CE-25000-23-37-000-2015-00417-01(AC)-2015

VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN / IMPROCEDENCIA DE PRONUNCIAMIENTO SOBRE PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES EN ACCIÓN DE TUTELA / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Ausencia de prueba [E]l actor solicita que el Juez de tutela reconozca el pago de la pensión de sobrevivientes de su hijo, quien murió en el año 1988 prestando el Servicio Militar. Del caso sub examine es de anotar que hasta la fecha, el actor no ha agotado si quiera la vía gubernativa respecto del Ministerio de Defensa Nacional - Ejercito Nacional, sin embargo considera procedente que el Juez de tutela reconozca el derecho de forma directa, dado que por su edad y su situación económica y de salud sufre un perjuicio irremediable(…) a la luz de las pruebas obrantes en el expediente, la Sala encuentra que en el caso sub examine no es procedente que el Juez de tutela se pronuncie sobre el derecho a la pensión de sobreviviente, dado que hasta tanto no se concrete una respuesta formal por parte de la entidad demandada, no se puede concluir que efectivamente exista o no la vulneración de los derechos fundamentales deprecados por el actor(…) Respecto a la presunta situación de notable vulnerabilidad que alega el actor y que según él hace procedente el amparo transitorio, es menester de la Sala poner de presente que, de las pruebas aportadas al expediente, no existe ninguna pieza probatoria que corrobore una situación económica o de salud que haga concluir que efectivamente es impostergable la actuación del Juez constitucional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 23

NOTA DE RELATORÍA: En relación con las reglas que se deben tener en cuenta

en el derecho de petición, consultar la sentencia T-146 de 2012 de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO Santiago de Cali, veintiséis (26) de junio de dos mil quince (2015) Radicación número: 25000-23-37-000-2015-00417-01(AC)

Actor: ALFONSO PORRAS LEON

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA, EJERCITO NACIONAL, GRUPO DE PRESTACIONES SOCIALES Se decide la impugnación presentada por el actor ALFONSO PORRAS LEÓN contra el fallo proferido el 10 de marzo de 2015, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Cuarta Subsección “B”), quien amparó el derecho fundamental de petición del actor y ordenó a la entidad demandada dar respuesta a la solicitud presentada por el actor, para que se le reconozca la pensión de sobreviviente de su hijo CAMILO EDUARDO PORRAS RODRÍGUEZ, quien murió el 22 de septiembre de 1988 prestando el servicio militar obligatorio.

I. ANTECEDENTES 1.1 LA SOLICITUD El ciudadano ALFONSO PORRAS LEÓN a través de apoderado judicial, formuló acción de tutela por la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso, la igualdad y la vida digna en que, a su juicio, fueron vulnerados por el Ministerio de Defensa - Ejército Nacional – Grupo de Prestaciones Sociales, al no dar respuesta a la petición presentada por el actor, que tiene como fin el

reconocimiento de la pensión de sobreviviente de su hijo el Dragoneante CAMILO

EDUARDO PORRAS RODRÍGUEZ.

I.2 HECHOS El 28 de febrero de 1988, el ciudadano CAMILO EDUARDO PORRAS RODRÍGUEZ, encontrándose prestando el servicio militar obligatorio, falleció a causa de un paro cardio pulmonar. Según el actor, el Ministerio de Defensa Nacional, mediante Resolución 5875 de 1988 (8 de septiembre), ordenó indemnizarlo por la muerte de su hijo; sin embargo puso de presente que el pago de esta indemnización jamás se hizo efectivo. Es de anotar que el actor no presentó prueba si quiera sumaria que acredite este hecho. El 24 de febrero de 2015, y después de haber transcurrido más de 26 año desde el fallecimiento de su hijo, el actor interpuso acción de tutela para que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la vida digna, que, presuntamente, fueron vulnerados por la negativa de las entidades denunciadas a dar respuesta al derecho de petición mediante el cual solicitó que se reconociera y pagara la pensión de sobreviviente. El actor manifiesta que es una persona desprovista de todo sustento para vivir dignamente, y pone de presente que dependía económicamente de su hijo muerto hace ya 26 años. Indica que desde la muerte de su hijo, ha vivido de la caridad de familiares y vecinos, y que por tal razón, requiere que por medio de la acción de tutela se le reconozca el derecho a la pensión de sobreviviente a la que alude tener derecho. Indica que si bien cuenta con otro medio de defensa judicial, en este caso la

acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en su caso la acción de tutela es el único mecanismo eficiente, dado que, por su avanzada edad no sería procedente que esperara a que un Juez Ordinario administrara justicia. 1.3 PRETENSIONES El tutelante solicitó que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital y la salud, para que, en consecuencia, se ordene a las entidades demandadas a proferir acto administrativo por medio del cual se reconozca la pensión de sobreviviente a su favor.

II. ACTUACIÓN 2.1. El 3 de marzo de 2015, la Coordinación de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa presentó oposición a la acción de tutela y se opuso a las pretensiones de la misma.

Indicó que, una vez revisado el aplicativo de correspondencia de la entidad, no se encontró que a la fecha exista derecho de petición radicado por el ciudadano

ALFONSO PORRAS LEÓN.

Puso de presente que la acción de tutela no es procedente para reconocer derechos pensionales, salvo que los medios de defensa judicial resulten ineficaces para garantizar el cumplimiento de los derechos fundamentales o se esté frente a la posibilidad ocurrencia de un perjuicio irremediable. En ese orden de ideas, consideró que el simple hecho de pertenecer a la tercera edad, no es óbice para que se evada el deber de ventilar los debates jurídicos ante el Juez ordinario, y en tal virtud advirtió que la circunstancia que dice atravesar el actor no es demostrativa del perjuicio irremediable persé. Reiteró que no basta con la simple mención de la vulneración de los derechos

fundamentales, para que el Juez constitucional reconozca la pensión de sobreviviente, máxime cuando han transcurrido más de 26 años sin que el actor hubiese actuado respecto de la muerte de su hijo, lo que a juicio de la entidad demandada, desvirtúa la dependencia económica alegada. Por último, solicitó que la presente acción de tutela se declare improcedente, dado que no se cumple con el requisito de inmediatez puesto que han transcurrido más de 26 años sin que el actor haya actuado antes los estrados judiciales para solicitar el derecho que hoy reclama por medio de la acción de tutela, y frente a tal omisión no existe si quiera una excusa válida que justifique este desinterés. 2.2. El 3 de marzo de 2015, el Ejército Nacional, a través de la Dirección de prestaciones Sociales se opuso a las pretensiones de la acción de tutela presentada por el actor. Sostuvo que una vez verificado el sistema de correspondencia ORFEO no se evidencia que a la fecha exista derecho de petición interpuesto por el actor constitucional. Indicó que mediante oficio 20155330188681 de marzo 3 de 2015 se remitió la presente acción de tutela al Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa, para que brinden una respuesta al actor dentro de los términos establecidos por el artículo 21 del CCA. Expuso la preocupación que le causa el uso indiscriminado de la acción de tutela como mecanismo principal para reclamar acreencias pensionales, cuando para tal fin existen medios de defensa ordinarios eficientes para resolver este tipo de debates jurídicos. Al respecto, puso de presente que tal situación desnaturaliza el

espíritu que inspiró la consagración de la acción de tutela a través de la Constitución Política de Colombia. Puso de presente que respecto de las pretensiones del actor carece de competencia funcional por ello, solicitó se declare improcedente la acción de tutela y se desvincule a esta entidad de forma inmediata.

III. EL FALLO IMPUGNADO Mediante sentencia de 10 de marzo de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca amparó el derecho fundamental de petición del actor, y negó reconocer y garantizar la protección de los derechos fundamentales a la salud, la vida digna, el debido proceso y el mínimo vital, dado que no se probó que efectivamente las entidades demandadas, con su actuación hubiesen vulnerado estos derechos.

