CE-25000-23-37-000-2019-00216-01(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTORIDAD PÚBLICA - Procuraduría 88

Judicial I para Asuntos Administrativos de Bogotá / AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL / FACULTADES DEL MINISTERIO PÚBLICO PARA HACER ANOTACIONES EN EL ACTA DE CONCILIACIÓN - En relación con la posible configuración de la caducidad / OPERANCIA DEL FENÓMENO DE LA CADUCIDAD DE LA DEMANDA - Debe ser decretada por el juez de la causa / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES El demandante pretende que se modifique el acta de conciliación proferida por la Procuraduría 88 Judicial I para Asuntos Administrativos de Bogotá, pues considera que su contenido -al haber hecho anotación sobre la posible caducidad en la que se encuentra inmerso el medio de control de reparación directa que pretendía instaurarvulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, al acceso a la administración de justicia, y el derecho a la contradicción por cuanto no pudo oponerse a lo allí observado. (…) [Para la Sala,] no es correcta la aseveración realizada por el tutelante en su escrito con relación a que el actuar del procurador judicial fuera contrario al ordenamiento jurídico ni a sus garantías constitucionales. Antes bien, la observación realizada por el Ministerio Público resultó de suma importancia para advertir, en su debido momento, al juez que avocara conocimiento sobre el medio de control que pretendía instaurar sobre el fenómeno de la caducidad, y sería este el encargado de establecer si efectivamente se configuró o no. Tampoco resulta válida la afirmación del actor

con relación a la vulneración a sus derechos fundamentales. El trámite prejudicial adelantado ante la procuraduría judicial de asuntos administrativos fue surtido de manera satisfactoria, prueba de ello es el acta suscrita el 12 de marzo de 2019 por las partes, incluyendo el señor [G.P.L.], quien ese mismo día presentó demanda de reparación directa, quedando demostrado el acceso efectivo y material a la administración de justicia. Finalmente, tal y como lo dispuso el A quo, la presunta transgresión a los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y contradicción, no logra avizorarse. Teniendo en cuenta que la disputa del actor también reside en que no se le corrió traslado para pronunciarse sobre la anotación realizada por la procuraduría judicial sobre la configuración del fenómeno de caducidad, es menester recalcar que es el juez de la causa será el encargado de realizar el análisis de fondo del mismo y frente a la decisión que adopte, las partes del medio de control podrán presentar su postura sobre ello, por lo que no existe posibilidad para que el Ministerio Público [de] traslado para el pronunciamiento sobre una mera observación. Teniendo en cuenta que no se evidencia trasgresión a los derechos fundamentales del accionante (…), esta Sala confirmará la sentencia del 10 de abril de 2019.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., treinta (30) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-37-000-2019-00216-01(AC)

Actor: GEOFREY PULIDO LAGUNA

Demandado: PROCURADURÍA 88 JUDICIAL I PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS DE BOGOTÁ Decide la Sala la impugnación presentada por el señor GEOFREY PULIDO LAGUNA contra el fallo del 10 de abril de 2019 proferido por la Sección Cuarta, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se negó la acción de tutela de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1. La tutela El señor GEOFREY PULIDO LAGUNA, en su calidad de representante legal de la sociedad PULIDO LAGUNA – ASESORES JURÍDICOS S.A.S, presentó acción de tutela,1 contra la Procuraduría 88 Judicial I para Asuntos Administrativos de Bogotá, donde solicitó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia en conexidad con el derecho a la defensa y el derecho a la contradicción.

Dichas atribuciones constitucionales las consideró vulneradas con el Acta de conciliación proferida por la Procuraduría 88 Judicial I para Asuntos Administrativos de Bogotá2, dentro del trámite prejudicial y requisito de procedibilidad para iniciar el medio de reparación directa contra la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 1.1. Hechos de la acción La Sala resume los hechos relevantes de la tutela de la siguiente manera: I.1.1. El 18 de diciembre de 2018, el accionante radicó, en su calidad de representante legal, apoderado y en causa propia, solicitud de conciliación

