CE-25000-23-37-000-2016-01530-01(AC)A-2017

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA / CUMPLIMIENTO DE ORDEN

IMPARTIDA EN INCIDENTE DE DESACATO - Revoca sanción

[E]ncontrándose en trámite para revisar en sede de consulta la sanción impuesta, la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional solicita que se revoque la decisión, teniendo en cuenta que ha adelantado las gestiones administrativas correspondientes para realizar la calificación de la pérdida de la capacidad laboral del [actor]. (...) se estableció comunicación telefónica con el accionante, y éste informó que tenía conocimiento del protocolo que debía seguir para que se pudiera llevar a cabo la Junta Médico Laboral, por lo que ya se encontraba diligenciando la ficha médica correspondiente. De acuerdo con lo expuesto, se tiene que la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional ha adelantado las actuaciones pertinentes para dar cumplimiento al fallo de tutela de 25 de agosto de 2016. Esto, en razón a que se comunicó con el actor con el ánimo de que éste adelante la ficha médica para que una vez calificada se puedan emitir los respectivos conceptos médicos y así se realice la Junta Médico Laboral ordenada. Adicionalmente, la entidad accionada, como se señaló antes, envió un oficio con fecha de 31 de julio de 2017 en el que ordenó al Director del Dispensario Médico de Tolemaida, establecer contacto con el accionante para que en conjunto efectúen el trámite necesario para llevar a cabo la Junta Médico Laboral requerida. (...) Por lo anterior (...) se observa que la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional ha adelantado los trámites necesarios para calificar la pérdida de la

capacidad laboral del accionante, se revocará el auto de 15 de junio de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 27 / DECRETO 2591

DE 1991 – ARTÍCULO 52

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-37-000-2016-01530-01(AC)A Actor: CARLOS ALBERTO SÁNCHEZ MONGUI Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, EJÉRCITO NACIONALDIRECCIÓN DE SANIDAD La Sala procede a revisar en grado jurisdiccional de consulta el auto de 15 de junio de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que sancionó con multa de un salario mínimo legal mensual vigente al Brigadier General Germán López Guerrero, en su calidad de Director de Sanidad del Ejército Nacional, por incurrir en desacato de la sentencia dictada el 25 de agosto de 2016 por el referido Tribunal. l. ANTECEDENTES El señor Carlos Alberto Sánchez Mongui presentó demanda de tutela con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y seguridad social, que estimó lesionado por la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional – Dirección de Sanidad, al negarse a realizarle la calificación de

la pérdida de su capacidad laboral. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia de 25 de agosto de 2016 dispuso: “(…) PRIMERO. TUTÉLASE el derecho al debido proceso del señor CARLOS ALBERTO SÁNCHEZ MONGUI de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. En consecuencia, ORDÉNASE a la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, que teniendo en cuenta el informe administrativo por lesiones de 5 de agosto de 2007, correspondiente al SLP CARLOS ALBERTO SÁNCHEZ MONGUI, enviado por el Segundo Comandante y Jefe de Estado Mayor de la Brigada Móvil No. 2 del Ejército Nacional con oficio No. 0122 de 25 de mayo de 2016, dentro de los 5 días siguientes a la notificación de la presente sentencia, convoque para la realización de la Junta Médico Laboral del actor, la cual deberá ser practicada en un plazo no mayor a 30 días a partir de su convocatoria. (…)” En escrito del 21 de septiembre de 20161 la parte actora promovió ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, incidente de desacato contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional – Dirección de Sanidad, para que se ordenara el cumplimiento del fallo de tutela de 25 de agosto de 2016, como quiera que a la fecha la entidad accionada no le había realizado la calificación de la perdida de la capacidad laboral.

1. Trámite procesal El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto de 29 de septiembre de 20162 requirió a la Dirección de Sanidad del Ejército, para que en el término de

1 Folio 1. 2 Folio 28. 2 días acreditara el cumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela de 25 de agosto de 2016. Sin embargo, la entidad guardó silencio. A través de providencia de 15 de diciembre de 20163, el Tribunal dio apertura al incidente de desacato promovido por el señor Carlos Alberto Sánchez Mongui y corrió traslado al Director General de Sanidad del Ejército Nacional, para que contestara y aportara las pruebas que pretendiera hacer valer, en aras de garantizar su derecho de defensa. No obstante, el funcionario guardó silencio.

