CE - 25000-23-37-000-2016-02021-02(26110)-2022

Radicado: 25000-23-37-000-2016-02021-02 (26110)

Demandante: Grupo Empresarial en Línea S.A.

IMPEDIMENTO DEL CONSEJERO DE ESTADO DE LA SECCIÓN CUARTA /

CAUSALES DE IMPEDIMENTO DEL CONSEJERO DE ESTADO / IMPEDIMENTO

POR HABER SIDO APODERADO EN EL PROCESO / ACEPTACIÓN DEL

IMPEDIMENTO DEL CONSEJERO DE ESTADO / EFECTOS DE LA ACEPTACIÓN

DEL IMPEDIMENTO

[S]e pone de presente que el consejero de estado Milton Chaves García manifestó por escrito que se encontraba impedido para participar en la decisión, por haber sido apoderado de la demandante en el presente proceso (índice 12). Como está probado que el Dr. Chaves García representó a la actora en la demanda (ff. 2 a 57 cp1), la Sala corrobora el impedimento manifestado y lo declara fundado, con base en el artículo 141.12 del CGP (Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012). Por tanto, quedará separado del conocimiento del presente asunto.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) - ARTÍCULO 141.12

PJ: Cuál es el término de caducidad que rige la potestad de la UGPP para determinar oficialmente los aportes al SPS de los periodos que van de enero de 2010 a mayo de 2012? Fueron oportunos los actos de liquidación oficial de los aportes al SPS a cargo de la actora por los referidos períodos? Si APORTES AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

REVISIÓN DEL IMPUESTO / FUNCIONES DE LA UGPP / COMPETENCIA

TEMPORAL / FIRMEZA DE LA DECLARACIÓN TRIBUTARIA / TÉRMINO DE FIRMEZA DE LA DECLARACIÓN TRIBUTARIA / AUTOLIQUIDACIÓN DE APORTES AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL / FIRMEZA DE LA AUTOLIQUIDACIÓN DE

APORTES AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL / REITERACIÓN DE LA

JURISPRUDENCIA

[L]a Sección tiene establecido como criterio de decisión que antes de la entrada en vigor de la Ley 1607 de 2012, la norma que regía la competencia temporal para revisar las autoliquidaciones de aportes era el artículo 714 del ET. Así se decidió en las sentencias del 30 de octubre del 2019, exp. 23817 (CP: Jorge Octavio Ramírez); del 30 de julio de 2020, exp. 24179 (CP: Milton Chaves García); y del 30 de septiembre de 2021, exp. 24196 (CP: Julio Roberto Piza Rodríguez). En consecuencia, en el presente caso la Sala dictará sentencia siguiendo los fundamentos jurídicos que se derivan de los mencionados precedentes. 5Según la tesis jurídica que contienen, las contribuciones al SPS tienen naturaleza tributaria, razón por la cual están sujetas a los principios y previsiones que rigen ese sector del ordenamiento jurídico. Esta consideración no se ve alterada por el hecho de que parte del recaudo de las referidas contribuciones esté al servicio de la financiación de las prestaciones sociales que el sistema les garantiza a los aportantes, en la medida en que la destinación de esos recursos es una cuestión eminentemente

presupuestaria, indiferente para la configuración jurídico-tributaria del gravamen y, en particular, para la identificación de la normativa que rige el procedimiento de gestión administrativa para su liquidación oficial. Una tesis contraria conduciría a confundir la potestad de gestión administrativa del tributo —relativa a la fiscalización, determinación, liquidación, cobro, devolución e imposición de sanciones, inherentes a la calidad de sujeto activo del tributo— con la potestad de disposición de los recursos a cargo del titular del gasto —que se agota con la inversión de los caudales ingresados al Tesoro de conformidad con lo establecido por la ley—. A partir de ese razonamiento, la Sección ha aclarado que la PILA (Planilla Integrada de Liquidación de Aportes) constituye una Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1

Radicado: 25000-23-37-000-2016-02021-02 (26110) Demandante: Grupo Empresarial en Línea S.A. verdadera autoliquidación tributaria y, como tal, produce todos los efectos propios de ese tipo de declaración. De ahí que la misma esté sujeta a las potestades de fiscalización confiadas a la UGPP, que han de ejercerse dentro de los límites temporales fijados por el ordenamiento para desplegar las actuaciones de gestión administrativa tributaria, incluso aunque los derechos al reconocimiento pensional y a solicitar la reliquidación sean, como lo reconoció la Corte Constitucional en la SU-298 del 2015, imprescriptibles.

