CE-25000-23-37-000-2017-01436-01(AC)-2018

VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / TRÁMITE

ADMINISTRATIVO DE CONVALIDACIÓN DE TÍTULO ACADÉMICO /

RECURSO DE APELACIÓN

[C]orresponde a la Sala determinar si el Ministerio de Educación Nacional vulneró el derecho fundamental al debido proceso al no resolver el recurso de apelación interpuesto por [la accionante] contra la Resolución 03614 del 10 de marzo de 2007. (… ) la Sala encuentra que la entidad demandada omitió conceder el recurso de apelación que la actora interpuso contra el acto que denegó la convalidación del título en pediatría. Esto constituye una vulneración al debido proceso administrativo, pues impide que la decisión cuestionada sea sometida al análisis de la Dirección de Calidad de la Educación Superior. La decisión de abstenerse de conceder el recurso de apelación vulnera la garantía de defensa de la [accionante], toda vez que impide que un funcionario de superior jerarquía decida sobre la solicitud de convalidación. Justamente, la finalidad del recurso de apelación es que un funcionario de superior jerarquía conozca el caso y decida si la decisión primigenia es correcta o debe ser modificada. En ese contexto, la Sala confirmará la sentencia impugnada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., primero (1) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-37-000-2017-01436-01(AC)

Actor: MILAGRO RAQUEL TOVAR ÁVILA Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL La Sala decide la impugnación interpuesta por el Ministerio de Educación contra la sentencia del 17 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que resolvió:

1. Se AMPARA el derecho fundamental al debido proceso a MILAGRO RAQUEL TOVAR ÁVILA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Se ORDENA a la SUBDIRECTORA DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, o a quien haga sus veces, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta providencia, se pronuncie sobre el recurso de apelación interpuesto por MILAGRO RAQUEL TOVAR ÁVILA contra la Resolución Nro. 03614 de 10 de marzo de 2017; dicha decisión deberá ser notificada a la interesada en los términos de ley.

3. Se ORDENA a la SUBDIRECTORA DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, o a quien haga sus veces, que una vez le dé cumplimiento a lo dispuesto en el numeral anterior, acredite con prueba idónea tal circunstancia ante esta Corporación1.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, Milagro Raquel Tovar Ávila formuló las

siguientes pretensiones:

1. Que se ordene a la demandada que atienda el recurso de reposición y en subsidio apelación con radicado No. 2017-ER-080907, realizado el 20 de abril de 2017, de la resolución negativa No. 03614 de 10 de marzo de 2017.

2. Que el Ministerio de Educación Nacional, dé respuesta a la petición No. 2017-ER-170003, radicada el día 14 de agosto de 2017.

3. Consecuencialmente, que se ordene a la demandada que se pronuncie amplia, suficientemente y de fondo, en un término no mayor a cuarenta y ocho (48) horas, debido a que ya se venció el lapso para que la autoridad dé respuesta al recurso de reposición con radicado No. 2017-ER-080907 con fecha del 20 de abril de 2017, sin que se haya surtido comunicación o pronunciamiento alguno, configurándose la violación al derecho fundamental al trabajo y libre escogencia de la profesión, como también al debido proceso administrativo2.

2. Hechos Revisado el expediente, la Sala destaca la siguiente información: Que Milagro Raquel Tovar Ávila es médico cirujana egresada de la Universidad Libre de Colombia y cursó y aprobó el programa de «TREINAMENTO E APERFEICOAMENTO EM PEDIATRIA», dictado por la institución denominada

«Faculdades Integradas Padre Albino» de Brasil. Que, el 4 de diciembre de 2015, la demandante solicitó al Ministerio de Educación Nacional la convalidación del título obtenido en Brasil. 1 Folio 82. 2 Folio 12. Que el programa objeto de solicitud de convalidación fue sometido a evaluación

del Conaces (Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación), que emitió concepto académico desfavorable. Que, el 6 de octubre de 2016, el Ministerio de Educación Nacional corrió traslado a la actora del concepto académico negativo. Que, el 2 de noviembre de 2016, la demandante solicitó una prórroga para efecto de complementar la documentación aportada al Conaces. Que, el 5 de diciembre de 2016, la señora Tovar Ávila se pronunció frente al concepto rendido por el Conaces. Que, el 22 de febrero de 2017, el Conaces emitió un nuevo concepto desfavorable, en el que explicó lo siguiente: «los programas de especialización en pediatría en Colombia tienen una duración de 3 años entre 6.912 a 11.232. Lo cursado por la convalidante corresponde a un programa de 2 años y certifica 5.760 horas lo que permite evidenciar un programa insuficiente en contenidos, tiempos de exposición y duración de las rotaciones siendo no equivalente con programa de especialización en pediatría en Colombia. De otro lado, el récord aportado no permite valorar la complejidad, tipo y número de procedimientos efectuados durante su formación. El récord debe corresponder a un documento oficial y contener, fecha, número de historia clínica, diagnóstico, tipo de procedimiento y actuación del convalidante»3. Que, por Resolución 03614 del 10 de marzo de 2017, el Ministerio de Educación Nacional denegó la solicitud de convalidación. Que, el 27 de marzo de 2017, la actora presentó los recursos de reposición y

apelación y solicitó una prórroga de 20 días para recaudar y aportar documentos adicionales junto con esos recursos. Que, el 20 de abril de 2017, la demandante presentó los documentos complementarios. 3 Folio 4. Que, el 14 de agosto de 2017, la actora solicitó que fuera resuelto el recurso de reposición.

3. Argumentos de la tutela La actora estimó que el Ministerio de Educación Nacional vulneró los derechos fundamentales de petición, al trabajo, a la libre escogencia de profesión y al debido proceso, puesto que, a la fecha de la presentación de la tutela, no habían sido resueltos los recursos de reposición y apelación ni respondida la petición del 14 de agosto de 2017.

