CE-25000-23-37-000-2015-01824-02(AC)A-2019

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Confirma sanción / INCIDENTE DE DESACATO POR INCUMPLIMIENTO A FALLO DE TUTELA - Que ordenó al Director de Sanidad Militar del Ejército Nacional fijar fecha para realizar la Junta Medico Laboral [S]e evidencia que el señor director de sanidad del Ejército Nacional es el competente para ordenar los exámenes orientados a establecer la situación médico-laboral del accionante y autorizar la realización de la mencionada junta, pero en el presente trámite no obra prueba de que esta se haya celebrado, por el contrario, aquel indica que ello no ha ocurrido. En ese orden de ideas, el director de sanidad del Ejército Nacional no ha atendido en su integridad las órdenes de tutela previstas en el fallo de 16 de octubre de 2015, emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección cuarta), motivo por el que ha incurrido en desacato, lo que hacía necesario imponerle la sanción consultada, la cual se confirmará.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 27

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá, D. C., veintisiete (27) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-37-000-2015-01824-02(AC)A

Actor: RÓBINSON EDUARDO GUZMÁN PULIDO

Demandado : DIRECTOR DE SANIDAD DEL EJÉRCITO NACIONAL Procede la Sala a revisar, en grado jurisdiccional de consulta, el auto de 4 de febrero de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca

(subsección B de la sección cuarta), que sancionó al señor director de sanidad del Ejército Nacional con multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente (smlmv), por el incumplimiento del fallo de tutela dictado por esa Corporación el 16 de octubre de 2015. ANTECEDENTES El señor Róbinson Eduardo Guzmán Pulido instauró acción de tutela, con el fin de obtener el amparo de sus derechos constitucionales fundamentales a la salud, vida y dignidad humana, presuntamente vulnerados por el señor director de sanidad del Ejército Nacional. Del anterior trámite constitucional conoció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección cuarta) que, por medio de sentencia de 16 de octubre de 2015, decidió en lo pertinente:

1. Se AMPARAN los derechos fundamentales a la salud, a la vida y a la dignidad humana de R[Ó]BINSON EDUARDO GUZMÁN PULIDO. En

consecuencia:

2. Se ORDENA al DIRECTOR DE SANIDAD DEL EJÉRCITO NACIONAL, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta providencia[,] convoque a una Junta Médico Laboral para que dentro de sus competencias legales realice la valoración al señor R[Ó]BINSON EDUARDO GUZMÁN PULIDO, a fin de

establecer su estado de salud, así como las condiciones físicas y psicológicas que él actualmente padece como consecuencia de la prestación del servicio [en la institución]. Asimismo, deberá disponer la atención médica integral del demandante, la cual incluye los servicios de hospitalización, quirúrgicos, farmacéuticos, psicológicos, de rehabilitación, y en general los tratamientos pertinentes. […]. A través de escrito de 23 de mayo de 2016 (ff. 1 a 4), el tutelante presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección cuarta) incidente de desacato contra la autoridad referenciada en el epígrafe, al estimar que no había atendido integralmente las citadas órdenes de tutela.

II. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto de 3 de junio de 2016 el a quo solicitó informe del señor director de sanidad del Ejército Nacional (f. 17), con el objeto de que dentro de los diez (10) días siguientes enunciara las diligencias adelantadas en aras de acatar el fallo de tutela de 16 de octubre de 2015, quien advirtió, con oficio 20168450803731 de 21 de junio de 2016, que no había podido surtir procedimiento alguno porque el accionante no allegó fotocopia de su documento de identidad, a pesar de ser requerido para tal efecto (ff. 20 a 22).

El 30 de junio de 2016 dicha Colegiatura corrió traslado de lo aseverado por el tutelado al demandante (f. 30) y el 16 de noviembre siguiente este afirmó que el mentado documento ya se había remitido a la autoridad accionada, la cual, a través

de oficio 20173390310011 de 3 de marzo de 2017, indicó que el exuniformado estaba activo en el subsistema de salud de las fuerzas militares y, en consecuencia, podía acceder a la prestación de servicios médicos (ff. 47 y 48). El señor Róbinson Eduardo Guzmán Pulido presentó el 8 de mayo de 2017 un memorial en el que aseguró que no se había dado cabal cumplimiento a lo previsto en la determinación judicial inobservada (presuntamente), y el 11 de los mismos mes y año el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección cuarta) dispuso esperar noventa días (90), término con que, consideró, cuenta el tutelado para realizar la junta médico-laboral militar (ff. 74 y 75). El 18 de octubre de 2017 el señor director de sanidad del Ejército Nacional pidió archivar el trámite incidental, dado que adelantó todas las gestiones administrativas con el fin de obedecer el fallo de 16 de octubre de 2015 y solo estaba pendiente que el actor allegara una ficha médica para efectuarle la mencionada junta (ff. 85 a 90), comunicación que el a quo ordenó poner en conocimiento de este el 30 siguiente (ff. 92 y 93). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección cuarta) requirió el 12 de junio de 2018 al incidentante, con el propósito de que acreditara el cumplimiento de la carga impuesta por el tutelado (ff. 119 a 123), frente a lo que el 18 de los mismos mes y año informó que la ficha médica requerida ya se había

diligenciado y estaba a la espera de que se fijara fecha y hora para la celebración de la junta médico-laboral militar (ff. 125 a 127). El 7 de diciembre de 2018 tal Corporación abrió incidente de desacato contra el señor director de sanidad del Ejército Nacional y le pidió informe sobre las actuaciones surtidas para acatar las órdenes señaladas en la sentencia de tutela de 16 de octubre de 2015 (ff. 160 y 161), respecto de lo cual guardó silencio.

III. DECISIÓN CONSULTADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección cuarta), con proveído de 4 de febrero de 2019 (ff. 173 a 176), declaró en desacato al señor director de sanidad del Ejército Nacional y lo sancionó con multa de un (1) smlmv, al considerar que no cumplió de manera íntegra la decisión judicial de 16 de octubre de 2015, pues ha omitido determinar fecha para la realización de la junta médico-laboral militar ordenada al tutelante, lo que constituía renuencia pasible del aludido correctivo.

IV. CONSIDERACIONES 4.1 Del cumplimiento de los fallos de tutela y del incidente de desacato. El Decreto ley 2591 de 1991, en su artículo 27, dispone sobre el cumplimiento de los fallos de tutela, lo siguiente: Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora.

Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra

aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. En concordancia con lo expuesto, el citado Decreto, en su artículo 52, prescribió que para garantizar la eficacia de las sentencias de tutela y, por consiguiente, de los derechos constitucionales fundamentales, aquel que desobedezca la orden de amparo incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) smlmv, que serán impuestos por el juez que dictó la decisión, a través de trámite incidental, y consultado al superior funcional quien estudiará la legalidad de este. En cuanto a la relación y diferencias existentes entre el acatamiento de la decisión y el incidente de desacato, la Corte Constitucional, en sentencia T-939 de 2005,

M. P. Clara Inés Vargas Hernández, sostuvo: Las dos herramientas tienen una naturaleza disímil. Se debe tener en cuenta que en forma paralela al cumplimiento de la decisión, es posible iniciar el trámite de desacato, pero este último procedimiento no puede desconocer ni excusar la obligación primordial del juez constitucional, cual es

la de hacer cumplir integralmente la orden judicial de protección. En este sentido se pronunció la Corte en la Sentencia T-458 de 2003, en donde sostuvo que: “el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite de desacato es la vía para el cumplimiento. Son dos cosas distintas el cumplimiento y el desacato. Puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato”. Sumado a lo anterior, las diferencias entre las dos figuras fueron precisadas por dicha Corporación en sentencia T-744 de 2003, en los siguientes términos: i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal. ii) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva. iii) La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 23 y 27 del decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 57 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto el respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia. iv) El desacato es a petición de parte interesada, el cumplimiento es de oficio. v) Puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público. En conclusión, nada obsta para que el juez de instancia, a pesar de haber iniciado un incidente de desacato, adopte de manera paralela o consecuente las medidas

necesarias para hacer cesar la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales. Para tal efecto, además del desacato, el juez cuenta con las herramientas previstas en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991. Como puede apreciarse, aunque el incidente de desacato es una institución distinta del cumplimiento, a través de este es posible conjurar las acciones u omisiones que amenazan o vulneran los derechos fundamentales tutelados, motivo por el cual su objetivo más que sancionar al responsable del cumplimiento, es asegurar que se respeten las decisiones que amparan estos derechos, sin que ello signifique que el incidente de desacato constituya el único mecanismo de garantía para el cumplimiento de las órdenes de amparo. Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T-1113 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño, dijo: De acuerdo con la sentencia T-188/02 el objeto del incidente de desacato es “sancionar con arresto y multa, a quien desatienda las órdenes o resoluciones judiciales que se han expedido para hacer efectivo la protección de derechos fundamentales, a favor de quien o quienes han solicitado su amparo”. En otras palabras, el objeto del incidente no es la imposición de la sanción en sí misma, sino proteger derecho fundamental vulnerado o amenazado. Así, la sanción es concebida como una de las formas a través de las cuales el juez puede lograr el cumplimiento de la sentencia de tutela cuando la persona obligada ha decidido no acatarla. Ahora bien, resulta pertinente precisar que para la configuración del desacato se