2. Decisión sancionatoria El Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de auto del 15 de junio de 20174 declaró en desacato al Brigadier General Germán López Guerrero, en su calidad de Director de Sanidad del Ejército Nacional y lo sancionó con multa de un salario mínimo legal mensual vigente por incumplir lo dispuesto en el fallo de tutela de 25 de agosto de 2016 proferido por dicha Corporación.

Manifestó que pese a que el Director de Sanidad del Ejército Nacional fue notificado de los autos de 29 de septiembre de 2016 y 15 de diciembre de 2016, con el fin que acreditara el cumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela de 25 de agosto de 2016, guardó silencio. Consideró que el funcionario ha sido negligente al no cumplir la orden impartida, por lo que continúa vulnerándose el derecho al debido proceso del accionante.

3. Trámite procesal posterior a la imposición de la sanción El Brigadier General Germán López Guerrero, en su calidad de Director de

Sanidad del Ejército Nacional solicitó que se revoque la sanción impuesta a la entidad accionada5, con fundamento en lo siguiente: Señaló que revisado el sistema de afiliados al subsistema de salud de las Fuerzas Militares Salud SIS, se evidenció que el accionante se encuentra en estado activo para la realización de la ficha médica y la posterior práctica de los exámenes médicos que le sean ordenados. Indicó que el protocolo dispuesto para efectuar la Junta Médico Laboral ordenada en la sentencia de tutela, es el siguiente: 3 Folios 32 a 34. 4 Folios 38 a 40 reverso. 5 Folios 47 a 49 reverso. - Debe tramitarse una “ficha médica”, en la que el actor plasma las afecciones que padece o presume padecer. - Luego, le corresponde al usuario allegar dicha ficha a las instalaciones de la Dirección de Sanidad del Ejército para que ésta sea calificada por un médico de la institución, que emite unas “solicitudes de conceptos médicos”, los cuales el accionante debe realizarse. - Tales conceptos dan una referencia del estado de salud del paciente, y tienen que cargarse al sistema desde el establecimiento de sanidad donde se efectuaron los mismos, o bien, el usuario los allega. - En el momento en que los conceptos médicos sean cargados al sistema, se podrá realizar la programación para realizar el examen médico de retiro o la Junta Médico Laboral. Informó que mediante comunicación establecida telefónicamente el 31 de julio de 2017 con el señor Carlos Alberto Sánchez Mongui, se corroboró que estuviera

efectuando los trámites pertinentes para que se pueda llevar a cabo la Junta Médico Laboral. El actor manifestó que estaba diligenciando la ficha médica unificada para radicarla en el Dispensario de Tolemaida, por ser el más cercano a su domicilio, que tenía conocimiento del protocolo para convocar a dicha junta y que “lo único que lo llevó a tutelar a esta Dirección de Sanidad fue que no se evidenciaba el informe administrativo por lesiones”, el cual se confirmó que ya se encuentra cargado en el sistema de medicina laboral. Sostuvo que una vez el actor acuda a entregar la ficha médica diligenciada, realice los conceptos que se le ordenen y toda esa documentación sea remitida a la Dirección de Sanidad del Ejército, se convocará a Junta Médico Laboral, puesto que es obligación del interesado realizar el trámite correspondiente como el agendamiento de las citas médicas por las especialidades ordenadas. Afirmó que con el fin de garantizar los derechos fundamentales del accionante, mediante Oficio número 20173393495353 de 31 de julio de 2017, se ordenó al Director del Dispensario Médico de Tolemaida, para que de manera urgente e inmediata, brinde apoyo al actor, comunicándose directamente con él para empezar el trámite del diligenciamiento de la ficha médica y se proceda a la calificación de dicha ficha. Teniendo en cuenta lo anterior, alegó que la entidad no ha puesto ningún impedimento para efectuar la Junta Médico Laboral ordenada en el fallo de tutela. ll. CONSIDERACIONES

1. Sobre el cumplimiento de los fallos de tutela y el incidente de desacato

El Decreto 2591 de 1991 en cuanto al cumplimiento del fallo de tutela dispone: “(…) Art. 27. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las 48 horas siguientes, el Juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras 48 horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El Juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. (…)” Sin perjuicio de lo anterior, el artículo 52 del Decreto precitado, en cuanto al desacato, consagra: “(…) Art.52. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico

quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción (…)” Sobre el objeto del incidente, la Corte Constitucional ha indicado que “(…) el principal propósito de este trámite se centra en conseguir que el obligado obedezca la orden impuesta en la providencia originada a partir de la resolución de un recurso de amparo constitucional. Por tal motivo, debe precisarse que la finalidad del mencionado incidente no es la imposición de una sanción en sí misma, sino que debe considerarse como una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia (…)”6. 6 Corte Constitucional. Sentencia del 18 de marzo de 2009. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. La Corte Constitucional ha resaltado en diversas oportunidades7 que el incidente de desacato tiene una naturaleza correccional y, por tanto, debe cumplir los elementos que componen dicha categoría jurídica. En ese sentido, el tipo de responsabilidad que recae sobre el encargado de cumplir la orden de tutela es de tipo subjetivo. Así lo ha dicho la citada Corporación: “(…) Siendo el incidente de desacato un mecanismo de coerción que tienen a su disposición los jueces en desarrollo de sus facultades disciplinarias, el mismo está cobijado por los principios del derecho sancionador, y específicamente por las garantías que éste otorga al disciplinado. Así las cosas, en el trámite del desacato siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela. […]”. “[…] el solo incumplimiento del fallo no da lugar

a la imposición de la sanción, ya que es necesario que se pruebe la negligencia o el dolo de la persona que debe cumplir la sentencia de tutela (…)”8. Por lo anterior, para que proceda la sanción por desacato deben darse las siguientes condiciones: (i) que exista una orden dada en fallo de tutela; (ii) que dicha providencia se haya notificado a la autoridad encargada de hacer cumplir la orden impuesta; (iii) que se encuentre vencido el plazo sin que se cumpla la orden y (iv) que haya contumacia en el incumplimiento de la decisión.

2. Análisis del caso concreto La Sala procede a verificar la legalidad de la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, al Brigadier General Germán López Guerrero, en su calidad de Director de Sanidad del Ejército Nacional, por incurrir en desacato de la sentencia proferida el 25 de agosto de 2016 por el referido Tribunal.

En el presente caso el accionante solicitó la apertura del incidente de desacato, al considerar que la entidad accionada no había dado cumplimiento a la sentencia de tutela dictada el 25 de agosto de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la que se resolvió lo siguiente: “(…) PRIMERO. TUTÉLASE los derechos a la seguridad social y al debido proceso del señor CARLOS ALBERTO SÁNCHEZ MONGUI de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. 7 Ver Sentencia C-367 del 11 de junio de 2014. 8 Corte Constitucional. Sentencia de 30 de junio de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

ORDÉNASE a la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, que teniendo en cuenta el informe administrativo por lesiones de 5 de agosto de 2007, correspondiente al SLP CARLOS ALBERTO SÁNCHEZ MONGUI, enviado por el Segundo Comandante y Jefe de Estado Mayor de la Brigada Móvil No. 2 del Ejército Nacional con oficio No. 0122 de 25 de mayo de 2016, dentro de los 5 días siguientes a la notificación de la presente sentencia, convoque para la realización de la Junta Médico Laboral del actor, la cual deberá ser practicada en un plazo no mayor a 30 días a partir de su convocatoria. (…)” El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el auto proferido el 15 de junio de 2017 sancionó al Director de Sanidad del Ejército Nacional, ya que pese a los requerimientos que se realizaron por esa Corporación dentro del trámite incidental por desacato para que acreditara el cumplimiento de lo ordenado, dicha entidad no demostró haber cumplido el fallo de tutela. Ahora bien, encontrándose en trámite para revisar en sede de consulta la sanción impuesta, la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional solicita que se revoque la decisión, teniendo en cuenta que ha adelantado las gestiones administrativas correspondientes para realizar la calificación de la pérdida de la capacidad laboral del señor Carlos Alberto Sánchez Mongui 9. Para acreditar sus afirmaciones, la entidad aportó junto con su escrito de solicitud de revocatoria de la sanción impuesta, los documentos que a continuación se señalan:  Estado de afiliación del señor Carlos Alberto Sánchez Mongui como “activo” en

