CE - 25000-23-37-000-2016-02001-01(25915)-2022

Radicado: 25000-23-37-000-2016-02001-01 (25915)

Demandante: Empresa de Seguridad y Vigilancia Privada Serviconfor Ltda.

PJ: El análisis del a quo desbordó los planteamientos de la demanda al resolver que había operado la firmeza de las autoliquidaciones fiscalizadas? No CONCEPTO DE PRINCIPIO DE CONGRUENCIA / ALCANCE DE LA FIJACIÓN DEL LITIGIO / COMPETENCIA TEMPORAL / IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY TRIBUTARIA / FIRMEZA DE LA AUTOLIQUIDACIÓN DE APORTES AL SISTEMA DE

SEGURIDAD SOCIAL

[E]l artículo 281 del CGP, establece que la sentencia debe decidir sobre las pretensiones formuladas en la demanda y a lo planteado en la contestación (sentencias del 29 de abril de 2020 y del 17 de junio de 2021, exps. 22085 y 23733, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto y Julio Roberto Piza Rodríguez, respectivamente), lo que, desde luego, incluye los cargos de nulidad formulados por quien demanda el acto administrativo. Igualmente, debe tomar una decisión sobre los puntos en discusión, que se ajuste a las conclusiones derivadas del análisis de las pruebas y de los argumentos de las partes (sentencia del 02 de diciembre de 2021 (exp. 23605, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello). La Sala advierte que, al fijar la litis, el a quo identificó dos cuestiones intrínsecamente relacionadas: el cargo referente a la aplicación retroactiva de la Ley 1607 de 2012 y el

que alude a la caducidad de la potestad de determinación de la Administración. Así, al resolver que la mencionada normativa no fue empleada como parte del sustento de los actos enjuiciados, sino que estos se fundaron en la Ley 1151 de 2007, el tribunal concluyó que evaluar la caducidad de la potestad de revisión desde la perspectiva de la Ley 1607 de 2012 implicaría violar la prohibición de retroactividad de las normas tributarias. Por ende, dado que la demandante sí cuestionó la competencia temporal para expedir los actos acusados, analizó la cuestión atendiendo a la norma vigente para los periodos revisados (i.e. Ley 1151 de 2007). Fue en ese contexto que concluyó que las autoliquidaciones revisadas habían adquirido firmeza antes de la notificación del acto previo. En esas condiciones, le asiste razón a la demandante cuando sostiene que el pronunciamiento sobre la firmeza de las declaraciones fue consecuencia de que el tribunal determinara que la Ley 1607 de 2012 no fue aplicada retroactivamente y, además, era necesario para decidir efectivamente sobre la caducidad de la potestad fiscalizadora de la Administración.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) - ARTÍCULO 281

LEY 1607 DE 2012

LEY 1151 DE 2007

Durante los periodos fiscalizados la potestad de determinación de la apelante estaba sujeta a un límite temporal? Si

APORTES AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL / CONTRIBUCIONES

PARAFISCALES / FIRMEZA DE LA DECLARACIÓN TRIBUTARIA / TÉRMINO DE

ALCANCE DEL RECURSO DE APELACIÓN / FUNCIONES DE LA UGPP / LIQUIDACIÓN OFICIAL DE REVISIÓN / FIRMEZA DE LA DECLARACIÓN TRIBUTARIA / FIRMEZA DE LA AUTOLIQUIDACIÓN DE APORTES AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REVISIÓN DEL IMPUESTO Dado el alcance del recurso de apelación, esto es, que el único fundamento de la impugnación es la alegada ausencia de un término de caducidad para el ejercicio de la Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1

Radicado: 25000-23-37-000-2016-02001-01 (25915) Demandante: Empresa de Seguridad y Vigilancia Privada Serviconfor Ltda. potestad encomendada a la UGPP, el pronunciamiento en esta instancia se limitará a establecer si dicha potestad estaba sometida a un límite temporal para los periodos discutidos. (…) Dado que en anteriores pronunciamientos la Sala ha fijado un criterio de decisión respecto de esa cuestión, corresponde juzgar el cargo conforme a ese precedente, según el cual la destinación de los recursos derivados de los aportes al SPS es indiferente para la configuración jurídico-tributaria del gravamen y, también, para identificar la normativa que rige el procedimiento de gestión administrativa de liquidación oficial. Por esa razón, y dado que la planilla integrada de liquidación de aportes constituye una verdadera autoliquidación tributaria, esta se encuentra sometida a las potestades de

fiscalización confiadas a la UGPP, que ha de ejercerlas en los límites temporales fijados en la ley. Para la Sala, el artículo 714 del ET es compatible con la naturaleza del procedimiento de modificación oficial de las liquidaciones privadas de aportes parafiscales y, por tanto, rigió el término para ejercer dicha potestad desde que se creó la UGPP (con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007) hasta que entró en vigor la Ley 1607 de 2012. De ahí que las diferencias en la denominación de los actos y conductas que caracterizan las actuaciones a cargo de la DIAN y de la UGPP no excluyen a gestión administrativa tributaria confiada a esta última de la aplicación de las reglas del ET, pues tornaría inoperante el reenvío efectuado por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.

FUENTE FORMAL: LEY 1607 DE 2012 - ARTÍCULO 178

ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 714

LEY 1151 DE 2007 - ARTÍCULO 156

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la aplicación del término de firmeza de la autoliquidación de aportes al sistema de la protección social, consultar entre otras, sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 24 de octubre de 2019, Exp. 25000-23-37-000-201400900-01(23599), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 30 de octubre de 2019, Exp. 25000-23-37-000-2015-0105301(23817), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 30 de julio de 2020, Exp. 25000-23-37-000-2015-00266-01(24179), C.P. Milton Chaves García; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 30 de septiembre de 2021, Exp. 66001-23-33-000-2016-00663-01(24196), C.P. Julio Roberto Piza; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 30 de junio de 2022, Exp. 05001-23-33-000-2015-02427-01(25534), C.P. Julio Roberto Piza Procede aplicar al sub lite el criterio «in dubio pro operario»? No PRINCIPIO IN DUBIO PRO OPERARIO / INAPLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE IN DUBIO PRO OPERARIO Lo establecido en el anterior fundamento jurídico basta para afirmar la nulidad absoluta de los actos acusados, teniendo en cuenta que se expidieron cuando habían caducado las potestades de revisión de la demandada respecto de las planillas cuestionadas. Esto, sumado al hecho de que la litis versó sobre cuestiones jurídicas, hace que la aplicación del criterio «in dubio pro operario», sea improcedente.

CONDENA EN COSTAS / CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA / IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / FALTA DE PRUEBA DE LA

CAUSACIÓN DE LA CONDENA EN COSTAS

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Radicado: 25000-23-37-000-2016-02001-01 (25915)

Demandante: Empresa de Seguridad y Vigilancia Privada Serviconfor Ltda.

Por no estar probadas en el expediente, la Sala también se abstendrá de condenar en costas en segunda instancia, conforme con lo establecido en el artículo 365.8 del CGP.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) - ARTÍCULO 365 NUMERAL

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., cuatro (04) de agosto de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 25000-23-37-000-2016-02001-01(25915)

Actor: EMPRESA DE SEGURIDAD Y VIGILANCIA PRIVADA SERVICONFOR LTDA.

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

PARAFISCALES - UGPP FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 10 de junio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que resolvió (f. 410): Primero. Declárase la nulidad de la Resolución No. RDO 368 del 30 de abril del 2015, mediante la cual la UGPP le profirió Liquidación Oficial por omisión, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social por los períodos comprendidos desde el

1° de enero de 2007 al 31 de diciembre de 2011; y de la Resolución No. RDC-282 del 7 de junio de 2016, a través de la cual se modificó la anterior al desatar el recurso de reconsideración interpuesto, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

Segundo: A título de restablecimiento del derecho declárase la firmeza de las declaraciones pila, comprendidas desde el 1° de enero de 2007 al 31 de diciembre de 2011.

Tercero: Deniéguense las demás pretensiones de la demanda.

Cuarto: No se condena en costas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Con la Liquidación Oficial nro. RDO 368, del 30 de abril de 2015 (ff. 147 a 175), la demandada modificó las autoliquidaciones de aportes al SPS (Sistema de Protección Social) de los periodos comprendidos entre enero de 2007 y diciembre de 2011. Dicha decisión fue modificada por la Resolución nro. RDC 282, del 07 de junio de 2016 (ff. 213 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

Radicado: 25000-23-37-000-2016-02001-01 (25915) Demandante: Empresa de Seguridad y Vigilancia Privada Serviconfor Ltda. a 224), que disminuyó el monto de los aportes liquidados oficialmente.

ANTECEDENTES PROCESALES

Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la actora formuló las siguientes pretensiones (ff. 6 a 7): Pretensiones principales: Solicito que se declare la nulidad total de los siguientes actos administrativos: La Resolución Liquidación Oficial No. RDO 368 del 30 de abril de 2015, por medio de la cual se profiere a Empresa de Seguridad y Vigilancia Privada Serviconfor Limitada, identificada con NIT. 860.517.560, liquidación oficial por omisión en la afiliación y pago, no pago e inexactitud en las autoliquidaciones y pago de los aportes al sistema de protección social, por los periodos comprendidos desde el 01/01/2007 al 31/12/2011, determinando la liquidación por un valor de ochocientos noventa y siete millones ciento setenta y nueve mil trescientos pesos m/cte. ($897.179.300). La Resolución No. RDC 282 del 7 de junio de 2016 por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución Liquidación Oficial No. RDO 368 del 30 de abril de 2015, a través de la cual se profirió liquidación oficial a Empresa de Seguridad y Vigilancia Privada Serviconfor Limitada, con NIT. 860.517.560, por omisión, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema de protección social, por los periodos comprendidos entre enero de 2007 y diciembre de 2011, determinando la liquidación por un valor de trescientos cincuenta y

dos millones doscientos catorce mil ochocientos veinticuatro pesos m/cte. ($352.214.824).

Pretensiones subsidiarias: De manera cordial y como pretensión subsidiaria solicitamos a su señoría, que, en caso de no conceder la pretensión principal de nulidades de los actos atacados, se realice un análisis detallado de cada uno de los cargos imputados en la presente demanda y se realice reliquidación de la presunta deuda fijada por la UGPP.

Sobre el restablecimiento del derecho: Como consecuencia de la declaratoria de nulidad total o parcial de los anteriores actos administrativos, solicito que se restablezca el derecho del demandante en la siguiente forma:

Por concepto de daño emergente:

1. Que se realice la devolución de los pagos realizados por la Empresa de Seguridad y Vigilancia Privada Serviconfor Limitada, por concepto de omisión, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema de protección social, por los periodos de enero de 2007 a diciembre de 2011, sumas que deberán ser indexadas y con intereses, de acuerdo con su demostración.

2. Que se reconozca el pago de los gastos incurridos en la defensa jurídica ejercida durante el proceso administrativo.

3. Que se reconozca los gastos incurridos por concepto de un auxiliar administrativo durante el periodo que duró la investigación administrativa, toda vez que mi poderdante apoyó la defensa jurídica con la empresa.

4. Que se reconozcan los gastos incurridos por concepto de un auxiliar administrativo por el periodo que se designe en el transcurso del desarrollo del proceso judicial que da inicio con la radicación de

la presente demanda.

Condena en costas: Solicito que se condene em costas a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, de conformidad

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Radicado: 25000-23-37-000-2016-02001-01 (25915) Demandante: Empresa de Seguridad y Vigilancia Privada Serviconfor Ltda. con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de la Contencioso Administrativo.

A los anteriores efectos, invocó como normas vulneradas los artículos 2.º, 4.º, 6.º, 13, 15, 29, 48, 58, 121, 150, 189 y 338 de la Constitución; 9.º del CST (Código Sustantivo del Trabajo, Decreto 2663 de 1950); 730 del ET (Estatuto Tributario); 69 y 72 del CPACA; 178 y 180 de la Ley 1607 de 2012; 156 de la Ley 1151 de 2007; y 19 y 21 del Decreto 575 de 2013, bajo el siguiente concepto de violación (ff. 21 a 45): Alegó que la demandada actuó sin competencia temporal y funcional, pues erró en la aplicación de las normas que sustentarían el ejercicio de sus potestades. Lo primero, porque aplicó retroactivamente el plazo de cinco años previsto en el artículo 178 la Ley 1607 de 2012; y, aun así, notificó extemporáneamente el requerimiento para declarar o

corregir, pues habían transcurrido más de cinco años desde el momento en que se presentaron las declaraciones revisadas. Lo segundo, porque la autorización para gestionar los aportes al SPS fue otorgada a la «Subdirectora de Determinación de Obligaciones» y al «Director de Parafiscales» de la UGPP mediante el Decreto 575 del 2013 y no mediante una ley, como lo exige el artículo 15 uperior respecto de la competencia para recaudar información reservada; y adujo, que, en todo caso, en el recaudo probatorio intervino una funcionaria distinta de la subdirectora de determinación de obligaciones, por lo cual la evidencia fue ilegalmente recabada. De fondo, se opuso al ajuste por mora de tres planillas que no habrían sido valoradas por la demandada y a los ajustes relacionados con los egresos por «alojamiento y manutención» que fueron considerados salario aunque se trataba de costos de producción. Asimismo, reprochó que ajustara 71 planillas por concepto de vacaciones sin aplicar el IBC dispuesto en el artículo 70 del Decreto 806 de 1998. Advirtió que se eliminaron algunos ajustes del subsistema del SENA y concluyó que procedía eliminar su contrapartida en los demás subsistemas. Cuestionó que su contraparte no hubiere valorado las novedades de ingreso, retiro e incapacidad al ajustar 339 planillas. Además, señaló que, como el acto definitivo no fijó el monto de los intereses moratorios, el mismo carecía de la motivación exigida por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007. Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la actora (ff. 305 a 337), para lo cual,

adujo que fundamentó su actuación en la Ley 1151 de 2007 y no en la Ley 1607 de 2012, pero que citó esta última porque era la normativa vigente en la fecha de expedición del acto definitivo. Además, aseguró que interrumpió el término de caducidad previsto en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 cuando notificó el requerimiento de información y que, por ese motivo, su actuación fue tempestiva. También señaló que, como la Ley 1151 de 2007 le atribuyó la potestad de gestión de los aportes al SPS, el Decreto 5021 de 2009 (modificado por el Decreto 575 de 2013) fue proferido en ejercicio de la potestad reglamentaria; y afirmó que la funcionaria que intervino en el recaudo probatorio era competente, porque estaba adscrita a la subdirección de determinación de obligaciones, de ahí que la evidencia hubiese sido legalmente recabada. Señaló el folio de la liquidación oficial en el que constan las planillas que su contraparte adujo que no valoró y explicó que, al resolver el recurso de reconsideración, accedió a excluir del IBC los costos por alojamiento y manutención, salvo en un único caso en el cual no se probó la desalarización. Además, afirmó que aplicó el artículo 70 del Decreto 806 de 1998 al determinar la novedad por vacaciones y que el ajuste se originó en inconsistencias entre lo pagado por su contraparte y lo autoliquidado. Indicó que revocó parcialmente los ajustes de algunos subsistemas, debido a que eran inferiores a $1.000

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Radicado: 25000-23-37-000-2016-02001-01 (25915) Demandante: Empresa de Seguridad y Vigilancia Privada Serviconfor Ltda. y, por disposición del artículo 10.⁰ del Decreto 1406 de 1999, los aproximó a $0. Precisó que la demandante reportó novedades de ingreso o retiro en sus autoliquidaciones diferentes a las que registró en su nómina y no las justificó; además, sostuvo que no aportó pruebas de las novedades por incapacidades, de modo que procedía el ajuste por esos conceptos. Negó que la liquidación oficial debiera incluir la determinación de los intereses moratorios, en tanto estos debían estimarse al momento del pago y puntualizó que en dicho acto advirtió sobre su causación desde el vencimiento del plazo para declarar hasta la fecha del pago efectivo.

Sentencia apelada El tribunal anuló los actos enjuiciados a fin de declarar la firmeza de las declaraciones revisadas y negó las demás pretensiones de la demanda, incluida la condena en costas (ff. 410). Aunque desestimó los cargos relativos a la falta de competencia funcional, la aplicación retroactiva de la Ley 1607 de 2012 y la falta de tasación de los intereses moratorios, juzgó que la demandada actuó sin competencia temporal. Tras ratificar que los actos acusados fueron expedidos en aplicación de la Ley 1151 de 2007 (y no de la Ley 1607 de 2012), a fin de resolver sobre la competencia temporal, explicó que la

potestad para gestionar los aportes al SPS fue conferida a la UGPP por la Ley 1151 de 2006, pero que, como esta entró a regir el 24 de julio de 2007, la entidad carecía de competencia para fiscalizar los periodos comprendidos entre enero y julio de 2007. Además, expuso que, como el artículo 156 ibidem remitía al Estatuto Tributario a efectos procedimentales, las autoliquidaciones de las contribuciones al SPS estuvieron inicialmente sometidas al término de firmeza de dos años descrito en el artículo 714 del ET; y que esta disposición fue aplicable hasta el 26 de diciembre de 2012, cuando entró a regir el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, que concedió a la UGPP un término de cinco años para iniciar el procedimiento de fiscalización mediante la notificación del requerimiento para declarar o corregir. Por ese motivo, y dada la prohibición de retroactividad de las normas tributarias (artículo 363 superior), determinó que el acto preparatorio fue notificado cuando había operado la firmeza de las demás declaraciones fiscalizadas (i.e. periodos comprendidos entre agosto de 2007 y diciembre de 2011). Recurso de apelación El extremo pasivo apeló la decisión de primer grado (ff. 412) para lo cual alegó que el tribunal analizó la firmeza de las autoliquidaciones fiscalizadas a pesar de que esa cuestión no fue planteada como parte del concepto de violación de la demanda. Por esto adujo la vulneración del principio de congruencia externa, del debido proceso, de la

seguridad jurídica y de la confianza legítima. Manifestó que para la época de los hechos discutidos su potestad de determinación no estaba sujeta a un límite temporal, pues ese límite fue fijado por el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012. Agregó que la remisión hecha por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 no comprendía el término de firmeza de las declaraciones, pues esta institución era incompatible con la naturaleza constitucional de las contribuciones al SPS. Por último, solicitó que se aplicaría el criterio in dubio pro operario respecto de cualquier duda o insuficiencia probatoria. Alegatos de conclusión La demandante destacó que cuestionó la competencia de su contraparte para expedir los actos acusados y sostuvo que la declaratoria de firmeza de las planillas de liquidación de aportes fue consecuencia directa de determinar que los actos acusados no se fundaron en la Ley 1607 de 2012; y que era aplicable la Ley 1151 de 2007 (índice 18). La demandada insistió en que la firmeza de las planillas fue un aspecto que no se alegó en Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