requieren dos elementos, a saber, el objetivo que hace referencia al incumplimiento del fallo, esto es, a que se compruebe que la decisión no ha sido acatada; y el subjetivo que en razón a la naturaleza disciplinaria de la sanción, exige comprobar la negligencia de la autoridad accionada frente a la orden de tutela. Es importante destacar que estos elementos deben analizarse en torno a lo decidido en la acción de tutela, como lo expresó la Corte Constitucional, así: Los dos elementos del desacato, es decir, el objetivo (incumplimiento de la decisión) y el subjetivo (conducta desplegada por cada disciplinado tendiente a no cumplir) giran en torno a la orden que se haya consignado en la tutela. Ahora bien, esta solamente sería obligatoria, en principio, respecto de la parte resolutiva del fallo e incluiría la ratio decidendi presente en el mismo. En todo caso, debemos señalar que en aplicación del principio de buena fe y conforme al artículo 6° de la Constitución, no es posible derivar obligación ni responsabilidad alguna respecto de órdenes que no han sido consignadas con claridad en la decisión. Esto porque tratándose de un proceso sancionatorio en donde se encuentra bajo debate la libertad, honra y bienes de un Asociado se hace necesaria la conformación de un parámetro objetivo y claro a partir del cual deducir el incumplimiento de la obligación.1 4.2 Caso concreto. En la sentencia de 16 de octubre de 2015 que se estima incumplida, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección cuarta) amparó los derechos constitucionales fundamentales a la salud,

vida y dignidad humana del señor Róbinson Eduardo Guzmán Pulido y ordenó «[…] al DIRECTOR DE SANIDAD DEL EJÉRCITO NACIONAL, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta providencia[,] convoque a una Junta Médico Laboral para que dentro de sus competencias legales realice la valoración [de aquel], a fin de establecer su estado de salud, así como las condiciones físicas y psicológicas que él actualmente padece como consecuencia de la prestación del servicio al Ejército Nacional. Asimismo, deberá disponer la atención médica integral del demandante, la cual incluye los servicios de hospitalización, quirúrgicos, farmacéuticos, psicológicos, de rehabilitación, y en general los tratamientos pertinentes». El 23 de mayo de 2016 el tutelante promovió el trámite del epígrafe, debido a que, a su juicio, no se había cumplido el mencionado fallo de tutela, motivo por el cual el a quo, luego de efectuar múltiples requerimientos en aras de establecer el obedecimiento de aquel, abrió incidente de desacato el 7 de diciembre de 2018, y el 5 de febrero de 2019 impuso la sanción consultada. Ahora bien, luego de analizar las actuaciones surtidas por el aludido tribunal, en las cuales concurrieron tanto el incidentante como la autoridad accionada, la Sala evidencia que si bien es cierto que obra prueba de que el actor está activo en el subsistema de salud de las fuerzas militares, también lo es que no se le ha adelantado la junta médica-laboral militar ordenada en la determinación judicial presuntamente inobservada.

Sobre el particular, resulta oportuno advertir que el artículo 18 del Decreto 1796 de 20002 prevé que «La Junta Médico-Laboral será expresamente autorizada por el Director de Sanidad de la respectiva Fuerza o de la Policía Nacional por solicitud de Medicina Laboral o por orden judicial […]»; por su parte, el 32 ibidem consagra que las valoraciones de definición de la situación médico-laboral de los militares deben ser «[…] ordenad[a]s por las autoridades médico-laborales militares y de policía, previa autorización de la Dirección de Sanidad de la respectiva Fuerza […]». 1 Sentencia T-939 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández. 2 «Por el cual se estructura el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional». En atención a la norma en cita, se evidencia que el señor director de sanidad del Ejército Nacional es el competente para ordenar los exámenes orientados a establecer la situación médico-laboral del accionante y autorizar la realización de la mencionada junta, pero en el presente trámite no obra prueba de que esta se haya celebrado3, por el contrario, aquel indica que ello no ha ocurrido. En ese orden de ideas, el director de sanidad del Ejército Nacional no ha atendido en su integridad las órdenes de tutela previstas en el fallo de 16 de octubre de 2015, emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección cuarta), motivo por el que ha incurrido en desacato, lo que hacía necesario imponerle la sanción consultada, la cual se confirmará. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contenciosoadministrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, DECIDE: 1.º Confírmase el auto de 4 de febrero de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección cuarta), que declaró en desacato al señor director de sanidad del Ejército Nacional y le impuso multa equivalente a un (1) smlmv, de conformidad con lo indicado en la parte motiva de este proveído. 2.º En firme esta decisión, devuélvase la actuación al tribunal de origen, previas las constancias y anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

CARMELO PERDOMO CUÉTER

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS 3 Corte Constitucional, auto 320 de 2013, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: ««[…] la carga de la prueba en relación con el efectivo acatamiento [de las órdenes de tutela] recae sobre las entidades accionadas, por lo que corresponde a estas exponer de forma clara, precisa y suficiente los esfuerzos y resultados obtenidos. Las obligaciones sobre las que no obre información de cumplimiento o esta sea imprecisa o genérica, se tendrán como no satisfechas […]».