extrajudicial ante la Procuraduría Delegada ante lo Contencioso Administrativo y dirigida a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. I.1.2. Por reparto, le correspondió conocer de la solicitud, a la Procuraduría 88 Judicial I para Asuntos Administrativos de Bogotá, la cual, mediante auto del 27 de diciembre de 2017, ordenó subsanar la solicitud de conciliación. I.1.3. El 4 de febrero de 2019, el actor subsanó lo requerido, por lo que el Procurador designado, fijó fecha de audiencia de conciliación para el 12 de marzo de 2019. I.1.4. El 12 de marzo de 2019, tras no haberse dado ánimo conciliatorio entre las partes, el Procurador levanta la respectiva acta declarando fallida la conciliación, 1 Fls. 1 – 4. 2 De fecha 12 de marzo de 2019. dejando observación en la que indicó que “la acción ya se encuentra caducada” (sic). I.1.5. Manifiesta el actor que no se le corrió traslado para poder defenderse y exponer los argumentos que le permitieran controvertir lo dicho por el procurador, situación que tampoco lo hizo con la convocada conciliación, violentando sus derechos fundamentales. I.2. Fundamentos de la tutela La parte actora manifestó que el procurador tutelado elevó en el acta y certificación de la conciliación, la advertencia de la caducidad de la acción de la reparación directa, demostrando – según su criterio – un juzgamiento anticipado sin tener conocimiento pleno de los hechos o del material probatorio que

permitieran demostrar lo aducido. Consideró que con esto, se vulneraron los referidos derechos fundamentales por cuanto no se le permitió el uso de la palabra en ninguna de las calidades bajo las que actuó, y cuyo fin era poner de presente el exceso de funciones legales del conciliador, aunado al hecho que el escenario prejudicial no era el indicado para controvertir el fenómeno de la caducidad, dejando en evidencia la parcialidad y favorabilidad por parte del Ministerio Público hacia la administración. Concluyó que ante la mencionada situación de advertencia, el Procurador debió haberle advertido sobre el fenómeno desde el principio, solicitándole con la inadmisión, la aclaración de los hechos, sin esperar al final de la audiencia, cuando no había lugar a controvertir lo dicho, violentando así su derecho al debido proceso. A su vez, destacó las calidades de un conciliador, el cual debe ser “neutral, ecuánime, imparcial, para que exista seguridad jurídica de quienes acuden en pro de lograr una conciliación.” (sic) I.3. Pretensión constitucional Como consecuencia de lo descrito, solicitó lo siguiente: «1. Se tutelen mis derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA en conexidad con el DERECHO A LA DEFENSA Y EL DERECHO A LA CONTRADICCIÓN y los que su Despacho encuentre vulnerados.

2. Como consecuencia de lo anterior, se ordene a LA PROCURADURÍA 88

JUDICIAL I PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS, que dentro del término perentorio que su Despacho ordene, se modifique el acta y certificación de conciliación, omitiendo la adversidad que da sobre la caducidad de la

acción.» (Sic)

2. Trámite de instancia La Sección Cuarta, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 3 de abril de 2019,3 admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a la autoridad administrativa demandada: la Procuraduría 88

Judicial I para Asuntos Administrativos de Bogotá. Como tercero con interés vinculó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (Dirección Administrativa de la División de Procesos de la Unidad de Asistencia Legal). A las referidas entidades les concedió un término de dos días para rendir informe sobre lo expuesto en la tutela.

3. Intervenciones Remitidas las comunicaciones del caso,4 se allegaron los siguientes memoriales.

3.1. La Procuraduría 88 Judicial I para Asuntos Administrativos.5 Al intervenir se opuso a las pretensiones del accionante teniendo en cuenta que con las actuaciones surtidas bajo el trámite administrativo, no existió vulneración a sus derechos fundamentales. Para desarrollar su argumento, expuso que la Procuraduría bajo sus funciones conciliatorias con el objeto de agotar el requisito de procedibilidad, no puede decidir sobre la configuración de la caducidad – siendo competencia exclusiva del juez de lo contencioso administrativo – pero no por ello, su actuar debe ser “displicente, impasible o negligente ante la circunstancias que rodean las solicitudes que llegan a su conocimiento” (sic). Señaló que, conforme a sus facultades legales, sus funciones se encuentran encaminadas a la defensa del ordenamiento jurídico, así como los derechos,

