CE - 25000-23-37-000-2016-01871-01(25604)-2022

Radicado: 25000-23-37-000-2016-01871-01 (25604)

Demandante: Actividades de Instalaciones y Servicios Cobra S.A.

PJ: A las liquidaciones de aportes parafiscales al sistema de protección social presentadas por los períodos de enero a diciembre de 2011, les aplicaba el término de firmeza de las declaraciones tributarias señalado en el artículo 714 del Estatuto Tributario?

FIRMEZA DE LA DECLARACIÓN TRIBUTARIA / VIGENCIA DE LA LEY EN EL

TIEMPO / COMPETENCIA DE LA UGPP / CONTRIBUCIONES PARAFISCALES

/ CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE CARÁCTER TRIBUTARIO /

AUTOLIQUIDACIÓN DE APORTES AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL /

DECLARACIÓN DE AUTOLIQUIDACIÓN DE APORTES AL SISTEMA DE

SEGURIDAD SOCIAL / TÉRMINO DE FIRMEZA DE LA DECLARACIÓN

TRIBUTARIA / FIRMEZA DE LA AUTOLIQUIDACIÓN DE APORTES AL

SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA

[L]a Ley 153 de 1887, previó como regla general, que las leyes rigen hacia el futuro, pero puede tener efecto inmediato sobre situaciones jurídicas en curso, que no se han consolidado bajo la vigencia de la ley anterior, ni han constituido derechos adquiridos sino simples expectativas. Tal disposición, además, encuentra sustento en los artículos 58 y 363 de la Constitución Política, este último da un reconocimiento específico a los asuntos de carácter tributario. De esta manera, las leyes procesales que regulan las formas para reclamar derechos,

también se encuentran cubiertas por el principio de irretroactividad de las normas generales, de manera que ésta solo debe aplicarse hacía el futuro, pero los términos que hubieren comenzado a correr y las actuaciones y diligencias iniciadas, se deben regir por lo vigente al tiempo de su iniciación. Así fue como lo dispuso el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso (…) [L]a Sala fijó su criterio en el sentido que “aunque las actuaciones tendientes a la determinación oficial hubiesen iniciado bajo la Ley 1607 de 2012, el término de caducidad que debe observar la autoridad para iniciar el procedimiento de revisión de las autoliquidaciones de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, es el previsto en el artículo 714 del ET si la declaración, o la última corrección, se presentó con anterioridad al 26 de diciembre de 2012, fecha de entrada en vigor de la Ley 1607 de 2012, la cual dispuso un nuevo termino que alcanza tanto a las situaciones de omisión de la afiliación, como a las de la inexactitud en la autoliquidación o las infracciones que correspondan.” En dichos precedentes también se tuvo en cuenta que, la Ley 1151 de 2007 en su artículo 156 dispuso entre las funciones de la UGPP la determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social. Además, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, dichos recursos parafiscales, tenían naturaleza tributaria y por ende estaban sujetos a los

principios que aplican en esta materia. (…) [E]s claro el criterio de la Sala según el cual resulta aplicable a las planillas de autoliquidación de las contribuciones al sistema de la seguridad social y aportes parafiscales el artículo 714 del Estatuto Tributario, siempre y cuando éstas hayan sido presentadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012. Así, en virtud de la norma tributaria, la declaración queda en firme si dentro de los dos años siguientes a la fecha del vencimiento para declarar no se ha notificado requerimiento, y si la declaración inicial se presentó de forma extemporánea, esos 2 años se deben contar a partir de la fecha de la presentación de la misma. (…) Se observa que en el recurso la demandada plantea que, no es aplicable el fenómeno de la prescripción a la acción de cobro de los aportes, sin embargo, resalta la Sala que este proceso recae sobre la determinación de la obligación y no sobre el cobro de la misma.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 714 / LEY 1607 DE 2012 / LEY 153 DE 1887 – ARTÍCULO 40 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) - ARTÍCULO 624 /

1 Calle 12 No. 7-65–(57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-37-000-2016-01871-01 (25604)

Demandante: Actividades de Instalaciones y Servicios Cobra S.A.

CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 58, 363 /

LEY 1151 DE 2007 - ARTÍCULO 156

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el término con que contaba la UGPP para ejercer sus facultades de fiscalización se reitera el criterio de decisión adoptado por la Sala en cuestión similar consultar, entre otras, sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 30 de julio de 2020, Exp. 25000-23-37-000-2015-0026601(24179), C.P. Milton Chaves García; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 19 de agosto de 2021, Exp. 25000-23-37-000-2017-00697-01(25086), C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 15 de octubre de 2021, Exp. 25000-23-37-000-2014-01020-01(23623), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 10 de marzo de 2022, Exp. 25000-23-37-000-2013-01585-02(25199), C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello Existió violación al derecho al debido proceso y al derecho de defensa por parte de la UGPP, derivado de la valoración de pruebas aportadas por la actora?

LIQUIDACIÓN DE APORTES AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL / VALORACIÓN DE LA PRUEBA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / PERTINENCIA DE LA PRUEBA / PRUEBA ÚTIL / CONDUCENCIA DE LA

PRUEBA / AUSENCIA DE LA PRUEBA DOCUMENTAL / AUSENCIA DE

VIOLACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / INEXISTENCIA DE LA VIOLACIÓN DEL DERECHO DE DEFENSA Se tiene que en la sentencia de primera instancia, el Tribunal consideró que la UGPP atendió las manifestaciones de la sociedad respecto de los errores incurridos en el suministro de la información, tanto así que se eliminaron glosas. (…) [E]s importante destacar que esta Sala se pronunció en sentencia del 26 de agosto de 2021, exp. 24735, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, en los siguientes términos: “En efecto, quien pretenda la declaratoria de nulidad de la liquidación oficial, debe probar en sede jurisdiccional, la realidad de los hechos descritos en las autoliquidaciones de aportes al sistema de la protección social, así como las irregularidades en la conformación de la base gravable en las que haya podido incurrir la UGPP” (…) [S]e destaca que la actora se encontraba obligada a demostrar las glosas que consideraba improcedentes, para lo cual debió aportar la prueba pertinente, útil y conducente, situación que no se presentó frente a todos los trabajadores, por lo que no era suficiente afirmar que se habían subsanado los errores en la información de la nómina, sino allegar los documentos que soporten dichos datos. (…) Si bien la actora expuso que también allegó los auxiliares de las cuentas contables, lo expone de manera general, sin mayor precisión y omitiendo determinar la correspondencia con cada una de las glosas, cuando, como se expuso, la carga de la prueba recae en el aportante. A esto se suma el hecho que desde sede

administrativa la UGPP solicitó de manera específica la acreditación de estas novedades. Así mismo, se destaca que en la sentencia de primera instancia también se señaló que no le asistía razón a la demandante comoquiera que la sumatoria entre los días laborados y las vacaciones no superaban los 30 días, aspecto que no fue cuestionado por la demandante.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la carga de la prueba por parte del contribuyente quien tiene la obligación de aportar la prueba pertinente, útil y conducente al encontrarse en mejor posición para demostrar la veracidad de los hechos que plasmó en la declaración privada, consultar sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 26 de agosto de 2021, Exp. 25000-23-37-000-2016-0204701(24735), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 2 de diciembre de 2021, Exp. 25000-23-37-000-2015-0098801(24624), C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; sentencia del Consejo de

2 Calle 12 No. 7-65–(57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-37-000-2016-01871-01 (25604)

Demandante: Actividades de Instalaciones y Servicios Cobra S.A.

