CE-25000-23-37-000-2018-00179-01(25308)A-2020

Expediente: 25000-23-37-000-2018-00179-01 (25308)

Demandante: Liberty Seguros S. A. y otros

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO PARA CONOCER EN SEGUNDA INSTANCIA DE LOS AUTOS SUSCEPTIBLES DE APELACIÓN – Regulación / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – Presupuesto material de la pretensión / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN POR ACTIVA – No probada De conformidad con el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los autos susceptibles de apelación, proferidos por los tribunales administrativos. A su turno, el artículo 125 ibidem precisa que, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1 a 4 del artículo 243 ib. son competencia de la sala, excepto en los procesos de única instancia. En ese orden, corresponde a la sala resolver el recurso de apelación contra el auto que declaró probada la “excepción de falta de legitimación por activa” y, por tanto, terminó el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por las sociedades Liberty Seguros S. A., Compañía Mundial de Seguros S. A. y Mapfre Seguros Generales de Colombia S. A. De manera preliminar, la sala aclara que la discusión gira en torno al interés jurídico que le asiste a la parte demandante para cuestionarse los actos demandados. No se trata de un caso en el que corresponda decidir sobre la legitimación en la causa de los demandantes. Como se sabe, la legitimación en la causa por activa es un presupuesto

relacionado con la posibilidad que tiene el titular de un derecho de acudir ante el juez para que decida sobre determinada pretensión. La legitimación en la causa por activa es un presupuesto material de la pretensión, que, en principio, el juez debe evaluar en la sentencia. La falta de legitimación en la causa por activa afecta la relación del demandante y el interés en litigio, al punto que impide que juez resuelva de fondo sobre la pretensión. De todas maneras, según lo ha entendido esta Corporación, el juez administrativo tiene competencia para examinar la legitimación en la causa en las primeras etapas del proceso, para evitar una sentencia inhibitoria. De hecho, el artículo 180 del CPACA establece que, en la audiencia inicia el juez resolverá sobre las sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. La falta de legitimación en la causa, sin embargo, en términos procesales, no es una excepción, sino un defecto de la pretensión. (…) En esas condiciones, la sala insiste en que, en el presente asunto, no se trata de resolver aún sobre la titularidad del derecho, sino de determinar si a la parte demandante le asiste interés jurídico para cuestionar los actos administrativos demandados, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Y para determinar ese interés, por ahora, basta identificar si hay un acto administrativo desfavorable, que pudiera llegar a afectar los derechos subjetivos de la demandante. (…) Fíjese que el artículo 138 del CPACA establece que toda persona, que se crea lesionada en un derecho subjetivo, podrá pedir

que se declare la nulidad del acto administrativo particular, y que se restablezca el derecho o se repare el daño causado, según sea el caso. En el caso concreto, la sala anticipa que revocará la decisión apelada, en razón a que las sociedades Liberty Seguros S. A., Compañía Mundial de Seguros S. A. y Mapfre Seguros Generales de Colombia S. A. tienen interés jurídico para controvertir, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la Liquidación Oficial de Revisión 312412017000001, la Resolución 9828, que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la liquidación oficial, y la Resolución aclaratoria 9902. A partir de lo anterior, para la sala, es claro que las aseguradoras Compañía Mundial de Seguros S. A., Liberty Seguros S. A. y Mapfre Seguros Generales de Colombia S. A. tienen interés jurídico para discutir la legalidad de los actos aquí demandados, por cuanto son actos que se pronunciaron desfavorablemente sobre la situación jurídica de tales sociedades en la actuación iniciada por el contribuyente Trenaco Colombia SAS, para la devolución del saldo a favor registrado en la liquidación de renta del año 2013. En efecto, está probado que en la actuación la Dian ordenó la 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expediente: 25000-23-37-000-2018-00179-01 (25308) Demandante: Liberty Seguros S. A. y otros vinculación de las sociedades, al punto que les permitió pronunciarse sobre el

requerimiento especial y cuestionar la liquidación oficial de revisión. En los actos demandados, la Dian se pronunció sobre la contestación al requerimiento especial y resolvió desfavorablemente el recurso de reconsideración presentado por las aseguradoras. Como se trata de actos administrativos desfavorables a los intereses de las demandantes, no cabe duda de que tienen interés jurídico para promover la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en los términos del artículo 138 CPACA.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011

(CPACA) – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 150 / LEY 1437

DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 180 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 243

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Fecha: 19 de noviembre de 2020.

Radicación: 25000-23-37-000-2018-00179-01(25308)

Actor: LIBERTY SEGUROS S.A. Y OTROS

DEMANDADO: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES-DIAN AUTO La sala decide el recurso de apelación interpuesto por las sociedades Liberty Seguros S. A., Compañía Mundial de Seguros S. A. y Mapfre Seguros Generales de Colombia S. A. contra el auto del 11 de julio de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

Sección Cuarta, Subsección B, que resolvió1: PRIMERO: DECLÁRASE PROBADA la excepción de falta de legitimación en la causa por activa propuesta por el apoderado judicial de (sic) UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL – DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIANy, en consecuencia, DESE por terminado el presente proceso. ANTECEDENTES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante apoderado judicial, las sociedades Liberty Seguros S. A., Compañía Mundial de Seguros S.

A. y Mapfre Seguros Generales de Colombia S. A. pretenden la nulidad de la Liquidación

2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expediente: 25000-23-37-000-2018-00179-01 (25308) Demandante: Liberty Seguros S. A. y otros Oficial de Revisión 312412017000001 del 11 de enero de 2017, de la Resolución 9828 del 13 de diciembre de 2017, que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la liquidación oficial, y de la Resolución aclaratoria 9902 del 14 de diciembre de 2017. A título de restablecimiento del derecho, solicitan que se declare la firmeza de la declaración privada del impuesto de renta y complementarios del año gravable 2013, presentada por la sociedad CI Trenaco Colombia SAS. Contestación de la demanda La Dian se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso la “excepción de falta de

legitimación en la causa por activa”. A juicio de la autoridad demandada, las compañías de seguros que comparecieron como demandantes no tienen legitimación para cuestionar la liquidación oficial de revisión del impuesto de renta del 2013, a cargo de la sociedad CI Trenaco Colombia SAS, pues tiene la calidad de garantes en la actuación iniciada para la devolución de un saldo a favor. Auto recurrido Por auto del 11 de julio de 2020, la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada la “excepción de falta de legitimación en la causa por activa”. En síntesis, el a quo estimó que la sociedad CI Trenaco Colombia S. A., en liquidación, es la titular del derecho que las demandantes pretenden hacer valer en este proceso. El tribunal explicó que en estos casos existen dos relaciones jurídicas diferentes. Por un lado, la que tiene que ver con la realización del hecho generador del tributo, situación jurídica que está en cabeza del contribuyente y, por ende, es el que puede debatir judicialmente los actos de determinación. Y, por otro lado, está la relación que surge cuando el contribuyente solicita la devolución del saldo a favor declarado, caso en el cual debe aportar la garantía en favor de la Nación, otorgada por entidades bancarias o de compañías de seguros, conforme con el artículo 860 del ET. El a quo explicó: (…) En esas circunstancias, se evidencia la existencia de otra relación jurídico material entre el Asegurador y el Tomador por virtud del contrato de seguros (art. 1036 y ss. del Código de Comercio) en el que la Administración Tributaria adquiere la calidad de Asegurado para en el evento en que se configure el riesgo asegurable, esto es,

el saldo a favor improcedente, procediéndose a la declaración del siniestro por medio del acto administrativo sancionatorio. En ese momento en que se activa la legitimación en la causa del Asegurador y su interés jurídico para demandar este acto, en consideración a que como garante debe responder solidariamente por las sumas cuya devolución no son procedentes. Obsérvese como la Aseguradora en el sub judice pretende discutir situaciones ajenas a la relación jurídico sustancial trabada entre la DIAN y el contribuyente, las cuales no son posibles controvertir y definir por la vía del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de determinación oficial del impuesto, proceso que únicamente se circunscribe al establecimiento de la legalidad de los mismos, por tanto, tales situaciones escaparían de la esfera de este proceso y solo las puede ventilar frente al tomador del seguro en otro proceso diferente. (…). Recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión que declaró 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expediente: 25000-23-37-000-2018-00179-01 (25308) Demandante: Liberty Seguros S. A. y otros probada la “excepción de falta de legitimación en la causa por activa”2. En resumen, señaló que, conforme con el inciso segundo del artículo 860 del ET, al ocurrir el siniestro amparado, esto es, que se declare la improcedencia de la devolución del saldo a favor, el

garante se convierte en solidario responsable junto con el contribuyente. Que, de hecho, antes de la expedición de la resolución sanción por devolución improcedente, existe un procedimiento que comprende el requerimiento especial y el recurso de reconsideración, dentro del cual se deben garantizar los derechos del contribuyente y del garante, como responsable solidario. Que, en el sub lite, la Dian vinculó a las aseguradoras en la actuación iniciada para verificar la procedencia del saldo a favor reclamado por el contribuyente, al punto que: (i) les notificó el requerimiento especial, y las garantes dieron respuesta, y (ii) resolvió el recurso de reconsideración que las garantes presentaron contra la liquidación de revisión 312413017000001. A partir de lo anterior, la parte demandante concluyó que: “la compañía aseguradora sí tiene interés directo en la determinación del tributo pues, como ya se dijo y se reitera, la liquidación del monto del impuesto a pagar y de sanciones sí le afecta, toda vez que las cargas tributarias establecidas en la liquidación oficial son los factores que generan un menor saldo a favor que, en este caso de haber sido devuelto, se convierte en el valor en exceso que le puede ser exigido que reintegre cuando se dicta la Resolución de Sanción de Improcedencia (...)”. Oposición En el término de traslado del recurso de apelación, la Dian solicitó que se confirmara la decisión apelada3. Insistió en que el requerimiento especial “equivale al aviso del siniestro y en manera alguna le otorga facultad de disposición del derecho”, pues la legitimación en el proceso de determinación está únicamente en cabeza del contribuyente. Finalmente, precisó que las aseguradoras hacen parte del proceso que se está tramitando

ante esta jurisdicción, en el que se discuten los actos de imposición de sanción por devolución improcedente.

CONSIDERACIONES

1. De conformidad con el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los autos susceptibles de apelación, proferidos por los tribunales administrativos. A su turno, el artículo 125 ibidem precisa que, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1 a 4 del artículo 243 ib. son competencia de la sala, excepto en los procesos de única instancia.

En ese orden, corresponde a la sala resolver el recurso de apelación contra el auto que declaró probada la “excepción de falta de legitimación por activa” y, por tanto, terminó el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por las sociedades Liberty Seguros S. A., Compañía Mundial de Seguros S. A. y Mapfre Seguros Generales de Colombia S. A.

2. De manera preliminar, la sala aclara que la discusión gira en torno al interés jurídico que le asiste a la parte demandante para cuestionarse los actos demandados. No se trata de un caso en el que corresponda decidir sobre la legitimación en la causa de los demandantes.

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expediente: 25000-23-37-000-2018-00179-01 (25308) Demandante: Liberty Seguros S. A. y otros Como se sabe, la legitimación en la causa por activa es un presupuesto relacionado con la posibilidad que tiene el titular de un derecho de acudir ante el juez para que decida sobre

determinada pretensión. La legitimación en la causa por activa es un presupuesto material de la pretensión, que, en principio, el juez debe evaluar en la sentencia. La falta de legitimación en la causa por activa afecta la relación del demandante y el interés en litigio, al punto que impide que juez resuelva de fondo sobre la pretensión. De todas maneras, según lo ha entendido esta Corporación, el juez administrativo tiene competencia para examinar la legitimación en la causa en las primeras etapas del proceso, para evitar una sentencia inhibitoria. De hecho, el artículo 180 del CPACA establece que, en la audiencia inicia el juez resolverá sobre las sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. La falta de legitimación en la causa, sin embargo, en términos procesales, no es una excepción, sino un defecto de la pretensión. Sobre el particular, esta Corporación1 ha sostenido: (…) no se trata de una excepción, sino de un defecto de la pretensión, que debe enmarcarse dentro de lo que la doctrina procesal ha denominado tradicionalmente como la falta de legitimación en la causa. Dicha legitimación, que es un presupuesto material para la sentencia de fondo, consiste, desde el punto de vista del demandante, en que exista identidad entre quien alega la pretensión y quien, de acuerdo con el derecho sustancial, tiene la titularidad del derecho que invoca y, desde el punto de vista del demandado, en que este sea la persona que conforme al derecho sustancial pueda discutir válidamente las pretensiones de la demanda.

El tratadista Hernando Devis Echandía define la legitimación en la causa así: “Tener legitimación en la causa consiste en ser la persona que, de conformidad con la ley sustancial, puede formular o contradecir las pretensiones contenidas en la demanda o en la imputación penal, por ser el sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial pretendida o del ilícito penal imputado, que deben ser objeto de la decisión del juez, en el supuesto de que aquella o este existan; o en ser el sujeto activo o pasivo de una relación jurídica sustancial que autorice para intervenir en el proceso ya iniciado. Se deja así bien en claro que no se trata de la titularidad del derecho o la obligación sustancial, porque puede que estos no existan, y que basta que se pretenda su existencia; por eso puede ser perfecta la legitimación en la causa y, sin embargo, declararse en la sentencia que dicho derecho y tal obligación o el ilícito penal alegados o imputados no existen realmente”. En esas condiciones, la sala insiste en que, en el presente asunto, no se trata de resolver aún sobre la titularidad del derecho, sino de determinar si a la parte demandante le asiste interés jurídico para cuestionar los actos administrativos demandados, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Y para determinar ese interés, por ahora, basta identificar si hay un acto administrativo desfavorable, que pudiera llegar a afectar los derechos subjetivos de la demandante. La definición sobre la acusación que formulan los demandantes frente a los actos 1 Sentencia del 11 de febrero de 2014, expediente: 25000-23-27-000-2007-00120-02 (18456).

5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expediente: 25000-23-37-000-2018-00179-01 (25308) Demandante: Liberty Seguros S. A. y otros demandados, en punto de la improcedencia de la devolución y/o compensación, es una cuestión que deberá resolverse en la sentencia. Fíjese que el artículo 138 del CPACA establece que toda persona, que se crea lesionada en un derecho subjetivo, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, y que se restablezca el derecho o se repare el daño causado, según sea el caso.

3. En el caso concreto, la sala anticipa que revocará la decisión apelada, en razón a que las sociedades Liberty Seguros S. A., Compañía Mundial de Seguros S. A. y Mapfre Seguros Generales de Colombia S. A. tienen interés jurídico para controvertir, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la Liquidación Oficial de Revisión 312412017000001, la Resolución 9828, que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la liquidación oficial, y la Resolución aclaratoria 9902.

Se destacan los siguientes hechos relevantes: El 8 de abril de 2014, la sociedad Trenaco Colombia SAS presentó la declaración del impuesto de renta y complementarios del año 2013, en la que registró un saldo a favor. El 13 de agosto de 2014, el contribuyente presentó declaración de corrección, y estableció un nuevo saldo a favor.

El 28 de agosto de 2014, la sociedad Trenaco Colombia SAS solicitó a la Dian la devolución y/o compensación del saldo a favor registrado en la declaración del impuesto de renta del 2013. Para el efecto, aportó la póliza otorgada por la Compañía Mundial de Seguros S. A., en la que figuran como coaseguradoras Liberty Seguros S A. y Mapfre Seguros Generales de Colombia S. A. El 15 de septiembre de 2014, la Dian inició investigación contra la sociedad Trenaco Colombia SAS. En el marco de esa investigación, se profirió el requerimiento especial 312382016000072 del 18 de abril de 2016, en el que propuso la modificación de la liquidación privada del impuesto de renta del 2013, lo que suponía un mayor valor del impuesto y la disminución del saldo a favor declarado. La anterior decisión fue notificada al contribuyente y a las aseguradoras Liberty Seguros S. A., Compañía Mundial de Seguros S. A. y Mapfre Seguros Generales de Colombia S. A. Tanto el contribuyente como las sociedades garantes atendieron el requerimiento especial. La Dian desestimó las respuestas al requerimiento especial y profirió Liquidación Oficial de Revisión 312412017000001 del 11 de enero de 2017. Contra la anterior decisión, las aseguradoras Liberty Seguros S. A., Compañía Mundial de Seguros S. A. y Mapfre Seguros Generales de Colombia S. A., presentaron, en tiempo, recurso de reconsideración. Por su parte, el contribuyente lo hizo de manera extemporánea. Por Resolución 009828 del 13 de diciembre de 2017, la Dian resolvió el recurso

presentado por las garantes. Además, ordenó notificar a las garantes de la devolución del saldo a favor del impuesto de renta del 2013 del contribuyente Trenaco Colombia SAS. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expediente: 25000-23-37-000-2018-00179-01 (25308) Demandante: Liberty Seguros S. A. y otros Por Resolución 9902 del 14 de diciembre de 2017, la Dian aclaró la Resolución

009828. El acto de aclaración también ordenó notificar a las sociedades garantes.

A partir de lo anterior, para la sala, es claro que las aseguradoras Compañía Mundial de Seguros S. A., Liberty Seguros S. A. y Mapfre Seguros Generales de Colombia S. A. tienen interés jurídico para discutir la legalidad de los actos aquí demandados, por cuanto son actos que se pronunciaron desfavorablemente sobre la situación jurídica de tales sociedades en la actuación iniciada por el contribuyente Trenaco Colombia SAS, para la devolución del saldo a favor registrado en la liquidación de renta del año 2013. En efecto, está probado que en la actuación la Dian ordenó la vinculación de las sociedades, al punto que les permitió pronunciarse sobre el requerimiento especial y cuestionar la liquidación oficial de revisión. En los actos demandados, la Dian se pronunció sobre la contestación al requerimiento especial y resolvió desfavorablemente el recurso de reconsideración presentado por las aseguradoras2. Como se trata de actos administrativos desfavorables a los intereses de las demandantes,

no cabe duda de que tienen interés jurídico para promover la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en los términos del artículo 138 CPACA. Se impone, por consiguiente, revocar la decisión apelada. En su lugar, se ordenará al tribunal de primera instancia que continúe el trámite del proceso. Por lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado RESUELVE:

1. Revocar el auto del 11 de julio de 2020, dictado por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que declaró probada la “excepción de falta de legitimación en la causa por activa” y, además, terminó el proceso. En su

lugar:

2. Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que continúe con el trámite del proceso que promovió Liberty Seguros S. A., Compañía Mundial de Seguros S. A. y Mapfre Seguros Generales de

Colombia S. A. contra la Dian.

3. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase, Se deja constancia que la providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (firmado electrónicamente) Stella Jeannette Carvajal Basto Presidenta de la sección 2 Conviene decir que, por sentencia CE-SUJ-4-011 del 14 de noviembre de 2019, esta sección unificó jurisprudencia respecto a i) la intervención de las garantes y aseguradoras en los procedimientos de determinación de tributos, imposición de sanción por devolución improcedente y de cobro coactivo, y ii) el interés para controvertir los actos de la administración

tributaria ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por parte de las aseguradoras 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expediente: 25000-23-37-000-2018-00179-01 (25308)

Demandante: Liberty Seguros S. A. y otros

(firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) Julio Roberto Piza Rodríguez Milton Chaves García 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co