garantías fundamentales y el patrimonio público, y de acuerdo a lo dispuesto por el Consejo de Estado, el procurador judicial deberá advertir sobre el fenómeno de la caducidad, encontrándose facultado para dejar la respectiva anotación – tal y como lo hizo para el caso concreto –, la cual es susceptible de ser debatida en sede judicial. Afirmó que no es loable lo consagrado en el escrito de tutela con relación a la vulneración a su derecho fundamental al acceso de la administración de justicia, toda vez que el día de la audiencia de conciliación – 12 de marzo de 2019 – se hizo entrega de la respectiva constancia del agotamiento de requisito de procedibilidad, y una vez sucedió esto, el señor PULIDO LAGUNA, interpuso la demanda de reparación directa contra la entidad que había sido convocada. 3 Fl. 34. 4 Fls. 35 - 43. 5 Fl. 45 – 54. Concluye cuestionando la finalidad del mecanismo constitucional por cuanto no existe vulneración alguna a los derechos fundamentales del tutelante, solicitando, por un lado, la negativa por improcedente de la acción, y por otro, la aplicación del artículo 2 del CGP aplicable por remisión expresa del 306 del CPACA, para que se le imponga sanción al accionante por actuar de manera temeraria y de mala fe, y de igual forma, se le compulsen copias al Consejo Seccional de la Judicatura competente para que se surta el trámite disciplinario al que haya lugar. 3.2. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (Dirección Administrativa de la División de Procesos de la Unidad de Asistencia

Legal).6 Dentro de su intervención solicitó la declaratoria de la falta de legitimación en la causa por pasiva, requiriendo su desvinculación del proceso, arguyendo que con sus actuaciones no se ha generado ningún perjuicio o vulneración a los derechos fundamentales del actor. A su vez, estableció que estos no son consecuencia de una acción u omisión de la entidad, toda vez que no existe injerencia por parte de la entidad en las decisiones adoptadas por la Procuraduría.

4. Fallo de primera instancia La Sección Cuarta, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con sentencia del 10 de abril de 20197 negó la acción por cuanto no se evidenció que la actuación surtida por la Procuraduría fuera contraria a las facultades conferidas, ni la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales. Para sustentar su postura, estableció: “ (…) la actuación del procurador accionado, no constituye para este Tribunal, una vulneración a los derechos fundamentales de la accionante en tanto, solo está haciendo uso de las facultades otorgadas en el ordenamiento jurídico y de la lectura de la advertencia, no se observa que de manera categórica o enfática el procurador haya dispuesto que el medio de control se encuentra caducada, tal y como lo aduce la accionante, por el contrario, el aludido funcionario pone de presente que “al parecer se podría haber presentado en el presente asunto el fenómeno de caducidad en el ejercicio del medio de control precavido, esto eso, el de reparación directa, en razón a que la última decisión judicial adoptada, (…) Razón por la cual, aparentemente, la caducidad de la acción habrá ocurrido el 5 de noviembre

de 2018, siendo la solicitud radicada el 19 de diciembre de la misma anualidad” (se resalta y se subraya), de suerte que no es una valoración de fondo realizada en el asunto, siendo en todo caso, el juez contencioso administrativo, el encargado de zanjar tal discusión. (…) 6 Fls. 60 – 63 7 Fls. 65 - 74. Ahora bien, tampoco se avizora vulneración al derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia, pues justamente se entregó la constancia para poder acudir al juez contencioso administrativo y ante esa autoridad exponer las pretensiones y argumentos que considere pertinentes, observándose conforme a las pruebas documentales, que justamente el 12 de marzo, radicó la correspondiente demanda de reparación directa (f. 56 reverso) sin que se entienda entonces, ¿de qué manera se le cercenó su derecho?, pues está más que demostrado, que acudió ante los administradores de justicia a fin de exponer su inconformidad. En consecuencia, al no encontrarse vulneración o amenaza de derechos fundamentales, este juez colegiado denegará la solicitud de amparo presentada por Geofrey Pulido Laguna en calidad de representante legal de Pulido Laguna Asesores Jurídicos SAS. Finalmente, en cuanto a la solicitud del procurador 88 Judicial I para Asuntos Administrativos (…) este Tribunal no accederá a tales peticiones pue para el efecto, el accionado si a bien lo considera, puede directamente poner en conocimiento de quien considere competente la actuación que en su parecer resulte irregular, máxime cuando pese a que no se accedió a las

pretensiones, en lo que respecta a la interposición de esta acción de tutela, no se advierte un actuar temerario o de mala fe. (…) Para el presente caso, se reitera el actuar de la acctora (sic) a juicio de este Tribunal, no se encuentra dentro de las causales jurisprudencialmente señaladas, pues consideró vulnerados sus derechos con la actuación del procurador, de manera que no procede a juzgársele en esta sede por el convencimiento al que llegó pese a que se denegará el amparo invocado (…)» De igual manera negó la solicitud de desvinculación del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, frente a lo cual dispuso: « (…) Adicionalmente, el magistrado sustanciador en el auto admisorio consideró pertinente vincular al trámite a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial por tener la condición de tercera interesada en las resueltas del proceso puesta (sic) entidad funge como parte convocada dentro de una diligencia de conciliación dentro de la cual se profirió el acta con la anotación u observación que en el sentir del accionante le causó agravio (…) por tanto no se desvinculará del trámite.

5. Impugnación La anterior decisión fue notificada el 11 de abril de 2019 vía correo electrónico8 y mediante este mismo medio, el 23 de abril de 2019 el accionante impugnó la decisión, quien se limitó a proponer el trámite con el siguiente planteamiento: “(…) por medio del presente escrito y encontrándome dentro del término

oportuno, y de conformidad con el Art. 31 del Decreto 2591 de 991, me permito IMPUGNAR el fallo de tutela por usted dictado, el cual me fue notificado mediante correo electrónico el día 11 de abril de 2019. Sustento que presentaré ante el superior jerárquico en su momento procesal oportuno”

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la impugnación, según lo establecido por el Decreto No. 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto No. 1069 de 2015 modificado por el Decreto No. 1983 de 2017 y el Acuerdo 377 de 2018 de la Sala Plena.

2. Asunto bajo análisis Corresponde a la Sección determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia dictada el 10 de abril de 2019, impugnada oportunamente, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, negó las pretensiones de la solicitud de amparo invocadas por el señor PULIDO LAGUNA.

3. Generalidades de la acción de tutela Conforme lo preceptúa el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario que permite a cualquier persona reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuandoquiera que resulten vulnerados por acciones u omisiones de autoridades públicas o, excepcionalmente, de particulares.

Su procedencia se encuentra supeditada a la carencia de medios de defensa judicial ordinarios o, en su defecto, a la falta de idoneidad de aquellos para evitar

la consumación de un perjuicio irremediable; caso en el que se habilita su ejercicio como mecanismo transitorio, lo cual limita sus efectos futuros a la activación, por parte del peticionario, de los instrumentos jurídicos pertinentes. En ese orden de ideas, resulta palmario que el mecanismo de amparo demanda la concurrencia de determinados presupuestos procesales que le son inherentes, como son la subsidiariedad, la inmediatez y, si es del caso, la inminencia de un perjuicio irremediable, sin los cuales no le es dable al juez constitucional inmiscuirse en determinada controversia y, mucho menos, acometer las diferentes 8 Fls. 75 – 82. subreglas dispuestas por la jurisprudencia en torno a asuntos como el sub examine. Lo anterior tiene como objetivo salvaguardar de un uso inadecuado, que podría desnaturalizar su valor preeminente y especial dentro del ordenamiento jurídico y, de contera, atentar contra el fin superior que el constituyente le confirió.

4. Caso Concreto El demandante pretende que se modifique el acta de conciliación proferida por la Procuraduría 88 Judicial I para Asuntos Administrativos de Bogotá, pues considera que su contenido – al haber hecho anotación sobre la posible caducidad en la que se encuentra inmerso el medio de control de reparación directa que pretendía instaurar – vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, al acceso a la administración de justicia, y el derecho a la contradicción por cuanto no pudo oponerse a lo allí observado.

En primera instancia, la Sección Cuarta, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó la solicitud, por cuanto no evidenció la transgresión a los

derechos fundamentales del actor, específicamente al del acceso a la administración de justicia por cuanto la actuación surtida por la Procuraduría fue acorde a sus facultades legales, en consonancia a lo dispuesto por la jurisprudencia del Consejo de Estado que resalta el deber del Ministerio Público de realizar las anotaciones que correspondan en caso tal de evidenciar el fenómeno de caducidad, sin que esta deba ser controvertida allí, pues es la sede judicial el escenario para hacerlo. Inconforme con la decisión adoptada, la parte actora impugnó el fallo dentro del término previsto por la ley. Pese a ello, se limitó a proponer el trámite sin que formulara la argumentación necesaria para controvertir lo dispuesto. Como primera medida, esta Sección se permite recordar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, en consonancia con el artículo 52 de la Ley 1395 de 2010, la conciliación prejudicial administrativa será de obligatorio cumplimiento y adelantado ante el Ministerio Público en los medios de control de nulidad y restablecimiento, controversias contractuales, y reparación directa. Es por ello que de acuerdo a las facultades conferidas por la Constitución Política en su artículo 277, el Ministerio Público deberá ser el garante del ordenamiento jurídico, defensor de los intereses sociales y colectivos, así como de los derechos y garantías fundamentales, por lo que sus actuaciones, si bien son restrictivas, no deberán ser pasivas ni displicentes. Frente al particular, tal y como lo expuso esta Corporación en providencia de tutela9, tratándose de conciliaciones prejudiciales, la Procuraduría deberá realizar