En ese orden de ideas, el Tribunal de Cundinamarca consideró que en el caso sub examine, no se evidencia del acervo probatorio que, efectivamente, el actor hubiese solicitado a la administración el reconocimiento del derecho que hoy reclama como desconocido mediante acción de tutela. En ese orden de ideas, el a quo consideró que la presente acción de tutela no estaba llamada a prosperar, dado que si no había prueba que demostrara la negación del derecho por parte de la administración en la vía gubernativa, era desatinado denunciar una presunta vulneración de los derechos fundamentales. No obstante lo anterior la Sala de decisión consideró procedente amparar el derecho de petición y, en tal virtud, darle traslado de la presente acción de tutela a las entidades demandadas, para que estas, dentro del término establecido por Ley, se pronuncien respecto de las peticiones elevadas por el actor.

IV. IMPUGNACIÓN

4.1. El actor presentó escrito de impugnación el 13 de marzo de año 2015, argumentando no estar de acuerdo con la decisión del Juez de primera instancia. Destacó como de suma importancia que el Juez a quo hubiese amparado el derecho fundamental de petición; sin embargo, consideró que, teniendo en cuenta las condiciones de especial vulneración del actor debido a su avanzada edad y graves quebrantos de salud, debió amparar de manera transitoria los derechos fundamentales invocados por el actor y ordenar al Grupo de Prestaciones Sociales del Ejercito hacer efectivo de forma inmediata el pago de la pensión de sobrevivientes. Indicó que la acción de tutela es procedente cuando se está ante un perjuicio irremediable o cuando aun teniendo otro medio de defensa la tutela es un medio más eficiente para garantizar la protección de los derechos. En tal virtud puso de presente que en el caso sub examine se cumplía con estos requisitos y por ende era procedente que el Juez constitucional se pronunciara a favor de sus pretensiones referentes al reconocimiento de la pensión de sobreviviente que insiste ha sido negada por la entidades demandadas. Advirtió que en el caso sub examine, el Juez de tutela debe establecer si es procedente, en cumplimiento al principio de favorabilidad, aplicar al caso concreto la Ley 100 de 1993 que fijo el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, y obviar la aplicación del régimen especial de los miembros de la Fuerza Pública vigente al momento del deceso de su hijo, ya que éste desconoce este derecho. 4.2 El Ministerio de Defensa Nacional se opuso a la decisión del Juez de primera

instancia por medio de escrito radicado en esta Corporación el 19 de marzo de 2015. Indicó nuevamente que la presente tutela es improcedente dado que hasta la fecha el actor no ha solicitado a esta entidad el pago de la pensión que pretende se le reconozca mediante acción de tutela. Indicó que el Juez de primera instancia ordenó dar respuesta al actor de su petición dentro de los 20 días siguientes, contados a partir de la notificación de la providencia, desconociendo que esta entidad tiene un término de 4 meses para pronunciarse sobre la pensión de sobrevivientes. Para sustentar tal argumento citó el siguiente aparte de la sentencia T-001 de 2003 de la Corte Constitucional: “…como se observa el máximo plazo para de decidir o contestar una solicitud relacionada con pensiones de vejez, invalidez y sobrevivencia es de cuatro meses…”1 1 Sentencia t-001/03, Derecho de Petición ante el Seguro Social -aplicación analógica de término de cuatro meses para resolver reconocimiento de pensiones legales, normas sobre régimen jurídico y financiero de fondos administradores de pensiones-alcance, acción de tutela -hecho superado, seguro social-mora en responder solicitud sobre trámite de reconocimiento de pensión, Referencia: expediente T-654843, peticionario: Alonso Bayona Martínez, accionado: Seguro Social, Magistrado Ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra Con base en el sustento jurisprudencial expuesto, el Ministerio de Defensa Nacional solicitó que se revoque la decisión de primera instancia y, en su lugar, se niegue el amparo deprecado 4.3. El Ejército Nacional guardó silencio.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1 GENERALIDADES DE LA TUTELA La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. 5.2 REGLAS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO DE PETICIÓN La Corte Constitucional, en desarrollo del artículo 23 de la Constitución Política ha precisado que la satisfacción del derecho de petición implica una respuesta de fondo a la solicitud que resuelva sobre lo planteado. En sentencia T-146 de 2012 se consignaron las más importantes reglas que ha reiterado la Corte Constitucional respecto del derecho de petición: “a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa.

Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. Oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. Ser puesta en

conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine. f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente. g). En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del

término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordena responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes. h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición. i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.”2 4.3 Problema jurídico De acuerdo a los supuesto fácticos del presente caso, corresponde a la Sala resolver sí en el caso concreto es procedente que el Juez de Tutela se pronuncie sobre el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, sin que se haya agotado si quiera la vía gubernativa. 4.3 Análisis del caso en concreto. 2 Sentencia del 2 de marzo de 2012 M.P: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. El extracto citado fue extraído de la sentencia T377 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Ambas sentencias atienden el problema jurídico del alcance y condiciones en que debe dar respuesta al derecho de petición, lo que resulta aplicable al presente caso que conoce la Sala. Se considera pertinente

hacer mención a esta línea jurisprudencial por cuanto se señalan las principales características constitucionales sobre el derecho de petición, sin perjuicio de otras subreglas que pueden encontrarse en los siguientes fallos: T-578 de 1992, T-572 de 1994, T-133 de 1995, T-382 de 1993, T-275 de 1995, T-474 de 1995, T-472 de 1996, T-312 de 1999, T-415 de 1999, T-306 de 20003, T1889 de 2001, T-1160 A de 2001, C-818 de 2011, T-490 de 2005, T-1130 de 2005, T-373 de 2005, T-147 de 2006, T-108 de 2006, T147 de 2006, T-567 de 1992, T-1100 de 2004, T-137 de 2005, T-780 de 2005, T-096 de 2006, T-442 de 2006 y T-431 de 2007. En lo que se refiere a la situación fáctica del presente caso, se encuentra que el actor solicita que el Juez de tutela reconozca el pago de la pensión de sobrevivientes de su hijo, quien murió en el año 1988 prestando el Servicio Militar. Del caso sub examine es de anotar que hasta la fecha, el actor no ha agotado si quiera la vía gubernativa respecto del Ministerio de Defensa Nacional - Ejercito Nacional, sin embargo considera procedente que el Juez de tutela reconozca el derecho de forma directa, dado que por su edad y su situación económica y de salud sufre un perjuicio irremediable.

Teniendo en cuenta lo anterior, y, a la luz de las pruebas obrantes en el expediente, la Sala encuentra que en el caso sub examine no es procedente que el Juez de tutela se pronuncie sobre el derecho a la pensión de sobreviviente, dado que hasta tanto no se concrete una respuesta formal por parte de la entidad demandada, no se puede concluir que efectivamente exista o no la vulneración de los derechos fundamentales deprecados por el actor. En efecto, para la Sala es importante aclarar que es imposible demandar la vulneración de los derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital o a la seguridad social, cuando no existe un acto administrativo que efectivamente resuelva negar el derecho a la pensión que reclama el actor; por lo que impone confirmar el fallo objeto de la impugnación. Respecto a la presunta situación de notable vulnerabilidad que alega el actor y que según él hace procedente el amparo transitorio, es menester de la Sala poner de presente que, de las pruebas aportadas al expediente, no existe ninguna pieza probatoria que corrobore una situación económica o de salud que haga concluir que efectivamente es impostergable la actuación del Juez constitucional. Por el contrario, al hacer una búsqueda en el sistema del FOSYGA, se encuentra que el actor está afiliado al régimen general de salud como BENEFICIARIO, desvirtuando así la situación de extrema abandono y pobreza que se ponía de presente en el escrito de tutela. Ahora bien, respecto de la impugnación presentada por el Ministerio de Defensa que advierte la necesidad de revocar el fallo de primera instancia, dado que éste desconoce que la Corte Constitucional determinó que estas entidades