Estado, Sección Cuarta, del 24 de febrero de 2022, Exp. 25000-23-37-000-201700325-01(25302), C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello CONDENA EN COSTAS / ELEMENTOS DE LA CONDENA EN COSTAS /

IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / FALTA DE PRUEBA DE LA CAUSACIÓN DE LA CONDENA EN COSTAS En cuanto a la condena en costas (agencias en derecho y gastos del proceso), no se ordenará la por cuanto no se encuentra probada su causación como lo dispone el numeral 8 del artículo 365 del Código General del proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) - ARTÍCULO 365

NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 25000-23-37-000-2016-01871-01(25604)

Actor: ACTIVIDADES DE INSTALACIONES Y SERVICIOS COBRA S.A.

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN

SOCIAL – UGPP FALLO La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia del 31 de julio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B (fls. 629 a 632 c3), que dispuso: “PRIMERO. DECLÁRESE la nulidad parcial de la Liquidación Oficial No. RDO 49 de 20 de

enero de 2015, y la Resolución No. RDC 403 de 22 de diciembre de 2015 proferidas por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, (i) DECLÁRASE la firmeza de las autoliquidaciones presentadas por la sociedad ACTIVIDADES DE INSTALACIONES Y SERVICIOS COBRA S.A. respecto de los meses de enero a diciembre de 2011, y (ii) ORDÉNASE a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP respecto de los trabajadores relacionados en el siguiente cuadro declaración que efectúe el cálculo correspondiente o eliminación del ajuste, si hay lugar a ello, teniendo en cuenta la fecha de retiro y los días efectivamente laborados en el mes respectivo, teniendo 3 Calle 12 No. 7-65–(57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-37-000-2016-01871-01 (25604)

Demandante: Actividades de Instalaciones y Servicios Cobra S.A.

en cuenta las pruebas que obran en el plenario: Nombre Días Días Año Mes Días Vac Observaciones Tribunal Trabajador Trab Incap La actora allega liquidación del contrato que MELO da cuenta que el mismo terminó el 10 de julio GUERRERO 2013 7 10 0 0 de 2013 (fol. 359), por lo que la UGPP tendrá

LUIS que modificar los actos acusados teniendo en FERNANDO cuenta esta prueba. OLARTE La actora allega liquidación del contrato que ROZO EDWIN da cuenta que el mismo terminó el 8 de julio ALEJANDRO 2013 7 8 0 0 de 2013 (fol. 337), por lo que la UGPP tendrá que modificar los actos acusados teniendo en cuenta esta prueba. MÉNDEZ La actora allega liquidación del contrato que MARTÍNEZ da cuenta que el mismo terminó el 23 de julio JOSÉ JAVIER 2013 7 23 0 0 de 2013 (fol. 337), por lo que la UGPP tendrá que modificar los actos acusados teniendo en cuenta esta prueba FIQUITIVA La actora allega liquidación del contrato que MENDOZA da cuenta que el mismo terminó el 6 de julio JHONATTAN 2013 7 6 0 0 de 2013 (fol. 334), por lo que la UGPP tendrá STWE que modificar los actos acusados teniendo en cuenta esta prueba HURTADO La actora allega liquidación del contrato que PEDRAZA da cuenta que el mismo terminó el 15 de julio GERMAN 2013 7 15 0 0 de 2013 (fol. 351), por lo que la UGPP tendrá DARIO que modificar los actos acusados teniendo en cuenta esta prueba TERCERO. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, (i) ORDÉNASE a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP a decretar por medio de acto

administrativo la devolución de los aportes a que haya lugar con ocasión de la declaración de la presente nulidad parcial de los actos, siguiendo el procedimiento previsto para el efecto en el artículo 311 de la Ley 1819 del 29 de diciembre de 2016, de acuerdo con las razones expuestas en la considerativa. Se aclara que la anterior devolución se hará respecto de las glosas que desaparezcan o disminuyan con ocasión de la presente providencia y, de manera proporcional, en cuanto a la sanción por inexactitud impuesta en los actos acusados, con la correspondiente indexación de las sumas adeudadas y la liquidación de los intereses moratorios a que haya lugar, en los términos del inciso 3 del artículo 863 del Estatuto tributario.

