CE - 25000-23-37-000-2018-00776-01(26444)-2022

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00776-01 (26444)

Demandante: Conexred S.A.

Problema jurídico: ¿Se cumplen los requisitos legales para decretar las medidas cautelares solicitadas por Conexred S.A.?

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA PARA CONOCER DE LA APELACIÓN DEL AUTO / ACTO QUE NIEGA LA

TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DEL PROCESO TRIBUTARIO /

APELACIÓN DEL AUTO QUE NIEGA SUSPENSIÓN PROVISIONAL /

FINALIDAD DE LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO – La decisión constituye un estudio preliminar / CONFIGURACIÓN DE LA

SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Métodos / REQUISITOS DE LA MEDIDA

CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / CONTENIDO DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / CONFRONTACIÓN DE NORMA JURÍDICA ACUSADA / NEGACIÓN DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR Corresponde a la Sala determinar se cumplen los requisitos legales para decretar las medidas cautelares solicitadas por Conexred S.A. De forma preliminar, se pone de presente que esta Sala es competente para decidir el recurso de apelación con base en el literal h) del numeral 2 del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. Según la recurrente, en la solicitud de medidas cautelares se expuso que los actos administrativos acusados deben ser

suspendidos porque le causan un perjuicio irremediable. Además, reiteró su solicitud de que, como medida cautelar, se ordene a la UGPP abstenerse de iniciar y suspender cualquier procedimiento de cobro coactivo que haya iniciado porque la liquidación oficial fue indebidamente notificada, los actos acusados negaron la terminación por mutuo acuerdo con fundamento en una causal que no fue prevista en la ley y para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. Por su parte, el Tribunal y la UGPP sostuvieron que no proceden las medidas cautelares solicitadas porque no se acreditó la violación de alguna norma superior por parte de los actos acusados. El artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo inciso 1°, pretende que la decisión sobre la suspensión provisional únicamente constituya un estudio preliminar de legalidad, no definitivo, pues el estudio de fondo del litigio está reservado para la sentencia. Por este motivo, dispuso que la violación de las normas superiores solo puede ser demostrada, para efectos de decretar la suspensión provisional, por alguno de dos métodos especiales. El primero consiste en el «análisis» del contenido del acto y su «confrontación» con dichas normas superiores invocadas por el demandante. Mientras que el segundo es el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. La Sala observa que las pretensiones formuladas en la demanda versan sobre la nulidad de los actos que negaron la terminación por mutuo acuerdo del procedimiento de determinación de la obligación iniciado por la UGPP en su contra. Así las cosas, no se explica por qué las medidas cautelares de abstención de iniciar procedimientos de cobro

coactivo o de suspender los procedimientos ya iniciados que se sustentarían en actos diferentes a los impugnados, son necesarias para proteger y garantizar el objeto del proceso o la efectividad de la eventual sentencia que accediera a las pretensiones de la demanda, conforme a lo previsto en el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cual resulta suficiente para negar lo solicitado. En todo caso, la confrontación del contenido de los actos acusados con el del artículo 316 de la Ley 1819 de 2016 no es suficiente para concluir que se violaron las normas superiores. Se destaca que, en esta 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-37-000-2018-00776-01 (26444) Demandante: Conexred S.A. oportunidad procesal solo se hace un estudio prima facie de legalidad, de tal modo que el análisis de fondo del asunto debe realizarse en la sentencia. Por lo expuesto, no procede la medida cautelar solicitada por la demandante.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 125 LITERAL H NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 INCISO 1 / LEY 2080 DE 2021 –

ARTÍCULO 20

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Bogotá, D. C., veintinueve (29) de septiembre dos mil veintidós (2022)

Radicación número: 25000-23-37-000-2018-00776-01(26444)

Actor: CONEXRED S.A.

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Temas: Medidas cautelares. Requisitos generales de procedibilidad. Requisitos especiales de procedibilidad. AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por Conexred S.A. contra el auto proferido el 18 de febrero de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. ANTECEDENTES Hechos relevantes. Conexred S.A. presentó la demanda de la referencia, que pretende la nulidad del Acta Nro. 18 del 5 de abril de 2018 y de la Resolución Nro. PAR 1500 del 17 de octubre del mismo año, proferidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), mediante los cuales negó la terminación por mutuo acuerdo del 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-37-000-2018-00776-01 (26444) Demandante: Conexred S.A. procedimiento administrativo de determinación de obligaciones.