9 Consejo de Estado. Rad. No. 52001-23-31-000-2009-00310-01. Conciliación prejuidicial. Actor: Jhon Jairo Rosero Ordoñez. Magistrado Ponente: Gerardo Arenas Monsalve. una evaluación y análisis sobre los presupuestos del caso, dejando las observaciones correspondientes sin que ello implique decidir sobre los fenómenos que evidencie – en este caso sobre la configuración de la caducidad –, pues será el juez administrativo el encargado de resolver lo que allí se establezca. En concreto se expuso: “En criterio de la Sala, la discusión sobre la caducidad entre los solicitantes y el procurador no puede ser decidida por éste, sino exclusivamente por el que juez que conozca la acción de reparación directa, por cuanto está en entre dicho el derecho de acceso a la administración de justicia, de manera tal que Ministerio Público puede dejar una constancia de su posición sobre el particular.” (Resaltado fuera del original) Para detallar lo allí mencionado, valdrá la pena hacer referencia al acta10 de conciliación aportada por el accionante. En ella la Procuraduría 88 Judicial I para Asuntos Administrativos de Bogotá dispuso: “3) No obstante, se considera pertinente poner de presente que (…) al parecer se podría haber presentado en el presente asunto (sic) el fenómeno de la caducidad en el ejercicio del medio de control precavido. (…) Razón por la cual, aparentemente, la caducidad de la acción habría ocurrido el 5 de noviembre de 2018 siendo la solicitud radicada el 19 de diciembre de la misma anualidad” (resaltado fuera del texto original)

De lo anterior se precisa que no es correcta la aseveración realizada por el tutelante en su escrito con relación a que el actuar del procurador judicial fuera contrario al ordenamiento jurídico ni a sus garantías constitucionales. Antes bien, la observación realizada por el Ministerio Público resultó de suma importancia para advertir, en su debido momento, al juez que avocara conocimiento sobre el medio de control que pretendía instaurar sobre el fenómeno de la caducidad, y sería este el encargado de establecer si efectivamente se configuró o no. Tampoco resulta válida la afirmación del actor con relación a la vulneración a sus derechos fundamentales. El trámite prejudicial adelantado ante la procuraduría judicial de asuntos administrativos fue surtido de manera satisfactoria, prueba de ello es el acta suscrita el 12 de marzo de 2019 por las partes, incluyendo el señor PULIDO LAGUNA, quien ese mismo día presentó demanda de reparación directa, quedando demostrado el acceso efectivo y material a la administración de justicia. Finalmente, tal y como lo dispuso el A quo, la presunta transgresión a los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y contradicción, no logra avizorarse. Teniendo en cuenta que la disputa del actor también reside en que no se le corrió traslado para pronunciarse sobre la anotación realizada por la procuraduría judicial sobre la configuración del fenómeno de caducidad, es menester recalcar que es el juez de la causa será el encargado de realizar el análisis de fondo del mismo y frente a la decisión que adopte, las partes del medio 10 Fl. 11 de control podrán presentar su postura sobre ello, por lo que no existe posibilidad

para que el Ministerio Público dar traslado para el pronunciamiento sobre una mera observación. Teniendo en cuenta que no se evidencia trasgresión a los derechos fundamentales del accionante y que las actuaciones adelantadas por el agente del Ministerio Público fueron acordes a las facultades conferidas por el marco legal y constitucional, esta Sala confirmará la sentencia del 10 de abril de 2019, por medio de la cual la Sección Cuarta, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la solicitud de amparo interpuesta por el señor GEOFREY

PULIDO LAGUNA.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO: Confirmar la sentencia proferida el 10 de abril de 2019 por la Sección Cuarta, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se negó la acción promovida por el señor GEOFREY PULIDO LAGUNA, por lo expresado en la presente decisión.

SEGUNDO: Notificar a las partes según lo establecido por el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.

TERCERO: Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de la ejecutoria, de conformidad con lo establecido por el inciso 2º del artículo 31 del Decreto No. 2591 de 1991.

CUARTO: Devolver el expediente de reparación directa allegado en calidad de préstamo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Magistrada

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Magistrada

ALBERTO YEPES BARREIRO

Magistrado