CUARTO: Se niegan las demás pretensiones de la demanda.

QUINTO: En firme esta providencia, ARCHÍVESE el expediente previa devolución de los antecedentes administrativos a la oficina de origen”.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La UGPP profirió el Requerimiento para Declarar y/o Corregir No. 214 del 29 de agosto de 2014, notificado el 10 de septiembre 2014, mediante el cual propuso modificaciones por inexactitud, mora y diferencias contables no aclaradas en las autodeclaraciones por los períodos enero a diciembre de 2011 y 2013, así como la correspondiente sanción por inexactitud. La demandante dio respuesta al requerimiento y la UGPP profirió la Liquidación Oficial Nro. RDO 49 del 20 de enero de 2015, por la suma de $411.541.300 por inexactitud, $1.952.100 por mora, $134.106.268 por diferencias

contables (año 2013), y sanción por valor de $79.658.820. La compañía interpuso recurso de reconsideración contra la liquidación oficial, el cual fue resuelto mediante la Resolución Nro. RDC 403 del 22 de diciembre de 2015, fijando un valor por pagar de $285.175.300 (por mora $1.498.800 e inexactitud de $283.676.500) y sanción por inexactitud de $11.557.780.

ANTECEDENTES PROCESALES

Demanda 4 Calle 12 No. 7-65–(57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-37-000-2016-01871-01 (25604)

Demandante: Actividades de Instalaciones y Servicios Cobra S.A.

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la demandante formuló las siguientes pretensiones1 (fls. 434 a 435 c3): “III. Pretensiones

A. DECLARATIVAS

A.1. Declarativas principales

1. Que se DECLARE LA NULIDAD de las RESOLUCIONES No. RDO 49 del 20 de enero de 2015 y No. RDC 403 del 22 de diciembre de 2015, proferidas por la UGPP.

2. Que como consecuencia de lo anterior, y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se DECLARE que COBRA efectuó los aportes al Sistema de la Protección Social en los términos contemplados por la ley durante los años 2011 y 2013, y por

tanto, no adeuda la suma liquidada por la UGPP a través de los actos administrativos demandados. A.2. Declarativas Subsidiarias

1. Que se DECLARE LA NULIDAD parcial de las RESOLUCIONES No. RDO 49 del 20 de enero de 2015 y No. RDC 403 del 22 de diciembre de 2015, proferidas por la UGPP, ajustando los valores de las mismas según su legalidad a juicio del Señor

Juez.

2. Que como consecuencia de lo anterior, y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se DECLARE que COBRA no adeudaba la totalidad de los valores que fueron liquidados por la UGPP a través de los actos administrativos demandados por los aportes al Sistema de la Protección Social por los años 2011 y 2013.

B. CONDENATORIAS

B.1. Condenatorias Principales

1. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se CONDENE a la UGPP a indemnizar el perjuicio causado a COBRA, representado en el valor total pagado por ésta última en cumplimiento de lo establecido en las RESOLUCIONES No. RDO 49 del 20 de enero de 2015 y No. RDC 403 del 22 de diciembre de 2015.

2. Que como consecuencia de las declaraciones y condenas, y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se CONDENE a la UGPP a reconocer y liquidar en favor de COBRA los correspondientes intereses moratorios sobre el valor de la indemnización de perjuicios.

B.2. Condenatorias Subsidiarias 1

En caso de que las pretensiones condenatorias principales no se consideren procedente por parte del Juez, se solicitan las siguientes pretensiones Condenatorias Subsidiarias:

1. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se CONDENE a la UGPP a indemnizar el perjuicio causado por COBRA, representado en el valor parcial pagado por ésta última en cumplimiento de lo establecido en las RESOLUCIONES No. RDO 49 del 20 de enero de 2015 y No. RDC 403 del 22 de diciembre de 2015, y que por ley no correspondía pagar según lo determinado por el Juez en la presente acción.

2. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones y condenas, y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se CONDENE a la UGPP a reconocer y liquidar en favor de COBRA los correspondientes intereses moratorios sobre el valor de la indemnización de perjuicios.

B.3. Condenatorias Subsidiarias 2 En caso de que las pretensiones Condenatorias Principales, y la (sic) Condenatorias Subsidiarias 1 no sean procedentes, se solicitan las siguientes Pretensiones Condenatorias Subsidiarias 2:

1. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se CONDENE a la UGPP, en su calidad de máxima autoridad administrativa de inspección y control del Sistema de Protección Social, a que gestione y ordene a las diferentes entidades del Sistema el reembolso en favor de COBRA de la totalidad de valores pagados como 1 La demandante presentó reforma a la demanda (fls. 433 a 454 c3)

5 Calle 12 No. 7-65–(57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-37-000-2016-01871-01 (25604) Demandante: Actividades de Instalaciones y Servicios Cobra S.A. consecuencia y cumplimiento de las RESOLUCIONES No. RDO 49 del 20 de enero de 2015 y No. RDC 403 del 22 de diciembre de 2015, y que por ley no correspondía pagar, por concepto de ajuste de aportes al Sistema de Protección Social.

2. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones y condenas, y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se CONDENE a la UGPP a reconocer y liquidar en favor de COBRA, sobre las sumas totales que sean reembolsadas por las entidades del Sistema de Protección Social, los correspondientes intereses moratorios.

3. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones y condenas, y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se CONDENE a la UGPP a reembolsar a COBRA la totalidad del valor que éste último efectivamente canceló por concepto de sanción, como consecuencia y cumplimiento de la RESOLUCIÓN No. RDC 403 del 22 de diciembre de 2015.

4. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones y condenas, y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se CONDENE a la UGPP a reconocer y liquidar en favor de COBRA, sobre la suma total que reembolse por concepto de sanción, los correspondientes intereses moratorios.

B.4. Indexación Subsidiaria

En caso de que no sea procedente el reconocimiento de intereses moratorios sobre las sumas netas de capital que resulten en favor de COBRA, subsidiariamente solicito que se reconozca la indexación como consecuencia de la constante pérdida del poder adquisitivo de la moneda”. A los anteriores efectos, invocó como violados los artículos 363 de la Constitución Política; 156 de la Ley 1151 de 2007; artículos 703, 705, 706, 742, 744, 745 y 746 del Estatuto Tributario; 178 de la Ley 1607 de 2012; 40 y 41 de la Ley 153 de 1887; 17 de la Ley 21 de 1982 y; 186 y 189 del Código Sustantivo del Trabajo, así como el Libro V, Título I, IV, V, VI del Estatuto Tributario. El concepto de la violación de estas disposiciones se resume así (fls. 439 a 451 c3):

1. Caducidad de la acción de fiscalización tributaria De acuerdo con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP debía remitirse al Estatuto Tributario Libro V, Títulos I, IV, V y VI para establecer los parámetros del procedimiento de revisión de liquidación de aportes a la protección social, dentro de los cuales se encontraban los artículos 703 y 705 que consagraban la expedición del requerimiento especial como requisito previo a la liquidación y el término para notificarlo.

Indicó que, el término de caducidad de la acción de fiscalización que tenía la UGPP era de dos años contados desde que se realizó o se debió realizar el

