CE-25000-23-37-000-2016-02109-01(AC)-2017

CARENCIA ACTUAL DE OBJETO EN LA ACCIÓN DE TUTELA - Por hecho

superado / SEGUNDO ACUERDO PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO

SUSCRITO CON LAS FARC / REFRENDACIÓN POPULAR ANTE EL

CONGRESO - Aprobado [El problema jurídico] [c]onsiste en establecer si al adelantar una segunda negociación con las FARC, suscribir un nuevo acuerdo de paz y someterlo a refrendación ante el Legislativo, el señor Presidente de la República desconoce el derecho a que se respete la voluntad popular de la ciudadanía, teniendo en cuenta que en plebiscito de 2 de octubre de 2016, no fue aprobado un primer acuerdo de paz. (…) En el presente caso, las pretensiones de los actores persiguen que se ordene al señor Presidente de la República abstenerse de someter a refrendación ante el Congreso los apartes del acuerdo definitivo que fueron desaprobados en el plebiscito celebrado el 2 de octubre de 2016. (…) Comoquiera que en sesiones adelantadas los días 29 y 30 de noviembre de 2016, el Gobierno Nacional sometió a refrendación del Congreso de la República el segundo acuerdo para la terminación del conflicto suscrito con las FARC y que, con amplias mayorías en ambas cámaras, el Legislativo avaló dichos acuerdos, la Sala considera que en el presente caso operó el fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho superado, circunstancia que impide a la corporación estudiar este asunto.

NOTA DE RELATORÍA: Respecto a la refrendación del segundo acuerdo de paz

con las FARC ante el Congreso, y porque fue declarado ajustado a derecho consultar la sentencia C-699 de 2016. REFRENDACIÓN POPULAR – Definición En resumen dijo la Corte, que según el artículo 5.º del Acto Legislativo 01 de 2016, el procedimiento legislativo especial previsto en dicha norma, así como sus demás previsiones, solo entran en vigencia a partir de la «refrendación popular» del acuerdo final. Que si bien el orden jurídico no da una definición expresa y cerrada de lo que debe entenderse por refrendación popular, tras una interpretación fundada en todos los elementos constitucionales relevantes, la refrendación popular debe ser definida dentro del siguiente marco conceptual: debe ser i) un proceso; ii) en el cual haya participación ciudadana directa; iii) cuyos resultados deben ser respetados, interpretados y desarrollados de buena fe, en un escenario de búsqueda de mayores consensos; iv) proceso que puede concluir en virtud de la decisión libre y deliberativa de un órgano revestido de autoridad democrática; y v) sin perjuicio de ulteriores espacios posibles de intervención ciudadana que garanticen una paz «estable y duradera». Según lo anterior, puede haber refrendación popular con participación ciudadana previa, caso en el cual se le reconoce poder al pueblo para ordenar la readecuación de lo específicamente sometido a su consideración, aunque tras la expresión ciudadana es legítimo que el proceso continúe y concluya en virtud de las competencias de una o más autoridades instituidas que le pongan fin. Aseguró entonces la Corte, que cuando una autoridad de esta naturaleza (que puede ser el Congreso de la República)

decida conforme a los anteriores principios que el acuerdo final surtió un proceso de refrendación popular, el Acto Legislativo 01 de 2016 entrará en vigencia, sin perjuicio del control constitucional posterior que tendrá lugar cuando los actos especiales respectivos surtan su revisión ante la Corte.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-37-000-2016-02109-01(AC)

Actor: ASOCIACIÓN NACIONAL DE VETERANOS DE LA FUERZA PÚBLICA

(ANALVET) Y CARLOS LEONGÓMEZ MATEUS

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y CONGRESO DE LA REPÚBLICA La Sala procede a decidir la impugnación1 interpuesta por ANALVET contra la sentencia de tutela de 13 de diciembre de 2016, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó a dicha organización y al señor Carlos Leongómez, sus solicitudes de amparo constitucional al «derecho fundamental a la soberanía popular» contenido, según ellos, en los artículo 3 y 104 de la Constitución Política de 1991.