Radicado: 25000-23-37-000-2016-02001-01 (25915) Demandante: Empresa de Seguridad y Vigilancia Privada Serviconfor Ltda. la demanda (índice 19). El ministerio público guardó silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados, atendiendo a los cargos de apelación

planteados por la demandada, en calidad de apelante única, contra la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, sin condenar en costas. Así, corresponde establecer si el análisis del a quo desbordó los planteamientos de la demanda. En caso negativo, se establecerá si durante los periodos fiscalizados la potestad de determinación de la apelante estaba sujeta a un límite temporal. Por último, debe verificarse si procede aplicar al sub lite el criterio «in dubio pro operario». En caso de que prospere la apelación, se deberán estudiar los cargos de nulidad que no fueron absueltos por el a quo. 2Sobre el primer problema jurídico planteado, la apelante única sostiene que el a quo efectuó un análisis que no fue planteado por la parte demandante para desvirtuar la legalidad de los actos enjuiciados y que, por ese motivo, emitió un fallo incongruente. Su contraparte aduce que dicho estudio sería la consecuencia directa de resolver que la Ley 1607 de 2012 no se aplicó retroactivamente y que la norma que regía el caso era la Ley 1151 de 2007; como el artículo 156 ibidem remitía al ET y este establece que el ejercicio de la potestad de iniciar el procedimiento de determinación oficial también se ve limitado por el término de firmeza de las declaraciones tributarias, la decisión adoptada por el tribunal se circunscribió al objeto de la litis. Por consiguiente, la Sala debe determinar si el a quo excedió los planteamientos de la demanda al resolver que había operado la firmeza de las autoliquidaciones fiscalizadas.

Al respecto, el artículo 281 del CGP, establece que la sentencia debe decidir sobre las pretensiones formuladas en la demanda y a lo planteado en la contestación (sentencias del 29 de abril de 2020 y del 17 de junio de 2021, exps. 22085 y 23733, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto y Julio Roberto Piza Rodríguez, respectivamente), lo que, desde luego, incluye los cargos de nulidad formulados por quien demanda el acto administrativo. Igualmente, debe tomar una decisión sobre los puntos en discusión, que se ajuste a las conclusiones derivadas del análisis de las pruebas y de los argumentos de las partes (sentencia del 02 de diciembre de 2021 (exp. 23605, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello). La Sala advierte que, al fijar la litis, el a quo identificó dos cuestiones intrínsecamente relacionadas: el cargo referente a la aplicación retroactiva de la Ley 1607 de 2012 y el que alude a la caducidad de la potestad de determinación de la Administración. Así, al resolver que la mencionada normativa no fue empleada como parte del sustento de los actos enjuiciados, sino que estos se fundaron en la Ley 1151 de 2007, el tribunal concluyó que evaluar la caducidad de la potestad de revisión desde la perspectiva de la Ley 1607 de 2012 implicaría violar la prohibición de retroactividad de las normas tributarias. Por ende, dado que la demandante sí cuestionó la competencia temporal para expedir los actos acusados, analizó la cuestión atendiendo a la norma vigente para los periodos revisados (i.e. Ley 1151 de 2007). Fue en ese contexto que concluyó que las

autoliquidaciones revisadas habían adquirido firmeza antes de la notificación del acto previo. En esas condiciones, le asiste razón a la demandante cuando sostiene que el pronunciamiento sobre la firmeza de las declaraciones fue consecuencia de que el tribunal determinara que la Ley 1607 de 2012 no fue aplicada retroactivamente y, además, era necesario para decidir efectivamente sobre la caducidad de la potestad Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7

Radicado: 25000-23-37-000-2016-02001-01 (25915) Demandante: Empresa de Seguridad y Vigilancia Privada Serviconfor Ltda. fiscalizadora de la Administración. No prospera el cargo de apelación.