los servicios de salud del Ejército Nacional10.  Copia de Informe Administrativo por Lesión con fecha de 5 de agosto de 2007, en el que se “imputa” que el accionante sufrió una lesión el 28 de julio de 2007, que se produjo como consecuencia del combate por acción directa del enemigo, en restablecimiento del orden público11.  Copia del Oficio número 20173393495353 de 31 de julio de 2017 remitido por el Director General de Sanidad del Ejército al Director del Dispensario Médico de Tolemaida, en el que en aras de dar cumplimento al fallo de tutela de 25 de agosto de 2017, se le ordena lo siguiente: 9 Folios 47 a 49 reverso. 10 Folio 47 reverso. 11 Folio 48. “(…) de manera URGENTE E INMEDIATA, brinde apoyo para que el señor CARLOS ALBERTO SÁNCHEZ MONGUI (…) (sic), procedan a tener contacto directo con el usuario para empezar el trámite de Diligenciamiento de la Ficha Médica y posterior a la práctica de los conceptos médicos que ordene la calificación de la Ficha (sic), el usuario se encuentra activo Activo en el sistema de Salud para iniciar el trámite correspondiente. Es menester informar que esta Tutela se encuentra Actualmente en SANCIÓN contra el Brigadier General Germán López Guerrero, Director de Sanidad Ejército, por tal motivo es obligatorio dar cumplimiento total al fallo de tutela, por eso es necesario que ustedes por ser el Dispensario más cercano al lugar de domicilio del accionante conjuntamente con él realicen todo lo pertinente a lo que les compete.

(…)” Sumado a esto, según lo manifestó la entidad accionada12, se estableció comunicación telefónica con el accionante, y éste informó que tenía conocimiento del protocolo que debía seguir para que se pudiera llevar a cabo la Junta Médico Laboral, por lo que ya se encontraba diligenciando la ficha médica correspondiente. De acuerdo con lo expuesto, se tiene que la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional ha adelantado las actuaciones pertinentes para dar cumplimiento al fallo de tutela de 25 de agosto de 2016. Esto, en razón a que se comunicó con el actor con el ánimo de que éste adelante la ficha médica para que una vez calificada se puedan emitir los respectivos conceptos médicos y así se realice la Junta Médico Laboral ordenada. Adicionalmente, la entidad accionada, como se señaló antes, envió un oficio con fecha de 31 de julio de 2017 en el que ordenó al Director del Dispensario Médico de Tolemaida, establecer contacto con el accionante para que en conjunto efectúen el trámite necesario para llevar a cabo la Junta Médico Laboral requerida. lll. DECISIÓN Por lo anterior, teniendo en cuenta que la finalidad del desacato, más que imponer una sanción, es lograr la protección efectiva de los derechos protegidos en un fallo de tutela, y que se observa que la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional ha adelantado los trámites necesarios para calificar la pérdida de la capacidad laboral del accionante, se revocará el auto de 15 de junio de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A,

12 Folio 48. mediante el cual se sancionó con una multa equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente al Brigadier General Germán López Guerrero, en su calidad de Director de Sanidad del Ejército Nacional. En este punto, la Sala no pasa por alto que aún queda pendiente la realización de la Junta Médico Laboral del actor. En tal medida, a pesar de que la sanción será revocada, se exhortará al Director de Sanidad del Ejército Nacional para que preste el servicio de salud requerido por el señor Carlos Alberto Sánchez Mongui, de modo que, una vez éste presente su ficha médica, sea calificada y, así mismo, se practiquen los conceptos médicos ordenados, para que finalmente se efectúe la calificación de la pérdida de su capacidad laboral. Lo anterior, amerita colaboración por parte del accionante, razón por la cual se le exhortará también, para que luego de diligenciada la ficha médica correspondiente, la allegue a las instalaciones del Dispensario Médico de Tolemaida, con el fin de que ésta le sea calificada y se le expidan las ordenes de los exámenes médicos requeridos, los cuales deben ser radicados en la entidad para que se le asignen las respectivas citas médicas, de manera que después de practicados, se pueda realizar la Junta Médico Laboral. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B: RESUELVE PRIMERO. REVOCAR el auto de 15 de junio de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, mediante el cual se impuso la sanción de un salario mínimo legal mensual vigente al Brigadier

General Germán López Guerrero, en su calidad de Director de Sanidad del Ejército Nacional, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO. EXHORTAR al Director de Sanidad del Ejército Nacional para que preste el servicio de salud requerido por el señor Carlos Alberto Sánchez Mongui, de modo que, una vez éste presente su ficha médica, sea calificada y, así mismo, se practiquen los conceptos médicos ordenados, para que finalmente se efectúe la calificación de la pérdida de su capacidad laboral. TERCERO. EXHORTAR al señor Carlos Alberto Sánchez Mongui para que luego de diligenciada la ficha médica correspondiente, la allegue a las instalaciones del Dispensario Médico de Tolemaida, con el fin de que ésta le sea calificada y se le expidan las ordenes de los exámenes médicos requeridos, los cuales deben ser radicados en la entidad para que se le asignen las respectivas citas médicas, de manera que después de practicados, se pueda realizar la Junta Médico Laboral. En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase

CÉSAR PALOMINO CORTÉS

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER