CE - 25000-23-37-000-2020-00046-01(26884)-2022

Expediente: 25000233700020200004601 (26884) Demandante: Ecopetrol SA Problema jurídico: ¿Se debe confirmar el auto del 23 de julio de 2021 que denegó la suspensión provisional de los actos administrativos demandados ante la falta de sustentación de la solicitud de medida cautelar lo que impide realizar el ejercicio de confrontación de los actos demandados y las normas superiores invocadas?

PROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN / AUTO QUE NIEGA EL DECRETO DE MEDIDA CAUTELAR / COMPETENCIA DE LA SALA DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DE LA SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO / FINALIDAD DE LA MEDIDA CAUTELAR – Proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia / CONCEPTO DE MEDIDA CAUTELAR – Son una manifestación del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva / OBJETO DE LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Que los actos administrativos dejen de producir efectos temporalmente / REQUISITOS DE LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / SUSTENTACIÓN DE SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / NEGACIÓN DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR – Por no cumplir con la carga argumentativa / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – No implica prejuzgamiento / REQUISITOS DE LA

SUSPENSIÓN PROVISIONAL / CONFRONTACIÓN DE NORMA JURÍDICA

ACUSADA / FALTA DE REQUISITOS DE LA MEDIDA CAUTELAR / NEGACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN De conformidad con los artículos 125, 236 y 243-5 CPACA, el recurso de apelación es procedente contra el auto que deniega la medida cautelar de suspensión provisional y corresponde a la sala decidirlo. Conforme con el artículo 229 CPACA, el propósito de las medidas cautelares es proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia para así evitar que el transcurso del tiempo produzca perjuicios de reparación imposible o difícil y, de paso, se afecte la justicia de la sentencia. En efecto, las medidas cautelares son una manifestación del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, pues la duración excesiva del proceso no puede afectar a quien decidió acudir ante el juez para formular la pretensión y, por ende, son instrumentos expeditos para asegurar el derecho en discusión, mediante una decisión provisional. Por ejemplo, la suspensión provisional tiene por objeto que los actos administrativos y reglamentos dejen de producir efectos temporalmente, cuando, prima facie, el juez advierte un caso de violación de las normas invocadas en la demanda. En el caso de los reglamentos, la suspensión provisional surge apropiada para que no se apliquen las normas generales, impersonales y abstractas, que, en ejercicio de la potestad reglamentaria, ha expedido el ejecutivo para la correcta y cumplida ejecución de la ley. El artículo 231 ib. prevé que en el proceso de nulidad simple es procedente la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto demandado, cuando la

ilegalidad surja: (1) de la confrontación con las normas superiores invocadas o (2) del estudio de las pruebas aportadas con la solicitud. En el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, además de acreditarse la violación normativa, el demandante deberá probar, al menos sumariamente, la existencia de los perjuicios cuya indemnización reclama. Al formular la medida cautelar, el demandante debe cumplir la carga argumentativa de exponer las razones por las que procede la suspensión provisional del acto acusado. Esto es, le corresponde demostrar que hay un sustento razonable para decretar la medida cautelar. En el caso examinado, la sala concuerda con el a quo en que la demandante, al pedir la suspensión provisional, no cumplió la carga argumentativa de exponer las razones por las que es procedente la medida cautelar. En efecto, la sala revisó la solicitud de suspensión provisional y el recurso de apelación y constató que Ecopetrol se limitó a decir que los actos demandados desconocieron las normas superiores en que debían fundarse, al paso que habrían incurrido en falsa motivación. Sin embargo, la solicitud no presenta argumentos claros y concretos para demostrar la violación normativa y, por el contrario, se remite al concepto de violación de la demanda en el que, en concreto, propuso que Ecopetrol no es sujeto pasivo de la contribución parafiscal con destino al Fondo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expediente: 25000233700020200004601 (26884)

Demandante: Ecopetrol SA Especial de Becas y Apoyos Financieros del Ministerio de Minas y Energía. Además, alude a que tendría que pagar las sumas liquidadas en los actos demandados, circunstancia que lo expone a un perjuicio, ya que, para el pago, tendría que destinar recursos de otros proyectos. A juicio de la sala, la falta de sustentación de la medida cautelar impide a esta corporación realizar el ejercicio de confrontación de los actos demandados y las normas superiores invocadas para determinar si se configura un auténtico caso de violación manifiesta que determine la procedencia de la suspensión provisional. Conviene agregar que en esta etapa procesal es improcedente el estudio de los cargos de nulidad y el concepto de violación, ya que dicho estudio es propio de la sentencia, después de escuchar los argumentos de defensa de la administración. Si bien la decisión de la suspensión provisional no implica prejuzgamiento, lo cierto es que tampoco es el escenario para anticipar el control definitivo de legalidad de los actos demandados, en tanto la medida cautelar procede siempre que la violación surja de un sencillo ejercicio de confrontación entre el acto y las normas que se invoquen. Como no se cumple el requisito de violación manifiesta, la sala se abstiene de examinar el perjuicio que estaría causando la ejecución de los actos demandados. Lo anterior es suficiente para desestimar el recurso de apelación.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 236 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 NUMERAL 5

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá D.C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 25000-23-37-000-2020-00046-01(26884)

Actor: ECOPETROL SA Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Temas: Recurso de apelación contra auto que denegó medida cautelar.

Requisitos de la suspensión provisional: carga de sustentación La sala decide el recurso de apelación presentado por Ecopetrol contra el auto del 23 de julio de 2021 (confirmado el 12 de agosto siguiente), proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que denegó la suspensión provisional de los actos demandados.

ANTECEDENTES

1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se dirige contra la Resolución 40284 del 27 de marzo de 2019, que liquidó la contribución parafiscal con destino al Fondo Especial de Becas y Apoyos Financieros del Ministerio de Minas y Energía, y contra la Resolución 411931 del 24 de septiembre de 2019, que resolvió desfavorablemente el recurso de reposición.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declare que Ecopetrol no es sujeto pasivo de la contribución parafiscal. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co Expediente: 25000233700020200004601 (26884)

Demandante: Ecopetrol SA

2. Adicionalmente, Ecopetrol solicitó la suspensión provisional de los actos demandados, pero no dispuso cargos concretos para demostrar la procedencia de la medida cautelar. En la solicitud, se limitó a decir que los actos desconocieron las normas en que debían fundarse e incurrieron en falsa motivación.

3. Por auto del 23 de julio de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, denegó la suspensión provisional de las resoluciones demandadas. Fundamentalmente, concluyó que Ecopetrol no cumplió la carga de exponer las razones que justifican la suspensión provisional.

Según el a quo, la inconformidad de la demandante “está estrictamente relacionada con el análisis y valoración del acervo probatorio, que de suyo exige un pronunciamiento de fondo a fin de verificar aspectos fácticos y jurídicos que rodean las contribuciones con destino al Fondo de Becas del Ministerio de Minas y Energía por parte de ECOPETROL, lo cual inescindiblemente está ligado a aspectos que son del propios (sic) de la sentencia que ponga fin al proceso, una vez establecidos los extremos de la discusión, con la revisión exhaustiva de los antecedentes administrativos”.

4. Ecopetrol presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra el auto anterior. En concreto, manifestó que, en la solicitud de suspensión provisional, se demostró que los actos demandados transgreden las normas superiores invocadas y

que, además, se acreditaron los perjuicios. En cuanto a la vulneración de las normas superiores, dijo que “la determinación de requisitos por parte del Ministerio de Minas y Energía debe atender a criterios taxativos, apegados al contenido de la norma, para el caso los artículos 19 de la Ley 10 de 1961 y 1 del Decreto 896 de 1975, los cuales evidentemente no se configuran para el caso de Ecopetrol y menos aún en los actos administrativos objeto de nulidad”. Respecto al perjuicio que causarían los actos demandados, señaló que, en caso de que no se suspendan los efectos de las resoluciones cuestionadas, Ecopetrol se verá “abocada a efectuar pagos por sumas que le fueron determinadas sin el cumplimiento de las normas en que debían fundarse, y con ello la necesidad de utilizar recursos que la entidad tiene presupuestados para proyectos de inversión, expansión del negocio, crecimiento empresarial y de la operación, inversión social, cumplimiento de obligaciones laborales, mas no para cubrir obligaciones parafiscales endilgadas fuera del contexto legal correspondiente”.