3Como segundo cargo de apelación, la demandada alega que su potestad de determinación no estaba sujeta a un límite temporal. Explica que la naturaleza jurídica de los recursos que administra es incompatible con la institución de la firmeza y que solo se fijó un límite temporal con la expedición del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012. En cambio, el a quo sostiene que la competencia temporal de la apelante estaba sujeta al término de firmeza de las declaraciones consagrado en el artículo 714 del ET, por remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007. Dado el alcance del recurso de apelación, esto es, que el único fundamento de la impugnación es la alegada ausencia de un término de caducidad para el ejercicio de la

potestad encomendada a la UGPP, el pronunciamiento en esta instancia se limitará a establecer si dicha potestad estaba sometida a un límite temporal para los periodos discutidos. En ese sentido, la Sala no analizará si el término previsto en el artículo 714 del ET era aplicable a todas las declaraciones revisadas. 4Dado que en anteriores pronunciamientos la Sala ha fijado un criterio de decisión respecto de esa cuestión, corresponde juzgar el cargo conforme a ese precedente, según el cual la destinación de los recursos derivados de los aportes al SPS es indiferente para la configuración jurídico-tributaria del gravamen y, también, para identificar la normativa que rige el procedimiento de gestión administrativa de liquidación oficial1. Por esa razón, y dado que la planilla integrada de liquidación de aportes constituye una verdadera autoliquidación tributaria2, esta se encuentra sometida a las potestades de fiscalización confiadas a la UGPP, que ha de ejercerlas en los límites temporales fijados en la ley. Para la Sala, el artículo 714 del ET es compatible con la naturaleza del procedimiento de modificación oficial de las liquidaciones privadas de aportes parafiscales y, por tanto, rigió el término para ejercer dicha potestad desde que se creó la UGPP (con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007) hasta que entró en vigor la Ley 1607 de 20123. De ahí que las diferencias en la denominación de los actos y conductas que caracterizan las actuaciones a cargo de la DIAN y de la UGPP no excluyen a gestión administrativa tributaria confiada a esta última de la aplicación de las reglas del ET, pues tornaría inoperante el reenvío

efectuado por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007. No prospera el cargo de apelación. 5Lo establecido en el anterior fundamento jurídico basta para afirmar la nulidad absoluta de los actos acusados, teniendo en cuenta que se expidieron cuando habían caducado las potestades de revisión de la demandada respecto de las planillas cuestionadas. Esto, sumado al hecho de que la litis versó sobre cuestiones jurídicas, hace que la aplicación del criterio «in dubio pro operario», sea improcedente. No prospera el cargo de apelación. 6Por no estar probadas en el expediente, la Sala también se abstendrá de condenar en costas en segunda instancia, conforme con lo establecido en el artículo 365.8 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 1 Entre otras, en las sentencias del 24 y del 30 de octubre de 2019 (exps. 2399 y 23817, CP: Jorge Octavio Ramírez), del 30 de julio de 2020 (exp. 24179, CP: Milton Chaves García), del 30 de septiembre de 2021 (exp. 24196, CP: Julio Roberto Piza) y del 30 de junio de 2022 (exp. 25534, CP: ibidem). 2 Auto del 29 de marzo de 2019 (exp. 24287, CP: Stella Jeannette Carvajal) y sentencias del 24 y del 30 de octubre de 2019 (exp. 23599 y 23817, CP: Jorge Octavio Ramírez) y del 30 de julio de 2020 (exp. 24179, CP: Milton Chaves García).

García). 3 Sentencias del 24 y del 30 de octubre de 2019 (exps. 2399 y 23817, CP: Jorge Octavio Ramírez), del 30 de julio de 2020 (exp. 24179, CP. Milton Chaves García) y del 30 de septiembre de 2021 (exp. 24196, CP: Julio Roberto Piza). Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8

Radicado: 25000-23-37-000-2016-02001-01 (25915)

Demandante: Empresa de Seguridad y Vigilancia Privada Serviconfor Ltda.

FALLA

1. Confirmar la sentencia apelada.

2. Sin condena en costas en segunda instancia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

MILTON CHAVES GARCÍA MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.co