencial del derecho fundamental de petición consiste en la certidumbre “de que, independientemente de lo que se solicita, se habrá de obtener una respuesta oportuna y de fondo”.3

Sobre las características que debe tener la respuesta dada, la Corte también ha señalado que: “El derecho a una pronta resolución no se reduce al simple deber estatal de dar contestación. La respuesta de la administración debe ser coherente y referirse al fondo de la materia sometida a análisis por parte de los interesados. No se haría efectiva la facultad de suscitar la intervención oficial en un asunto de interés general o particular, si bastara a la administración esgrimir cualquier razón o circunstancia para dar por respondida la petición”.4 Posteriormente, en la sentencia T-377 de 2000, la Corte estableció estos parámetros: “a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a

la participación política y a la libertad de expresión. b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. Oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, en forma clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. La propuesta debe ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no 2 Sentencia T-467 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda. 3 Sentencias T-244 de 1993 MP Hernando Herrera Vergara; T-279 de 1994 MP Eduardo Cifuentes Muñoz; T 021 de 1998 MP José Gregorio Hernández Galindo. 4 Sentencia T125 de 1995 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine. f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera en igual forma como si se dirigiera contra la administración.

2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la

efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata.

3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente. g). En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordena responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes. h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición. (…)”5

Finalmente, la Corte determinó que también hace parte del núcleo esencial de este derecho, no sólo que se dé una respuesta en la forma antes señalada, sino que la misma sea notificada de manera oportuna al peticionario, pues de nada sirve obtener un

5 M. P. Alejandro Martínez Caballero. pronunciamiento de la administración si no se tiene conocimiento del contenido del mismo.6 Respecto a la mera remisión por correo de una decisión administrativa sin verificar su recepción por el peticionario, como un medio efectivo para poner en conocimiento la posición de la administración, resulta importante traer a colación las consideraciones hechas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-096 de 2001, M. P. Álvaro Tafur Galvis: “Entonces la expresión en estudio deberá ser evaluada a fin de determinar si, con la simple introducción al correo, se da cumplimiento a la exigencia constitucional de que la función administrativa se desarrolle conforme al principio de publicidadartículo 209y si es dable tener como surtida la notificación del acto, por su simple remisión, teniendo en cuenta que este entendimiento determina el inicio del conteo de los términos para contradecirlo, derecho que le asiste, en todo caso, al afectado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 superior. Ahora bien, para la Corte no se puede considerar que se cumplió con el principio de publicidad, que el artículo 209 superior exige, por la simple introducción al correo de la copia del acto administrativo que el administrado debe conocer, sino que, para darle cabal cumplimiento a la disposición constitucional, debe entenderse que se ha dado publicidad a un acto administrativo de contenido particular, cuando el afectado recibe, efectivamente, la comunicación que lo contiene. Lo anterior por cuanto los hechos no son ciertos porque la ley así lo diga, sino porque coinciden con la realidad y, las misivas que se envían por correo no llegan a su destino en forma

simultánea a su remisión, aunque para ello se utilicen formas de correo extraordinarias.” (Resaltado fuera de texto)7. De la lectura del precedente citado, no cabe duda que quebranta el principio de publicidad consagrado en el artículo 209 superior, el cual debe regir la función pública, y en ocasiones el derecho fundamental al debido proceso, el hecho de suponer el conocimiento de un acto antes de ser efectivamente comunicado al administrado. La Sala comparte las apreciaciones formuladas en el precedente jurisprudencial descrito, por lo que concluye que la garantía constitucional del artículo 23 no se satisface simplemente al obtener una respuesta de las autoridades, pues es necesaria una resolución clara, precisa y congruente con lo solicitado, independiente que sea contraria o 6 Sentencia T-1001 de 2003. M. P. Eduardo Montealegre Lynett. 7En el mismo sentido se pronunció la Corte en la Sentencia C-317 de 2003, M. P. Jaime Araujo Rentería, al momento de estudiar la compatibilidad con la Constitución de la expresión “y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo”, contenida en el artículo 15 del decreto 1092 de 1996, por el cual se establece el Régimen Sancionatorio y el Procedimiento Administrativo Cambiario a seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN. favorable a los intereses del suplicante, además, ésta debe ser puesta en conocimiento del interesado.

4. El caso concreto Deberá la Sala determinar si la respuesta emitida por la autoridad accionada fue clara, precisa, de fondo y congruente con lo solicitado, y además, si fue

efectivamente puesta en conocimiento del accionante. En aras de determinar si en el presente caso se vulneró el derecho fundamental de petición, se advierte que el tutelante presentó un escrito el día 18 de mayo de 2012, en el que solicitó la expedición de una constancia de los factores salariales que percibió, mes a mes, durante el año 1978, en el cual presuntamente se desempeño como Senador de la República. La autoridad accionada afirmó en la contestación de la demanda, que a través de los Oficios No. DRH-2607-25-09-2012 y 0712-PAGA-12 del día 25 de septiembre del presente año, suscritos por los Jefes de las Divisiones de Recursos Humanos y de Pagaduría del Senado de la República, respectivamente, se le informó al interesado que una vez verificados los archivos, no se encontró documento alguno que evidenciara que había sido Senador de la República mientras prestó sus servicios en dicha Corporación, pero que se encontró que se había desempeñado como Asistente Categoría 25, y que por dicha razón, se le expidió una certificación que relacionaba los factores que percibió en ese cargo para el período solicitado. Sin embargo, la autoridad demandada no allegó con la contestación de la demanda prueba del envío y recibo de los referidos Oficios, con lo cual demostrar que la respuesta había sido notificada. Posteriormente, con la impugnación formulada se allegaron entre otros documentos, el Oficio DRH-2607-25-09-2012 de 25 de septiembre de 2012, suscrito por el Jefe de la División de Recursos Humanos del Senado de la República, a través del cual se le indicó al actor que

no se encontró documento alguno que evidenciara que había sido Senador de la República. Además, se advierte que con el Oficio en comento se anexaron la Certificación Laboral como Asistente Categoría 25 y las Certificaciones Salariales en formatos1, 2 y 3B (fls. 68-73). Ahora bien, obra a folios 71 a 73, la Certificación Salarial en formato 3B, en la que se relacionan los ingresos recibidos por el actor como contraprestación por sus servicios en el Senado como Asistente Categoría 25, durante el período comprendido entre el 1de octubre de 1978 y el 11 de agosto de 1982. En criterio de la Sala la respuesta emitida es clara, precisa y congruente con lo solicitado, respuesta que aunque contraria a los intereses del interesado, tiene la potencialidad de absolver el requerimiento en los términos en que fue elevado. Aunado a lo anterior, se emitieron los documentos que certifican los salarios recibidos por el actor como servidor del Senado de República. Ahora bien, resta a la Sala determinar si el Oficio DRH-2607-25-09-2012 de 25 de septiembre de 2012 fue efectivamente puesto en conocimiento del peticionario. Al respecto, una vez revisada la planilla para la imposición de envíos de 28 de enero de 2013, correspondiente al contrato celebrado entre la Empresa de Correspondencia 472 y el Senado de la República, se verificó que el Oficio DRH-2607-25-09-2012 de 25 de septiembre de 2012 fue enviado a la dirección para notificaciones facilitada por el actor en el escrito de tutela, además, se constató vía telefónica en esta instancia que el referido

Oficio fue efectivamente recibido en dicha dirección (fl.79). Finalmente, es necesario resaltar que a pesar de que la respuesta fue emitida fuera de los términos del C. C. A., con su expedición y notificación la amenaza o vulneración al derecho fundamental de petición del interesado ha desaparecido, en consecuencia, una orden del juez de tutela en ese sentido carecería de objeto. Sobre la configuración del hecho superado en un asunto como el que nos ocupa en esta oportunidad, la Corte Constitucional se ha pronunciado en los siguientes términos: “En los pronunciamientos de esta Corte se ha manifestado que si en el trámite de la acción de tutela desaparece la causa que motivó su iniciación, la misma se torna improcedente pues ya no existe el objeto jurídico sobre el cual entrar a decidir. Dado que en el presente caso la entidad demandada respondió el derecho de petición del accionante el 16 de marzo de 2007 mediante oficio 2149, dando respuesta de fondo, es decir, se pronunció acerca del no reconocimiento de su pensión, se está frente a un hecho superado, como quiera que la situación que originó la presente acción de tutela ya desapareció.”8.

III. DECISIÓN Por las anteriores consideraciones, se hace imperativo confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, por cuanto tuteló el derecho fundamental de petición del accionante. Además, se adicionará la parte resolutiva de dicha providencia para declarar la carencia actual de objeto ante la configuración de un hecho superado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. CONFÌRMASE la sentencia de 17 de enero de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, por la cual se tuteló el derecho fundamental de petición de Daniels Mauricio Serrano Rodríguez, atendiendo lo expuesto en esta providencia.

2. DECLÁRASE la carencia actual de objeto ante la configuración de un hecho superado.

Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta sentencia al Tribunal de origen. 8 Sentencia T-669 de 2007, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.

NOTIFÍQUESE, ARCHÍVESE Y CÚMPLASE

GERARDO ARENAS MONSALVE

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