aporte, con una posible interrupción de tres meses cuando se practicara inspección tributaria de oficio, teniendo en cuenta la remisión expresa que hacía la norma y en consideración a que no existía disposición específica que señalara el plazo máximo que tenía la administración para notificar el requerimiento. Sostuvo que el término de 5 años estipulado en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, aplicaba a partir del 26 de diciembre de 2012, y que de acuerdo con los artículos 40 y 41 de la Ley 153 de 1887, los términos que hubieren empezado a correr y las actuaciones que ya hubiesen comenzado se regían por la ley vigente al tiempo de su iniciación. Precisó que los aportes al sistema de la protección social tenían la naturaleza de contribuciones parafiscales y, por lo tanto, se consideran una clase de tributo. En consecuencia, la Ley 1607 de 2012, no podía aplicarse de forma retroactiva a no ser que se tratara de un caso que beneficie al aportante, para lo cual citó la 6 Calle 12 No. 7-65–(57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-37-000-2016-01871-01 (25604) Demandante: Actividades de Instalaciones y Servicios Cobra S.A. sentencia C-185 de 1997. Sin embargo, el término de caducidad no cumplía con dicho criterio, al establecer un mayor plazo para la fiscalización. Dijo que, contrario a lo indicado por la UGPP en los actos demandados, el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 sí había establecido el procedimiento y términos

particulares que se debían surtir después de haberse notificado el requerimiento para declarar y/o corregir, pero no se advertía un término específico para notificar dicho acto y ante tal vacío debía acudirse a las disposiciones del Estatuto Tributario, por remisión expresa de la norma especial. No aceptar esta interpretación llevaría a concluir que la administración no tenía límite alguno en su fiscalización. Señaló que, pese a que la UGPP consideraba que el artículo 705 del Estatuto Tributario no era aplicable a sus procedimientos porque tenían naturaleza diferente, se trataba de una fiscalización tributaria y que los aportes al sistema de la protección social cabían en dicha categoría. Concluyó que el requerimiento para declarar y/o corregir fue notificado después de que venciera el término oportuno, para lo cual puso el ejemplo del mes de diciembre de 2011 que fue declarado el 8 de enero de 2012, por lo que la UGPP tenía hasta el 8 de enero de 2014 para notificar este acto, pero lo hizo solo hasta el 10 de septiembre de ese año. Manifestó que la sumatoria de los ajustes por este concepto corresponde a $264.658.800.

2. Vacaciones en dinero como base de parafiscales antes de 2011

Según el artículo 17 de la Ley 21 de 1982, la base para liquidar los aportes al SENA, ICBF y cajas de compensación familiar está integrada por la nómina mensual de salarios y los descansos remunerados. Sostuvo que para la época de los períodos fiscalizados se distinguía entre descansos remunerados y compensación o indemnización en dinero por los días

de descanso no disfrutados por el trabajador, para lo cual citó pronunciamientos de la Corte Constitucional2 y de la Corte Suprema de Justicia3, así como un concepto de ICBF4. Dijo que, fue con la expedición de la Circular 18 del 16 de abril de 2012, que el Ministerio de Trabajo unificó dichos criterios, incluyéndolos en la base de liquidación de los aportes parafiscales. Así, para los períodos del año 2011, no era procedente la inclusión en la base de los aportes los pagos de vacaciones en dinero y esta circunstancia violaba el principio de confianza legítima, ya que la compañía actuó bajo los criterios establecidos por la administración. Según la demandante, los ajustes por este concepto corresponden a $5.630.500.

3. Violación del debido proceso y del derecho a la defensa Señaló que la violación se presentó frente a dos situaciones a saber. La primera es que la UGPP no tuvo en cuenta el informe de nómina corregido con la fecha correcta de retiro y, por ende, tomó el equivalente a un mes de salario y no la proporción en días. Si bien se incurrieron en imprecisiones en la nómina suministrada con el requerimiento de información, especialmente en el mes de 2 C-598 de 1997 3 Sala de Casación Labora, sentencia del 3 de abril de 2008 4 Concepto Nro. 33053 del 17 de junio de 2008.

7 Calle 12 No. 7-65–(57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 25000-23-37-000-2016-01871-01 (25604) Demandante: Actividades de Instalaciones y Servicios Cobra S.A. julio de 2013, lo cierto es que posteriormente corrigió dichos yerros con la respuesta al requerimiento para declarar y/o corregir y que se aportaron nuevamente con el recurso de reconsideración.

Indicó que esta situación derivó en una infracción de las normas tributarias por parte de la UGPP, a las cuales había lugar a remitirse, y desconoció e ignoró las pruebas que el contribuyente presentó como defensa. Además, las declaraciones y documentos aportados oportunamente constituían plena prueba y las mismas eran válidas hasta tanto la autoridad probara lo contrario. Sostuvo que la UGPP no se pronunció sobre las pruebas dentro de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración. Por lo que concluyó que la administración se basó en un error involuntario y no en las pruebas aportadas, por lo que si tenía dudas debió solicitar otros medios probatorios para resolver en favor de la sociedad. Afirmó que, como soporte de los días efectivamente laborados se aportan las liquidaciones finales de los trabajadores. Indicó que los casos en que se presentó esta omisión estaban reseñados en el Excel adjunto a la demanda y que los ajustes correspondían a la suma de $1.747.800. La segunda situación consiste en que la UGPP tomó días de vacaciones que no correspondían, obteniendo un aporte superior. Señaló que la Administración ignoró los argumentos y pruebas presentadas por la actora, e insistió en el cobro

de aportes con base en información errada, pese a que fue corregida, y que no indicó las razones por las cuales desconoció las pruebas allegadas. En el Excel identificó a los trabajadores y señaló que los ajustes ascienden a $491.100. Oposición de la demanda La parte demandada controvirtió las pretensiones de la actora (fls. 513 a 530 c3) argumentando en síntesis lo siguiente: El proceso de fiscalización adelantado corresponde a las funciones asignadas a la UGPP. Además, para hablarse de daño es necesario no solo la acción u omisión, sino una relación causal de la que se concluya que el sujeto sobre el que recayó la actuación no tenía el deber de soportarlo. No es posible acceder a la pretensión de devolución de aportes, comoquiera que los mismos no ingresan al patrimonio de la UGPP ni son administrados por ella, para lo cual realizó un listado de las entidades donde reposan los recursos pagados por la demandante. Luego de desarrollar el concepto de sistema de protección social y los antecedentes generales de la UGPP, se pronunció respecto de la caducidad de la acción de fiscalización, indicando que Ley 1607 de 2012 estableció un nuevo término para iniciar las acciones de determinación, esto es, dentro de los cinco años siguientes contados a partir de la fecha en que debió declarar y no declaró, lo hizo por valores inferiores o se configuró el hecho sancionable. Sostuvo que el artículo 178 de dicha ley era de aplicación inmediata y que, para el caso concreto, la UGPP inició las acciones de determinación con la notificación del

requerimiento de información proferido el día 11 de marzo de 2014, es decir, que estaba dentro del término de los cinco años, de manera que no operó el fenómeno de la prescripción de la acción. Además, la remisión que hace la Ley 1151 de 2007 al Estatuto Tributario es para aspectos procesales y no sustanciales. Sobre la aplicación del artículo 705 del Estatuto Tributario, precisó que el requerimiento especial era un requisito para que la administración de impuestos hiciera uso de la facultad para fiscalizar la liquidación privada del contribuyente, 8 Calle 12 No. 7-65–(57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-37-000-2016-01871-01 (25604) Demandante: Actividades de Instalaciones y Servicios Cobra S.A. sin embargo, la Ley 1151 de 2007 indicó un requerimiento diferente al estipulado en materia de impuestos, motivo por el cual no aplicaba el procedimiento del artículo 705 ibidem, por ser una norma incompatible con la naturaleza y normatividad de las contribuciones parafiscales. Aclaró que no era aplicable el artículo 714 del Estatuto Tributario, porque también era incompatible con las contribuciones parafiscales y que la firmeza de las declaraciones no fue prevista por el legislador para las planillas de autoliquidación de aportes PILA. Destacó que la Constitución, la jurisprudencia y la doctrina habían coincidido de manera mayoritaria en el planteamiento de que a las acciones que involu