Mediante escrito separado, la demandante formuló la siguiente solicitud de medidas cautelares: «1. De conformidad con lo manifestado, solicito respetuosamente fijar caución para los efectos del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo con el fin de que se ordene a la UGPP abstenerse de promover ejecuciones coactivas en relación con los actos administrativos demandados en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la cual hace parte la presente solicitud. La orden solicitada es imprescindible puesto que, de otra manera, se vulnerarían los derechos fundamentales de la sociedad CONEXRED S.A., debido a que le resultaría imposible ejecutar su actividad económica.

2. De conformidad a lo manifestado, solicito respetuosamente fijar caución para los efectos del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo con el fin de que se ordene a la UGPP suspender cualquier tipo de acción coactiva en relación con los actos administrativos demandados en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la cual hace parte la presente solicitud. La orden solicitada es imprescindible puesto que, de otra manera, se vulnerarían los derechos fundamentales de la sociedad CONEXRED S.A., debido a que le resultaría imposible ejecutar su actividad económica.

Es necesario manifestar que de no otorgarse como medida cautelar la suspensión o la NO iniciación de cualquier tipo de acción de cobro coactivo, y fuesen decretadas las medidas cautelares que de embargo de las cuentas de la empresa CONEXRED S.A., resultaría imposible la ejecución del objeto social y comercial de mi representada, pues con esto se obstaculizaría su objeto mercantil, pues en la práctica no contaría con liquidez para operar, ocasionando un perjuicio irremediable, no solo a la empresa si no

(sic) a todo el personal que labora en ella. En síntesis, en el momento en el cual se decreten las medidas cautelares de la empresa CONEXRED S.A. no contaría con los suficientes recursos para operar»1 (subrayado y negrilla del original). En la solicitud de medidas cautelares, la sociedad actora explicó que la UGPP adelantó un procedimiento de determinación de obligaciones en su contra, pero no fue debidamente notificada de la liquidación oficial. Pese a lo anterior, la entidad demandada inició un procedimiento de cobro persuasivo de la obligación. Señaló que, bajo el amparo del artículo 316 de la Ley 1819 de 2016, pagó la obligación con reducción de las sanciones e intereses y solicitó la terminación por mutuo acuerdo del procedimiento de determinación de la obligación adelantado en su contra. Sin embargo, la entidad negó esta petición mediante los actos acusados porque consideró que la liquidación oficial estaba en firme, decisión que considera ilegal porque no tuvo en cuenta que dicho acto fue indebidamente notificación porque la citación para realizar la notificación personal fue enviado a una dirección errónea, lo que impedía realizar la notificación por aviso; que el legislador no previó la firmeza de la liquidación oficial como causal de rechazo de la petición; y que el cobro coactivo de la obligación le causaría un perjuicio económico irremediable. La UGPP se opuso a la solicitud de medidas cautelares señalando que la demandante no expuso argumentos ni pruebas que acreditaran que los actos administrativos acusados son ilegales. Afirmó que, a su juicio, no se cumplen los

requisitos para acceder a la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. En todo caso, adujo que los actos acusados fueron proferidos sin violar una norma superior y que la medida cautelar solicitada no es 1 SAMAI. Índice 2. PDF 5. Páginas 7 a8. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-37-000-2018-00776-01 (26444) Demandante: Conexred S.A. necesaria para proteger y garantizar el objeto del proceso o la efectividad de la sentencia. Providencia impugnada. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, negó la suspensión provisional de los actos administrativos acusados porque consideró que los argumentos expuestos por la demandante no demuestran la transgresión de un derecho, ni desvirtúa la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados. Indicó que el estudio de las medidas cautelares debe regirse por los parámetros de celeridad y eficacia, por lo que la suspensión de los actos administrativos acusados debe surgir de la confrontación del acto acusado y la norma superior invocada como violada o del análisis de las pruebas aportadas para este fin, pero que este ejercicio no es posible realizarlo cuando la petición de medida cautelar carece de los soportes adecuados. Recurso de apelación. Conexred S.A. solicitó revocar la decisión anterior y que, en su lugar, se decreten

las medidas cautelares señaladas en la petición inicial, por los siguientes motivos: La actora señaló que, según el a quo, no se demostró la violación de ningún derecho. No obstante, consideró que esa afirmación es errónea debido a que la demanda y la solicitud de medida cautelar indicaron que los actos administrativos son nulos por la indebida notificación realizada por la UGPP. Luego, la demandante reiteró lo expuesto en la demanda inicial e insistió en que no fue debidamente notificada de la liquidación oficial, que los actos acusados negaron la petición de terminación por mutuo acuerdo por un motivo no previsto en la Ley 1819 de 2016 y que el cobro coactivo de la obligación le causaría un perjuicio irremediable porque le impediría realizar su actividad productiva. Oposición a la apelación. La UGPP se opuso al recurso de apelación poniendo de presente que la demandante no controvirtió la legalidad de la Liquidación Oficial Nro. RDO-201601244 del 29 de diciembre de 2016. Así las cosas, insistió en que no se demostró la violación de alguna norma superior por los actos acusados en este caso, que son los que negaron la terminación por mutuo acuerdo. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala determinar se cumplen los requisitos legales para decretar las medidas cautelares solicitadas por Conexred S.A. De forma preliminar, se pone de presente que esta Sala es competente para decidir el recurso de apelación con base en el literal h) del numeral 2 del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021.

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-37-000-2018-00776-01 (26444)

Demandante: Conexred S.A.

Según la recurrente, en la solicitud de medidas cautelares se expuso que los actos administrativos acusados deben ser suspendidos porque le causan un perjuicio irremediable. Además, reiteró su solicitud de que, como medida cautelar, se ordene a la UGPP abstenerse de iniciar y suspender cualquier procedimiento de cobro coactivo que haya iniciado porque la liquidación oficial fue indebidamente notificada, los actos acusados negaron la terminación por mutuo acuerdo con fundamento en una causal que no fue prevista en la ley y para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. Por su parte, el Tribunal y la UGPP sostuvieron que no proceden las medidas cautelares solicitadas porque no se acreditó la violación de alguna norma superior por parte de los actos acusados. El artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo inciso 1°, pretende que la decisión sobre la suspensión provisional únicamente constituya un estudio preliminar de legalidad, no definitivo, pues el estudio de fondo del litigio está reservado para la sentencia. Por este motivo, dispuso que la violación de las normas superiores solo puede ser demostrada, para efectos de decretar la suspensión provisional, por alguno de dos métodos especiales. El primero consiste en el «análisis» del contenido del acto y su «confrontación» con dichas normas superiores invocadas por el demandante.

Mientras que el segundo es el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. La Sala observa que las pretensiones formuladas en la demanda versan sobre la nulidad de los actos que negaron la terminación por mutuo acuerdo del procedimiento de determinación de la obligación iniciado por la UGPP en su contra. Así las cosas, no se explica por qué las medidas cautelares de abstención de iniciar procedimientos de cobro coactivo o de suspender los procedimientos ya iniciados que se sustentarían en actos diferentes a los impugnados, son necesarias para proteger y garantizar el objeto del proceso o la efectividad de la eventual sentencia que accediera a las pretensiones de la demanda, conforme a lo previsto en el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cual resulta suficiente para negar lo solicitado. En todo caso, la confrontación del contenido de los actos acusados con el del artículo 316 de la Ley 1819 de 2016 no es suficiente para concluir que se violaron las normas superiores. Se destaca que, en esta oportunidad procesal solo se hace un estudio prima facie de legalidad, de tal modo que el análisis de fondo del asunto debe realizarse en la sentencia. Por lo expuesto, no procede la medida cautelar solicitada por la demandante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE Confirmar la providencia apelada. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-37-000-2018-00776-01 (26444)

Demandante: Conexred S.A.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

MILTON CHAVES GARCÍA MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co