Sobre el particular, no puede perderse de vista que el artículo 29 constitucional y el principio superior de seguridad jurídica impiden que la competencia para modificar oficialmente las obligaciones autodeterminadas por los administrados sea ejercida en cualquier tiempo, dato jurídico que en ninguna medida resulta alterado por la relevancia de la que esté dotada la destinación que se le dé al recaudo. 6Para la época de los hechos que se juzgan, el artículo 714 del ET disponía, en lo pertinente al caso, que las declaraciones tributarias quedaban «en firme» en el evento en que la Administración no notificara un requerimiento especial «dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar»; dies a quo que, en los eventos de presentación de las declaraciones por fuera del plazo, pasaba a ser la fecha de presentación de la declaración extemporánea. Así, aunque el texto de la disposición aluda a la «firmeza de las declaraciones», lo que allí se disciplina es la oportunidad con la que cuenta la autoridad tributaria para ejercer válidamente la potestad de revisión de las declaraciones de la que está investida, so pena de que caduque el ejercicio de esa potestad para un caso concreto y se torne inmodificable la liquidación privada. Por tanto, es un precepto procedimental que le fija a la autoridad un plazo perentorio para el ejercicio de sus competencias. En criterio de la Sala (expresado en sentencias del 24 y del 30 de octubre de 2019, exps. 2399 y 23817, CP: Jorge Octavio Ramírez; y del 30 de julio de 2020, exp.

24179, CP: Milton Chaves García), esa concreta versión de la regla del término de revisión del que está investida la UGPP rigió desde el momento de la creación de esa entidad (dispuesta por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007), hasta que entró en vigor la Ley 1607 de 2012 que, por primera vez, introdujo al ordenamiento un plazo particular de caducidad para la revisión de los aportes al SPS autoliquidados por el sujeto pasivo. Lo anterior, porque el referido artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 prescindió de establecer un término especial para el ejercicio de la competencia de revisión de la UGPP, a cambio de lo cual dispuso que «los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI». (…) [D]e conformidad con las normas descritas y con el criterio sentado por la Sección respecto de la naturaleza de las declaraciones de los aportes al SPS, la competencia de fiscalización a cargo de la Administración estaba sometida al plazo de dos años prescrito en el artículo 714 del ET.

FUENTE FORMAL:

ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 714

LEY 1151 DE 2007 - ARTÍCULO 156

LEY 1607 DE 2012 - ARTÍCULO 178

LEY 153 DE 1887 - ARTÍCULO 40

LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) - ARTÍCULO 624

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la aplicación del término de firmeza de la autoliquidación de aportes al sistema de la protección social consultar sentencia del Consejo de Estado,

Sección Cuarta, del 24 de octubre de 2019, Exp. 25000-23-37-000-2014-0090001(23599), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 30 de octubre de 2019, Exp. 25000-23-37-000-2015-0105301(23817), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 30 de julio de 2020, Exp. 25000-23-37-000-2015-00266-01(24179), C.P. Milton Chaves García; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 30 de septiembre de 2021, Exp. 66001-23-33-000-2016-00663-01(24196), C.P. Julio Roberto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2

Radicado: 25000-23-37-000-2016-02021-02 (26110)

Demandante: Grupo Empresarial en Línea S.A.

Piza CONDENA EN COSTAS / CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA / IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / FALTA DE PRUEBA DE LA CAUSACIÓN DE LA CONDENA EN COSTAS Por no estar probadas en el expediente, la Sala se abstendrá de condenar en costas en segunda instancia, conforme con lo establecido en el artículo 365.8 del CGP.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) - ARTÍCULO 365 NUMERAL

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 25000-23-37-000-2016-02021-02(26110)

Actor: GRUPO EMPRESARIAL EN LÍNEA S.A.

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

PARAFISCALES - UGPP FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 12 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que decidió (índice 24): Primero. Negar la excepción de inconstitucionalidad propuesta por la sociedad demandante respecto del Decreto 575 de 2013, conforme a lo expuesto. Segundo. Declarar la nulidad parcial de la Liquidación Oficial nro. RDO 437, del 29 de mayo de 2015, y la Resolución nro. RDC 351, del 30 de junio de 2016, proferidas por la Subdirección de Determinación de Obligaciones y la Dirección de Parafiscales de la UGPP, respectivamente, las cuales modificaron las declaraciones de aportes al sistema de la protección social de Grupo Empresarial en Línea S.A., por las conductas de no pago e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema de la protección social por los períodos de enero a diciembre de los

años 2010, 2011 y 2012, y enero a octubre de 2013, y se sanciona por inexactitud por los períodos de enero a octubre de 2013, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. Tercero. A título de restablecimiento del derecho, declarar la firmeza de las declaraciones presentadas por los períodos de enero a diciembre de 2010, 2011 y enero a mayo de 2012, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

Radicado: 25000-23-37-000-2016-02021-02 (26110)

Demandante: Grupo Empresarial en Línea S.A.

Cuarto. Negar las demás pretensiones de la demanda. Quinto. No se condena en costas por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante Liquidación Oficial nro. RDO 437, del 29 de mayo de 2015 (ff. 98 a 135 vto. cp1), la demandada determinó que la actora incurrió en mora e inexactitud de las autoliquidaciones de los aportes a la protección social por los períodos de enero a diciembre de 2010 a 2012 y enero a octubre de 2013, acto en el que la sancionó por inexactitud respecto del período entre enero a octubre de 2013. La decisión fue modificada por la Resolución nro. RDC 351, del 30 de junio de 2016 (ff. 136 a 163 vto.

cp1), que disminuyó el monto de los aportes liquidados oficialmente y de la sanción por inexactitud impuesta. ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la actora formuló las siguientes pretensiones (ff. 3 y 4 cp1): Solicito que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos:

1. La Liquidación Oficial nro. RDO 437, del 29 de mayo de 2015, proferida por la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP, por medio de la cual se profirió liquidación oficial por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema de la protección social, por los períodos comprendidos entre enero a diciembre del 2010, 2011 y 2012, y enero a octubre de 2013, y se sanciona por inexactitud enero a octubre de 2013.

2. La Resolución nro. RDC 351, del 30 de junio de 2016, proferida por el director de parafiscales de la UGPP, mediante la cual resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la Liquidación Oficial nro. RDO 437, del 29 de mayo de 2015, por no pago e inexactitud en las autoliquidaciones de pagos de aportes al sistema de la protección social, por los períodos enero a diciembre de 2010, 2011 y 2012, y enero a octubre de 2013, y se sanciona por inexactitud por los períodos enero a

octubre de 2013, por la suma de doscientos sesenta y dos millones doscientos setenta y dos mil doscientos pesos ($262.272.200). Esta resolución se notificó personalmente el 22 de julio de 2016. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los anteriores actos administrativos, solicito que se restablezca el derecho de la contribuyente de la siguiente forma:

1. Declarando que la sociedad Grupo Empresarial en Línea S.A. no tiene deuda alguna por concepto de aportes al sistema de la protección social, por los períodos enero a diciembre de los años 2010, 2011 y 2012, y enero a octubre de 2013.

2. Declarando la firmeza de las declaraciones tributarias denominadas planilla única de liquidación de aportes PILA por los períodos enero a diciembre de los años 2010, 2011 y 2012, y enero a octubre de 2013.

Solicito de manera especial que, de conformidad con el artículo 4.º de la Constitución, se inapliquen los decretos 5021 de 2008 y 575 del 22 de marzo de 2013, por ser contrarios a la Constitución, conforme se sustenta en esta demanda. (…). Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

Radicado: 25000-23-37-000-2016-02021-02 (26110)

Demandante: Grupo Empresarial en Línea S.A.

A los anteriores efectos, invocó como normas vulneradas los artículos 29, 58, 228 y 363

de la Constitución; 40 de la Ley 153 de 1887; 705 y 714 del ET (Estatuto Tributario); 156 de la Ley 1151 de 2007; 42 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, Ley 1437 de 2011); 178 (parág, 2.º) de la Ley 1607 de 2012; y 70 del Decreto 806 de 1998, bajo el siguiente concepto de violación (índice 2): La actora solicitó la inaplicación por inconstitucionalidad de los artículos 20 del Decreto 5021 de 2009 y 21 del Decreto 575 de 2013, en el entendido que, vía reglamento, la demandada arrogó competencias legislativas para regular potestades sobre requerimientos de información de documentos con reserva en los términos del artículo 15 de la Constitución. Frente a la posibilidad de revisar sus autoliquidaciones, aseveró que las autoridades competentes para fiscalizar los aportes parafiscales eran el ICBF y el SENA, que no la demandada, y sin perjuicio de ello, que de todas formas sus autoliquidaciones de aportes adquirieron firmeza por dos razones: en primer lugar, la norma que regía el término de firmeza de las autoliquidaciones entre enero de 2010 a noviembre de 2012 era el artículo 714 del ET, esto es, de dos años, dado que el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 remitía al procedimiento de determinación de ese estatuto y, además, el término de esa firmeza había iniciado con la vigencia de esa normativa (artículo 40 de la Ley 153 de 1887), así

que para cuando se expidió la liquidación oficial ya se había configurado la caducidad de la potestad de gestión de la demandada. En segundo lugar, hubo caducidad de la potestad de gestión de todas las autoliquidaciones objeto de los actos acusados, debido a que la liquidación oficial fue expedida por fuera del plazo de los seis meses siguientes a la contestación del primer requerimiento para declarar y/o corregir y tal raciocinio lo fundamentó en el hecho de que ese término iniciaba con el primer requerimiento y no con su ampliación, pues de conformidad con el artículo 50 de la Ley 1739 de 2014 —que modificó el artículo 180 de la ley 1607 de 2012 y que era vigente para cuando se profirió el acto previo— la demandada no podía emitir más de un requerimiento para declarar o corregir. En lo atinente a cuestionamientos de la modificación de la base imponible, estuvo inconforme con que en la liquidación oficial se relacionara un número de identificación errado de dos de sus trabajadores y respecto de ellos ordenara su liquidación y pago, pero luego de que se allegaran las respectivas planillas de los aportes la demandada modificó las razones para desestimar el cumplimiento de la obligación tributaria; en otro evento se varió el IBC de uno de los empleados sin aducir los fundamentos probatorios para hacerlo, pese al salario realmente devengado y se desatendió que el pago de aportes para los trabajadores que se encuentran en vacaciones se realiza en el mes en que se disfrutan. También acusó de falta de motivación de los actos la inclusión de empleados que estaban en situación de incapacidad, licencia o pensionados; asimismo, la forma en que liquidó los aportes de

quienes devengaban salario integral y la inclusión de los pagos de rodamiento o extrasalariales que considera pudo provenir de una equivocada interpretación del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010. Con fundamento en su oposición a las glosas consideró que no incurrió en inexactitud sancionable. Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones (índice 2). Expuso que la acusación de falta de competencia en materia de aportes parafiscales no fue alegada en sede administrativa. Además, se opuso a la excepción de inconstitucionalidad solicitada por la actora, debido a que no fue confrontada con normas constitucionales presuntamente infringidas y, de todas formas, su competencia funcional para fiscalizar y liquidar los aportes al sistema de protección social (SPS) está especificada en el artículo 156 de la Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5

Radicado: 25000-23-37-000-2016-02021-02 (26110)

Demandante: Grupo Empresarial en Línea S.A.

Ley 1151 de 2007 y reglamentada en los decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013. Respecto de los reparos concretos que la demandante formuló contra los actos demandados, sostuvo que la normativa que rige los aportes del SPS es especial y independiente de la prevista para otras obligaciones tributarias como las que regula el ET. El artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 fue la disposición que incorporó el término de caducidad de la

potestad de gestión para determinar los aportes, el cual sería de cinco años y esta normativa de naturaleza procesal es de aplicación general inmediata a su entrada en vigencia —26 de diciembre de 2012—. Si bien esta norma derogó los apartes del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 que remitían al procedimiento del Estatuto Tributario, esta remisión nunca lo fue en aspectos incompatibles con la naturaleza imprescriptible de la obligación de los aportes al SPS como lo sería el término de firmeza de dos años que establece el artículo 714 del ET, pues antes de la Ley 1607 de 2012 no había límite temporal para modificar las autoliquidaciones. Asimismo, aseguró que los actos no fueron falsamente motivados y contaron con la motivación suficiente acerca de que la demandante no allegó medios de prueba para acreditar la correcta determinación de su obligación tributaria como se trató de la cuantificación de aportes por las vacaciones, las novedades de incapacidad o licencia, razones que reafirmaban la imposición de la sanción por inexactitud. Y que resultaba inane el reparo acerca de inexactitud en aportes por el subsistema de pensiones porque no ello no fue glosado,. Sentencia apelada El tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (índice 2). Negó la solicitud de excepción de inconstitucionalidad reclamada, dado que no contravenía disposiciones constitucionales. Adicionalmente, luego de desestimar los cargos planteados sobre falta de competencia, falsa y falta de motivación de los actos

demandados, concluyó a la luz de la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado que operó la caducidad de la potestad de gestión para modificar las declaraciones presentadas entre enero de 2010 y mayo del 2012, por excederse el término de dos años para notificar el requerimiento previo desde la presentación de las planillas de liquidación a la fecha de notificación del acto previo —notificado en mayo de 2014—, conforme al artículo 714 del ET, que era la norma aplicable y no el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 como lo aducía la demandada. Con todo, desestimó la caducidad frente a los demás períodos de las obligaciones tributarias, debido a que sí era posible emitir ampliación del requerimiento para declarar o corregir de acuerdo con el artículo 708 del ET, de manera que la notificación de la liquidación oficial fue tempestiva, y debido a que no se desvirtuó la inexactitud incurrida mantuvo la sanción impuesta. Recurso de apelación La Administración apeló la decisión de primer grado (índice 2), insistiendo en que el plazo de caducidad de la potestad de revisión de las autoliquidaciones es el previsto en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, al que le atribuyó aplicación inmediata por tratarse de una norma de procedimiento, pues, de hecho, el requerimiento para declarar o corregir fue expedido en el 2014, para cuando regía la Ley 1607 de 2012. Reiteró que la remisión al procedimiento administrativo del ET hecha por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007

no abarcaba el artículo 714 del ET, bajo la consideración de que este es un precepto de orden sustancial, además, incompatible con el procedimiento especial previsto para la determinación de los aportes al SPS. Agregó que el legislador no previó la firmeza de las autoliquidaciones de los aportes, en la medida en que son imprescriptibles las acciones relativas al recaudo de sumas destinadas al reconocimiento de prestaciones vitalicias, de manera que antes de la entrada en vigor de la Ley 1607 de 2012 no existía límite temporal para revisar las declaraciones de aportes al SPS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

Radicado: 25000-23-37-000-2016-02021-02 (26110)

Demandante: Grupo Empresarial en Línea S.A.

Alegatos de conclusión Las partes y el ministerio público guardaron silencio (índice 11).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1Antes de decidir sobre la litis planteada en el trámite de esta segunda instancia, se pone de presente que el consejero de estado Milton Chaves García manifestó por escrito que se encontraba impedido para participar en la decisión, por haber sido apoderado de la demandante en el presente proceso (índice 12). Como está probado que el Dr. Chaves García representó a la actora en la demanda (ff. 2 a 57 cp1), la Sala corrobora el impedimento manifestado y lo declara fundado, con base en el artículo 141.12 del CGP (Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012). Por tanto, quedará separado del

conocimiento del presente asunto. 2Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados, atendiendo a los cargos formulados por la demandada, en calidad de apelante única, contra la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad parcial de dichos actos y no condenó en costas. Así, corresponde establecer cuál es el término de caducidad que rige la potestad de la UGPP para determinar oficialmente los aportes al SPS de los periodos que van de enero de 2010 a mayo de 2012 y si, como consecuencia de esos análisis, fueron oportunos los actos de liquidación oficial de los aportes al SPS a cargo de la actora por los referidos períodos, lo que eventualmente habilitaría el estudio de fondo que promuevan los cargos de nulidad del escrito de demanda. 3Plantea la apelante única que el término de caducidad de la potestad de determinación oficial de las contribuciones al SPS es de cinco años, por disposición del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, que se aplicaría preferentemente sobre el término general de revisión de las autoliquidaciones tributarias previsto en el artículo 714 del ET, porque se trata de una norma especial y porque la última sería incompatible con la naturaleza de los aportes debatidos y con el procedimiento prescrito para su liquidación. Por ende, sostiene que la actuación acusada fue oportuna, aun habiendo notificado el requerimiento para declarar o corregir después de transcurridos dos años desde el vencimiento del plazo para presentar las liquidaciones privadas glosadas. En oposición, el extremo activo

señala que las declaraciones presentadas por los períodos entre enero de 2010 a noviembre de 2012 se rigen por el artículo 714 del ET porque el término de revisión de las liquidaciones cuestionadas habría comenzado a transcurrir antes de que entrara en vigor la norma que contrapone la apelante única (i.e. el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012); tesis que fue avalada por el a quo en su sentencia. El tribunal estimó que hubo caducidad de la potestad de gestión, conforme al artículo 714 del ET, pero el período en que las autoliquidaciones adquirieron firmeza fue entre enero de 2010 a mayo de 2012, teniendo en cuenta que el requerimiento previo fue notificado el 23 de mayo de 2014. De acuerdo con las anteriores alegaciones, la litis trabada entre las partes versa estrictamente sobre la identificación de la disposición que rige el plazo con el que contaba la Administración para modificar el contenido de las autoliquidaciones privadas de los aportes al SPS correspondientes a los períodos de enero de 2010 a mayo de 2012. En consecuencia, el pronunciamiento de la Sala se ceñirá a solucionar el referido asunto de derecho, estableciendo la norma que regía la oportunidad para modificar oficialmente las declaraciones revisadas por la autoridad tributaria. 4Sobre esa cuestión, la Sección tiene establecido como criterio de decisión que antes Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7