Los escritos de tutela Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por los accionantes: La ANALVET2 y el señor Carlos Leongómez Mateus, por separado, presentaron

demanda de acción de tutela contra la Presidencia de la República con el objeto de impedir la refrendación ante el Congreso del acuerdo de paz definitivo con las FARC suscrito el 24 de noviembre de 2016 en el Teatro Colón de esta ciudad. Argumentaron los accionantes, que en este segundo acuerdo de paz subsisten la gran mayoría de los contenidos del primer acuerdo suscrito con las FARC el 26 de septiembre de 2016 en la ciudad de Cartagena de Indias, el cual no fue aprobado por la ciudadanía en el plebiscito celebrado el 2 de octubre pasado. 1 Providencia 25000-23-42-000-2016-05826-00 acumulada al presente fallo. 2 A través de su representante legal juan Alfonso Fierro Manrique. En ese sentido, los accionantes señalan que «si ya el pueblo ha ejercido soberanía directa mediante el plebiscito» el Ejecutivo no puede, desconociendo el veredicto popular, someter a refrendación ante el Congreso lo que ya fue desaprobado por el pueblo en «decisión soberana» y tampoco puede el Legislativo, en criterio de los demandantes, refrendar ni implementar «lo que fue negado por el Constituyente primario». Con fundamento en los argumentos expuestos, los demandantes solicitaron que se tutele su «derecho fundamental que se respete la soberanía ejercida en forma directa a través de plebiscito el pasado 2 de octubre» y que se ordene al Presidente de la República abstenerse de someter a refrendación ante el Congreso los apartes del acuerdo definitivo que fueron desaprobados en el plebiscito. Actuación procesal de primera instancia

Mediante auto de 29 de noviembre de 2016,3 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la acción de tutela presentada por ANALVET contra la Presidencia de la República y ordenó su notificación como demandado al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, dependencia que rindió informe oponiéndose a la prosperidad de la acción tutela, a través de memorial de 2 de diciembre de 2016. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado acudió al proceso el 12 de diciembre de 2016, mediante memorial presentado en la Secretaría General de esta Corporación, en el que también se opuso a la solicitud de amparo formulada por ANALVET. Ese mismo 12 de diciembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó acumular4 a este expediente la demanda de tutela presentada por el señor Carlos Longómez Mateus, radicada con el número 25000234200020160582600, en la que se solicita idéntico amparo con fundamento en las mismas consideraciones. En este expediente el Congreso de la República rindió informe también oponiéndose a la demanda de tutela. 3 Fl. 11 del cdno. ppal. 4? A través de auto visible a fl. 45 a 47 del expediente 25000234200020160582600. Informes rendidos en el proceso El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Congreso de la República rindieron informe ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca oponiéndose a la prosperidad de las demandas de tutela, alegado al unísono, que tal como lo

sostuvo la Corte Constitucional en sentencia C-379 de 2016, al declarar la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria «por la cual se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera», i) el objeto del plebiscito no era someter a consideración del pueblo el contenido y alcance del derecho a la paz, sino consultarle acerca de si aprobaba o no la decisión política contenida en el acuerdo; ii) los resultados del plebiscito tienen efectos vinculantes en la medida que el Presidente de la República no puede implementar los acuerdos en caso de no ser aprobados; iii) en el evento de no ser aprobados los acuerdos en el plebiscito, el Presidente y las demás autoridades del Estado conservan sus competencias constitucionales para perseguir la paz y mantener el orden público, incluso a través de un nuevo acuerdo. Indican, que en atención a que el resultado del plebiscito no anula las competencias de las autoridades públicas, el Presidente de la República estaba facultado para materializar el derecho a la paz y así lograr resguardar el orden público, mediante un nuevo acuerdo con las FARC, así como para someter el mismo a la refrendación del Congreso de la República, para asegurar el cumplimiento del principio constitucional de la democracia participativa. Finalmente señalaron, que luego de los resultados negativos del plebiscito, el señor Presidente de la República convocó a un dialogo nacional amplio en el que participaron todos los sectores que no apoyaron el primer acuerdo de paz para que presentaran sus propuestas, las cuales fueron incluidas en su mayoría en el nuevo acuerdo. La sentencia impugnada