Manifestó que el Ministerio de Educación Nacional está en mora de decidir los recursos interpuestos, pues ya han pasado más de cuatro meses desde la interposición. Alegó que no existe una mora administrativa justificada, por cuanto el Ministerio de Educación Nacional no da cuenta de motivos razonables para no haber resuelto los recursos y la petición del 14 de agosto de 2017. Manifestó que la demora del Ministerio de Educación pone en riesgo el derecho que tiene a ejercer la pediatría.

4. Intervención del Ministerio de Educación La asesora jurídica del Ministerio de Educación Nacional pidió que se declarara la carencia actual de objeto por hecho superado, toda vez que, mediante Resolución 20338 del 3 de octubre de 2017, resolvió el recurso de reposición interpuesto por la demandante, en el sentido de rechazarlo, por no estar debidamente sustentado.

Explicó que el procedimiento de convalidación está regulado en la Resolución

06950 del 15 de mayo de 2015, que establece que en ese trámite debe tenerse en cuenta el concepto previo del Conaces. Dijo que la decisión de denegar la convalidación obedece a lo concluido en el concepto del Conaces, que encontró que la intensidad horaria del programa cursado por la actora es inferior a la exigida en los programas de especialización en pediatría ofertados en Colombia.

5. Sentencia impugnada Mediante sentencia del 17 de octubre de 20174, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, amparó el derecho fundamental al debido proceso, pues si bien el Ministerio de Educación Nacional resolvió el recurso de reposición, lo cierto es que omitió conceder el recurso de apelación.

Señaló que el Ministerio de Educación Nacional desconoció lo previsto en el artículo 12 de la Resolución 6950 de 2015, que prevé que contra el acto administrativo que decida el trámite de convalidación procederán los recursos de reposición y apelación.

6. Impugnación La asesora jurídica del Ministerio de Educación Nacional impugnó la sentencia de primera instancia, pues estimó que no es procedente resolver recursos no sustentados.

II. CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa,

salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. 4 Folios 44 a 48.

2. Problema jurídico En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si el Ministerio de Educación Nacional vulneró el derecho fundamental al debido proceso al no resolver el recurso de apelación interpuesto por Milagro Raquel Tovar Ávila contra la Resolución 03614 del 10 de marzo de 2007.

3. Del debido proceso administrativo El debido proceso, como es sabido, es una garantía instituida en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.

Incluso, el debido proceso es una garantía a favor del propio Estado, por cuanto rodea de legitimidad las decisiones que adopta. El debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: uno tiene que ver con el derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa. El otro elemento tiene que ver con el derecho a ser juzgado por el funcionario competente. Y, finalmente, aparece el importante elemento del derecho de defensa, que subsume las garantías de defensa y contradicción. En cuanto al debido proceso administrativo, la Corte Constitucional ha señalado

que esa garantía «supone que el Estado se ajuste a las reglas previstas en el ordenamiento jurídico y ello no sólo cuando se trata de adelantar trámites a partir de los cuales sea factible deducir responsabilidades de orden disciplinario o los atinentes al control y vigilancia, (sino que) debe hacerse efectiva del mismo modo en los trámites que las personas inician con el objeto de ejercer sus derechos ante la administración o con el fin de cumplir con una obligación y abarca el estricto cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias. El propósito consiste, pues, en evitar que la suerte de las personas quede al albur de una decisión arbitraria o de una ausencia de decisión por dilación injustificada»5.

4. Del caso concreto 5 Sentencia T-909 de 2009.

Lo primero que conviene decir es que el artículo 12 de la Resolución 6950 del 15 de mayo de 20156 prevé lo siguiente: «Contra el acto administrativo que decida el trámite de convalidación procederán los recursos de ley, el de reposición será resuelto por la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior y el de apelación por la Dirección de Calidad de la Educación Superior». Ahora bien, en el expediente está demostrado que, el 20 de marzo de 2017, la señora Milagro Raquel Tovar Ávila interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la Resolución 03614 del 10 de marzo de 2017, que denegó la solicitud de convalidación de la especialización denominada «TREINAMENTO E APERFEICOAMENTO EM PEDIATRIA», dictada por la «Faculdades Integradas

Padre Albino» de Brasil. También está probado que, mediante Resolución 20338 del 3 de octubre de 2017, la subdirectora de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior se pronunció sobre el recurso de reposición interpuesto por la actora, en el sentido de rechazarlo, pues, en su criterio, no fue debidamente sustentado. Dicho acto señaló que la decisión no era susceptible de recursos. En ese contexto, la Sala encuentra que la entidad demandada omitió conceder el recurso de apelación que la actora interpuso contra el acto que denegó la convalidación del título en pediatría. Esto constituye una vulneración al debido proceso administrativo, pues impide que la decisión cuestionada sea sometida al análisis de la Dirección de Calidad de la Educación Superior. La decisión de abstenerse de conceder el recurso de apelación vulnera la garantía de defensa de la señora Tovar Ávila, toda vez que impide que un funcionario de superior jerarquía decida sobre la solicitud de convalidación. Justamente, la finalidad del recurso de apelación es que un funcionario de superior jerarquía conozca el caso y decida si la decisión primigenia es correcta o debe ser modificada. En ese contexto, la Sala confirmará la sentencia impugnada. 6 Por medio de la cual se define el trámite y los requisitos para la convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior y se deroga la Resolución 21707 de 2014. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

III. FALLA

1. Confirmar la sentencia del 17 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que amparó el derecho fundamental al debido proceso de la señora Milagro

Raquel Tovar Ávila.

2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

1. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual evaluación.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