Radicado: 25000-23-37-000-2016-02021-02 (26110)

Demandante: Grupo Empresarial en Línea S.A. de la entrada en vigor de la Ley 1607 de 2012, la norma que regía la competencia temporal para revisar las autoliquidaciones de aportes era el artículo 714 del ET. Así se decidió en las sentencias del 30 de octubre del 2019, exp. 23817 (CP: Jorge Octavio Ramírez); del 30 de julio de 2020, exp. 24179 (CP: Milton Chaves García); y del 30 de septiembre de 2021, exp. 24196 (CP: Julio Roberto Piza Rodríguez). En consecuencia, en el presente caso la Sala dictará sentencia siguiendo los fundamentos jurídicos que se derivan de los mencionados precedentes.

5Según la tesis jurídica que contienen, las contribuciones al SPS tienen naturaleza tributaria, razón por la cual están sujetas a los principios y previsiones que rigen ese sector del ordenamiento jurídico. Esta consideración no se ve alterada por el hecho de que parte del recaudo de las referidas contribuciones esté al servicio de la financiación de las prestaciones sociales que el sistema les garantiza a los aportantes, en la medida en que la destinación de esos recursos es una cuestión eminentemente presupuestaria, indiferente para la configuración jurídico-tributaria del gravamen y, en particular, para la identificación de la normativa que rige el procedimiento de gestión administrativa para su liquidación oficial. Una tesis contraria conduciría a confundir la potestad de gestión administrativa del tributo —relativa a la fiscalización, determinación, liquidación, cobro, devolución e imposición de sanciones, inherentes a la calidad de sujeto activo del tributo— con la potestad de disposición de los recursos a cargo del titular del gasto —que

se agota con la inversión de los caudales ingresados al Tesoro de conformidad con lo establecido por la ley—. A partir de ese razonamiento, la Sección ha aclarado que la PILA (Planilla Integrada de Liquidación de Aportes) constituye una verdadera autoliquidación tributaria y, como tal, produce todos los efectos propios de ese tipo de declaración. De ahí que la misma esté sujeta a las potestades de fiscalización confiadas a la UGPP, que han de ejercerse dentro de los límites temporales fijados por el ordenamiento para desplegar las actuaciones de gestión administrativa tributaria, incluso aunque los derechos al reconocimiento pensional y a solicitar la reliquidación sean, como lo reconoció la Corte Constitucional en la SU-298 del 2015, imprescriptibles. Sobre el particular, no puede perderse de vista que el artículo 29 constitucional y el principio superior de seguridad jurídica impiden que la competencia para modificar oficialmente las obligaciones autodeterminadas por los administrados sea ejercida en cualquier tiempo, dato jurídico que en ninguna medida resulta alterado por la relevancia de la que esté dotada la destinación que se le dé al recaudo. 6Para la época de los hechos que se juzgan, el artículo 714 del ET disponía, en lo pertinente al caso, que las declaraciones tributarias quedaban «en firme» en el evento en que la Administración no notificara un requerimiento especial «dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar»; dies a quo que, en los eventos de presentación de las declaraciones por fuera del plazo, pasaba a ser la fecha

de presentación de la declaración extemporánea. Así, aunque el texto de la disposición aluda a la «firmeza de las declaraciones», lo que allí se disciplina es la oportunidad con la que cuenta la autoridad tributaria para ejercer válidamente la potestad de revisión de las declaraciones de la que está investida, so pena de que caduque el ejercicio de esa potestad para un caso concreto y se torne inmodificable la liquidación privada. Por tanto, es un precepto procedimental que le fija a la autoridad un plazo perentorio para el ejercicio de sus competencias. En criterio de la Sala (expresado en sentencias del 24 y del 30 de octubre de 2019, exps. 2399 y 23817, CP: Jorge Octavio Ramírez; y del 30 de julio de 2020, exp. 24179, CP: Milton Chaves