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la sentencia de 13 de diciembre de 2016, negó el amparo invocado argumentando que de acuerdo con la sentencia C-379 de 2016, si bien en el plebiscito llevado a cabo el 2 de octubre de 2016 no fue aprobado por la ciudadanía el acuerdo de paz suscrito con las FARC el 26 de septiembre de 2016 en Cartagena, ello no constituye impedimento alguno para que el Presidente de la República, como jefe del Estado, suscribiera un nuevo acuerdo con la mencionada organización guerrillera y lo sometiera a refrendación democrática en el Congreso de la República. Así mismo expresa, que para la fecha de expedición de la sentencia de tutela de primera instancia el Congreso de la República ya refrendó el segundo acuerdo de paz, por lo que la parte accionante «edificó su argumentación sobre unos hechos que son claramente impertinentes». La Magistrada Carmen Amparo Ponce Delgado aclaró su voto en el sentido de indicar que la presente acción de tutela debió ser declarada improcedente, puesto que versa sobre cuestiones propias de la órbita de competencias políticas del señor Presidente de la República cómo jefe de gobierno, por lo que constituye un aspecto que no es de conocimiento de los jueces de tutela. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991,5 en cuanto estipula que «[…] Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días

siguientes al superior jerárquico correspondiente […]», esta Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el día 13 de diciembre de 2016. Problema Jurídico Consiste en establecer si al adelantar una segunda negociación con las FARC, suscribir un nuevo acuerdo de paz y someterlo a refrendación ante el Legislativo, el señor Presidente de la República desconoce el derecho a que se respete la voluntad popular de la ciudadanía, teniendo en cuenta que en plebiscito de 2 de octubre de 2016, no fue aprobado un primer acuerdo de paz. 5 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. Previo a resolver el problema jurídico planteado, es del caso atender el siguiente: Asunto preliminar: carencia actual de objeto por hecho superado De acuerdo con el Decreto 2591 de 1991,6 la acción de tutela se encuentra orientada a garantizar la efectividad de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando ellos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública.7 Por lo anterior, su prosperidad está condicionada a que al momento del fallo subsistan los motivos que dieron lugar a que se formulara la solicitud de protección, razón por la cual si desaparecen tales supuestos de hecho, es claro que ningún objeto tendría una determinación judicial de impartir una orden de tutela, «[…] pues en el evento de adoptarse ésta, caería en el vacío por sustracción de materia».8 La naturaleza de la acción de tutela estriba en garantizar la protección inmediata

de los derechos fundamentales. Entonces, cuando cesa la amenaza a los derechos fundamentales de quien invoca su protección, ya sea porque la situación que propiciaba dicha amenaza desapareció o fue superada, la Corte Constitucional ha considerado que la acción de tutela pierde su razón de ser como mecanismo de protección judicial, en la medida en que cualquier decisión que el juez de tutela pueda adoptar frente al caso concreto carecerá de fundamento fáctico. En este sentir, el juez de tutela queda imposibilitado para emitir orden alguna de protección del derecho fundamental invocado, de suerte que la Corte ha entendido que una decisión judicial bajo estas condiciones resulta inocua y contraria al objetivo constitucionalmente previsto para la acción de tutela.9 Dicho fenómeno ha sido catalogado por la jurisprudencia constitucional como carencia actual de objeto a partir de dos eventos: el hecho superado o el daño consumado, los cuales pasan a describirse. 6 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. 7 Artículo 86 de la Carta Política. 8 Sentencia T-033 de 1994. 9 Sentencia T-147 de 2010, con ponencia del Magistrado Nilson Pinilla Pinilla. Por un lado, la carencia actual de objeto por hecho superado se da cuando entre el momento de la interposición de la acción de tutela y el momento del fallo se satisface por completo la pretensión contenida en la demanda de amparo, razón por la cual cualquier orden judicial en tal sentido se torna innecesaria. En otras palabras, aquello que se pretendía lograr mediante la orden del juez de tutela ha

acaecido antes de que el mismo diera orden alguna.10 Respecto a la carencia actual de objeto por hecho superado, la Corte ha indicado que el propósito de la acción de tutela se limita a la protección inmediata y actual de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en los casos expresamente consagrados en la ley. Sin embargo, cuando la situación de hecho que origina la supuesta amenaza o vulneración del derecho desaparece o se encuentra superada, la acción de tutela pierde su razón de ser, pues en estas condiciones no existiría una orden que impartir.11 Así, la Sentencia T-096 de 200612 expuso: «Cuando la situación de hecho que origina la supuesta amenaza o vulneración del derecho alegado desaparece o se encuentra superada, el amparo constitucional pierde toda razón de ser como mecanismo apropiado y expedito de protección judicial, pues la decisión que pudiese adoptar el juez respecto del caso específico resultaría a todas luces inocua, y por lo tanto, contraria al objetivo constitucionalmente previsto para esta acción.» Frente a estas circunstancias la Corte ha entendido que: «el hecho superado se presenta cuando, por la acción u omisión (según sea el requerimiento del actor en la tutela) del obligado, se supera la afectación de tal manera que “carece” de objeto el pronunciamiento del juez. La jurisprudencia de la Corte ha comprendido la expresión hecho superado en el sentido obvio de las palabras que componen la expresión, es decir, dentro

del contexto de la satisfacción de lo pedido en la tutela».13 Por otro lado, la carencia actual de objeto por daño consumado se presenta cuando la vulneración o amenaza del derecho fundamental ha producido el perjuicio que se pretendía evitar con la acción de tutela, de modo tal que ya no es posible hacer cesar la violación o impedir que se concrete el peligro, y lo único que 10 Sentencia T-358 de 2014 con ponencia del Magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 11 Ver sentencias T-608 y T-552 de 2002 con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda. 12 Con ponencia del Magistrado Rodrigo Escobar Gil. 13 Sentencia SU-540 de 2007 con ponencia del Magistrado Álvaro Tafur Gálvis. procede es el resarcimiento del daño causado por la vulneración del derecho fundamental.14 En la sentencia T-585 de 2010,15 la Corte recordó que la acción de tutela tiene un carácter eminentemente preventivo más no indemnizatorio, por regla general, por lo que «su fin es que el juez de tutela, previa verificación de la existencia de una vulneración o amenaza de un derecho fundamental, dé una orden para que el peligro no se concrete o la violación concluya; sólo excepcionalmente se permite ordenar algún tipo de indemnización». En este orden de ideas, en dicha sentencia se precisó que «en caso de que se presente un daño consumado, cualquier orden judicial resultaría inocua o, lo que es lo mismo, caería en el vacío pues no se puede impedir que se siga presentando la violación o que acaezca la amenaza. La única opción posible es entonces la indemnización del perjuicio producido por causa de la violación del derecho fundamental, la cual, en principio, no es posible

obtener mediante la mencionada vía procesal». Ahora bien, la Corte Constitucional también se ha preguntado cuál debería ser la conducta del juez de tutela ante la presencia de un hecho superado y/o un daño consumado. Respecto al hecho superado, según la jurisprudencia reiterada de la Corte, se debe hacer una distinción entre los jueces de instancia y la misma Corte Constitucional cuando ejerce su facultad de revisión. Así, la sentencia T-533 de 200916 fue clara en puntualizar que: «(…) no es perentorio para los jueces de instancia (…) incluir en la argumentación de su fallo el análisis sobre la vulneración de los derechos fundamentales planteada en la demanda. Sin embargo pueden hacerlo, sobre todo si consideran que la decisión debe incluir observaciones acerca de los hechos del caso estudiado, incluso para llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela, o para condenar su ocurrencia y advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes, tal como lo prescribe el artículo 24 del Decreto 2591 de 1991. Pero, lo que es potestativo para los jueces de instancia, se convierte en obligatorio para la Corte Constitucional en sede de revisión pues como autoridad suprema de la Jurisdicción Constitucional tiene el deber de determinar el alcance de los derechos fundamentales cuya protección se solicita. Ahora bien, lo que sí resulta ineludible en estos casos, tanto para los jueces de instancia como para esta Corporación, es que la providencia judicial incluya la demostración de que en realidad se ha

14 Sentencia T-585 de 2010 con ponencia del Magistrado Humberto Antonio Sierra Porto. 15 Con ponencia del Magistrado Humberto Antonio Sierra Porto. 16 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. satisfecho por completo lo que se pretendía mediante la acción de tutela, esto es, que se demuestre el hecho superado, lo que autoriza a declarar en la parte resolutiva de la sentencia la carencia actual de objeto y a prescindir de orden alguna, con independencia de aquellas que se dirijan a prevenir al demandado sobre la inconstitucionalidad de su conducta y a advertirle de las sanciones a las que se hará acreedor en caso de que la misma se repita, al tenor del artículo 24 del Decreto 2591 de 1991». Por otro lado, respecto a la carencia de objeto por daño consumado, el referido fallo precisó que: «Cabe preguntarse cuál es la conducta a seguir por parte del juez de tutela en el caso en el que se verifique la existencia de un verdadero daño consumado teniendo en cuenta que, como se dijo, cualquiera de sus órdenes sería inocua. Para responder a este interrogante, la jurisprudencia constitucional ha indicado que es necesario distinguir dos supuestos. El primero de ellos se presenta cuando al momento de la interposición de la acción de tutela el daño ya está consumado, caso en el cual ésta es improcedente pues, como se indicó, tal vía procesal tiene un carácter eminentemente preventivo mas no indemnizatorio. A ello se refiere el artículo 6, numeral 4, del Decreto 2591 de 1991 cuando indica que “la acción de tutela no procederá.... cuando sea evidente que la violación del derecho