administradoras de pensiones cuentan con un término de 4 meses para resolver las solicitudes de pensión; es menester de la Sala aclarar, que el fallo de la Corte Constitucional T-001 de 2003, citado por la impugnante, no dispuso que las solicitudes de pensión se deben resolver en un término de 4 meses. Por el contrario, lo que ahí se definió fue un término máximo de 4 meses para que las entidades resuelvan estas solicitudes, dado que la ley no disponía un periodo de tiempo para cumplir con dicha obligación. Por ser de la mayor relevancia la Sala se permite citar el aparte pertinente de esta sentencia que aclara el verdadero alcance del fallo: “1. Término de cuatro meses para resolver las solicitudes de relacionadas con la pensión La Corte Constitucional ha establecido cuatro meses como tiempo para resolver de fondo las solicitudes de pensión. Tal término se determinó desde la sentencia T-170/003, Magistrado Ponente Alfredo Beltrán Sierra, mediante la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 “por el cual se establece el régimen jurídico y financiero de las sociedades que administren fondos de pensiones”. Con posterioridad, esta Corte ha venido reiterando la obligación del Seguro Social o Cajanal de responder estas peticiones en un término máximo de cuatro meses4. Tal aplicación se ha dado en virtud de que el legislador aún no ha establecido un plazo determinado para las entidades que no son propiamente sociedades administradoras de fondos de pensiones. Ha sostenido la Corte que tal aplicación debe darse “en aras de preservar el principio de igualdad entre los solicitantes de pensiones, ya

que no pueden tener un tratamiento distinto en un asunto de fundamental importancia sólo porque la entidad responsable de dicha prestación no comparte determinada naturaleza jurídica."5”6 “ En ese orden de ideas, se debe entender que lo que ha dispuesto la Corte Constitucional respecto del cumplimiento de esta obligación, es un término máximo para que se le dé respuesta a un solicitante de pensión; sin embargo, ello en modo alguno significa que las entidades no deban dar respuesta con antelación al tiempo límite, cuando lo ordena el Juez constitucional, como ocurrió en el caso que nos convoca, donde se alega una presunta omisión en el pago de una indemnización ordenada en el año 1988 y la solicitud de pensión de sobreviviente que posiblemente se causó con la muerte del ciudadano CAMILO EDUARDO PORRAS RODRÍGUEZ, ocurrida en el año 1988. En tal virtud, la Sala confirmará la decisión proferida el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, proferida el 10 de marzo de 2015. 3 En esta ocasión se negó la tutela por no haber transcurrido cuatro meses desde el tiempo de la presentación de la solicitud de reconocimiento de pensión y la interposición de la tutela. 4 Ver sentencia T-1244/01, M.P. Rodrigo Escobar Gil (En esta ocasión se tuteló el derecho de petición del accionante quien hacía cinco meses había solicitado el reconocimiento del derecho a pensión de invalidez ante el Seguro Social y no había obtenido respuesta alguna.) 5 Cfr. Sentencia T-1166/01. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 6 Ver sentencia T-191/02, M.P. Jaime Córdoba Triviño (En esta ocasión la Corte tuteló el derecho

de petición en materia de pensiones de una persona mayor de 60 años quien había elevado la solicitud del derecho a pensión ante Cajanal hacía más de 25 mes sin obtener respuesta alguna.) En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia dictada el 10 de marzo de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese y cúmplase. La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión celebrada en la fecha.

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidenta

GUILLERMO VARGAS AYALA MARCO ANTONIO VELILLA MORENO Ausente con permiso