originó un daño consumado (...)”. Esto quiere decir que el/la juez/a de tutela deberá hacer, en la parte motiva de su sentencia, un análisis serio en el que demuestre la existencia de un verdadero daño consumado, al cabo del cual podrá, en la parte resolutiva, declarar la improcedencia de la acción, sin hacer un análisis de fondo. Adicionalmente, si lo considera pertinente, procederá a compulsar copias del expediente a las autoridades que considere obligadas a investigar la conducta de los/las demandados/as cuya acción u omisión causó el daño e informar al actor/a o a sus familiares sobre las acciones jurídicas de toda índole a las que puede acudir para el resarcimiento del daño. El segundo supuesto tiene lugar cuando el daño se consuma en el transcurso del trámite de la acción de tutela: en primera instancia, segunda instancia o en el trámite de revisión ante la Corte Constitucional. En esta hipótesis, la jurisprudencia constitucional ha indicado que si bien no resulta viable emitir la orden de protección que se solicitaba en la acción de tutela, es perentorio que, tanto el juez de instancia como la Corte Constitucional en sede de revisión: Se pronuncien de fondo en la parte motiva de la sentencia sobre la presencia del daño consumado y sobre si existió o no la vulneración de los derechos invocados en la demanda, lo cual incluye, en el caso del juez de segunda instancia y de la Corte Constitucional, la revisión de los fallos precedentes para señalar si el amparo ha debido ser concedido o negado. Hagan una advertencia “a la autoridad pública para que en ningún caso

vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para conceder la tutela (…)”, al tenor del artículo 24 del decreto 2591 de 1991. (iii) Informen al actor/a o a sus familiares sobre las acciones jurídicas de toda índole a las que puede acudir para la reparación del daño. (iv) De ser el caso, compulsen copias del expediente a las autoridades que considere obligadas a investigar la conducta de los/las demandados/as cuya acción u omisión causó el mencionado daño». En resumen, se ha entendido que la decisión del juez de tutela carece de objeto cuando, en el momento de proferirla, se encuentra que la situación expuesta en la demanda, que había dado lugar a que el supuesto afectado intentara la acción, ha cesado, desapareciendo así toda posibilidad de amenaza o daño a los derechos fundamentales, lo que deriva en que la protección a través de la tutela pierde sentido y, en consecuencia, el juez de tutela queda imposibilitado para emitir orden alguna de protección del derecho fundamental invocado. Es pertinente entonces verificar si, en el caso bajo estudio, esta Corporación se encuentra frente a la figura de la carencia actual de objeto por hecho superado, para así establecer si existió o no vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes, y si el fallo de primera instancia respondió adecuadamente a los mandatos constitucionales y legales.17 Caso concreto En el presente caso, las pretensiones de los actores persiguen que se ordene al señor Presidente de la República abstenerse de someter a refrendación ante el Congreso los apartes del acuerdo definitivo que fueron desaprobados en el

plebiscito celebrado el 2 de octubre de 2016. Comoquiera que en sesiones adelantadas los días 29 y 30 de noviembre de 2016, el Gobierno Nacional sometió a refrendación del Congreso de la República el segundo acuerdo para la terminación del conflicto suscrito con las FARC y que, con amplias mayorías en ambas cámaras, el Legislativo avaló dichos acuerdos, la Sala considera que en el presente caso operó el fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho superado, circunstancia que impide a la corporación estudiar este asunto. Ahora bien, sin perjuicio de lo expuesto en precedencia, en el sub lite no se configuró vulneración alguna a los derechos fundamentales de los accionantes, 17 La Corte ha señalado que en aquellos casos en los que se determine que la decisión del juez de instancia fue errada “debe procederse a revocar la providencia materia de revisión, aunque se declare la carencia actual de objeto, porque no es viable confirmar un fallo contrario al ordenamiento superior”. pues, el sometimiento a refrendación del segundo acuerdo de paz con las FARC ante el Congreso, fue declarado ajustado a la Carta Política por la Corte Constitucional en sentencia C-699 de 2016, en la que se afirmó que la legislativa, es la autoridad revestida de legitimidad democrática para definir dentro del más amplio margen de apreciación si se han cumplido los postulados de «refrendación popular» exigidos por el Acto Legislativo 01 de 2016 «Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el

desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera». Por resultar de capital importancia en el presente caso, a continuación se trascriben in extenso los argumentos expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-699 de 2016: «La Corte observa que el artículo 5º del Acto Legislativo al cual pertenecen las disposiciones acusadas supedita su entrada en vigencia a una “refrendación popular del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”. Sin embargo el Acto Legislativo no define qué debe entenderse por “refrendación popular”. En los antecedentes parlamentarios de la reforma puede apreciarse además que durante su trámite aún no se había establecido un único mecanismo de refrendación de acuerdos finales para la terminación del conflicto, y fue precisamente por eso que se dejó un término genérico y comprehensivo (‘refrendación popular’).18 La concepción de la refrendación popular que se refleja en las deliberaciones del Congreso estaba ciertamente atada a un mecanismo de participación ciudadana. Pero no es posible establecer con la misma certeza si cualquier mecanismo de participación era suficiente, si era exigible agotar más de uno de ellos en caso de resultados adversos, o si luego de la expresión ciudadana era factible abrir un escenario adicional de negociación en busca de mayores consensos. Por lo demás, las expectativas del órgano que emite una constitución o una reforma constitucional pueden informar el sentido normativo que se les atribuya. Pero es también claro que los redactores de una norma no logran prever ciertos desenvolvimientos

sociales y políticos, que desajusten el balance de principios contenido en sus reglas, y es por eso que las expectativas originales, aunque informan, no determinan el sentido de la interpretación constitucional.19 18 Gaceta del Congreso 342 de 2016. En el Informe de Ponencia para último debate en la Cámara de Representantes, que fue el último del trámite, puede leerse efectivamente cómo los ponentes señalan que “el mecanismo de refrendación popular no se ha pactado aún”. 19 Dworkin, Ronald. “Comment”. Joel Feinberg and Jules Coleman. Philosophy of Law. 7th edition. Thomson. 2004, pp. 196 y ss. Dworkin discute, en particular, los problemas que tendría interpretar, según las expectativas originales, la Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos que prohíbe castigos crueles e inusuales. Pero pone un ejemplo aún más ilustrativo: una Constitución que proteja las especies animales en vía de extinción. ¿Cuáles son esas especies?, pueden variar entre el momento de la expedición y su aplicación posterior, por lo cual habría problemas en acoger como criterio determinante las expectativas originales. En Colombia, puede pensarse por ejemplo en el principio de inviolabilidad de las comunicaciones privadas (art 15). No sería adecuado interpretar esta previsión según las expectativas originales, pues en 1991 la expectativa de lo que constituía comunicaciones ha sufrido una drástica evolución fruto del desarrollo tecnológico e informático.

17. La Constitución de 1991, al margen del acto bajo control, no emplea en ninguna de sus previsiones conjuntamente las palabras “refrendación

popular”, y de hecho tampoco usa el vocablo “refrendación”. En algunas de sus disposiciones la Carta regula los referendos de leyes, de reformas constitucionales y de creación de regiones (CP arts 103, 170, 307 y 377), que pueden concebirse como procesos para la refrendación popular. Pero no es posible reconducir la refrendación popular solo al género de los referendos, pues la jurisprudencia ha considerado por ejemplo que el Congreso puede clasificar como de refrendación popular a un mecanismo como el plebiscito.20 Por su parte, las leyes estatutarias sobre mecanismos de participación ciudadana tampoco proveen un significado expreso para esos términos. Ni la Ley 134 de 1994 ‘Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana’, ni la Ley 1757 de 2015 ‘Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática’, usan o definen la expresión refrendación popular. La Ley 1745 de 2015 ‘Por medio de la cual se dictan las reglas para el desarrollo de referendos constitucionales con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado’ no emplea tampoco esos vocablos en sus previsiones. La Ley 1806 de 2016 ‘por medio de la cual se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera’, en su título y en sus artículos alude al término “refrendación”, pero de hecho no emplea el voc