5. Por auto del 12 de agosto de 2021, el tribunal confirmó la decisión del 20 de octubre de 2021, básicamente, porque seguían sin cumplirse los requisitos para la suspensión provisional de los actos demandados. Además, concedió el recurso de apelación ante esta corporación1.

CONSIDERACIONES

1. De conformidad con los artículos 125, 236 y 243-5 CPACA, el recurso de apelación es procedente contra el auto que deniega la medida cautelar de suspensión provisional y corresponde a la sala decidirlo.

2. Conforme con el artículo 229 CPACA, el propósito de las medidas cautelares es proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia para así evitar que el transcurso del tiempo produzca perjuicios de reparación imposible o difícil y, de paso, se afecte la justicia de la sentencia.

3. En efecto, las medidas cautelares son una manifestación del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, pues la duración excesiva del proceso no puede afectar a quien decidió acudir ante el juez para formular la pretensión y, por ende, son 1 El proceso fue recibido en esta corporación el 16 de agosto de 2022.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expediente: 25000233700020200004601 (26884) Demandante: Ecopetrol SA instrumentos expeditos para asegurar el derecho en discusión, mediante una decisión provisional.

4. Por ejemplo, la suspensión provisional tiene por objeto que los actos administrativos y reglamentos dejen de producir efectos temporalmente, cuando, prima facie, el juez advierte un caso de violación de las normas invocadas en la demanda.

En el caso de los reglamentos, la suspensión provisional surge apropiada para que no se apliquen las normas generales, impersonales y abstractas, que, en ejercicio de la potestad reglamentaria, ha expedido el ejecutivo para la correcta y cumplida ejecución de la ley.

5. El artículo 231 ib. prevé que en el proceso de nulidad simple es procedente la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto demandado, cuando la

ilegalidad surja: (1) de la confrontación con las normas superiores invocadas o (2) del estudio de las pruebas aportadas con la solicitud. En el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, además de acreditarse la violación normativa, el demandante deberá probar, al menos sumariamente, la existencia de los perjuicios cuya indemnización reclama.

6. Al formular la medida cautelar, el demandante debe cumplir la carga argumentativa de exponer las razones por las que procede la suspensión provisional del acto acusado.

Esto es, le corresponde demostrar que hay un sustento razonable para decretar la medida cautelar.

7. En el caso examinado, la sala concuerda con el a quo en que la demandante, al pedir la suspensión provisional, no cumplió la carga argumentativa de exponer las razones por las que es procedente la medida cautelar.

En efecto, la sala revisó la solicitud de suspensión provisional y el recurso de apelación y constató que Ecopetrol se limitó a decir que los actos demandados desconocieron las normas superiores en que debían fundarse, al paso que habrían incurrido en falsa motivación. Sin embargo, la solicitud no presenta argumentos claros y concretos para demostrar la violación normativa y, por el contrario, se remite al concepto de violación de la demanda en el que, en concreto, propuso que Ecopetrol no es sujeto pasivo de la contribución parafiscal con destino al Fondo Especial de Becas y Apoyos Financieros del Ministerio de Minas y Energía. Además, alude a que tendría que pagar las sumas liquidadas en los actos demandados, circunstancia que lo expone a un perjuicio, ya

que, para el pago, tendría que destinar recursos de otros proyectos. A juicio de la sala, la falta de sustentación de la medida cautelar impide a esta corporación realizar el ejercicio de confrontación de los actos demandados y las normas superiores invocadas para determinar si se configura un auténtico caso de violación manifiesta que determine la procedencia de la suspensión provisional. Conviene agregar que en esta etapa procesal es improcedente el estudio de los cargos de nulidad y el concepto de violación, ya que dicho estudio es propio de la sentencia, después de escuchar los argumentos de defensa de la administración. Si bien la decisión de la suspensión provisional no implica prejuzgamiento, lo cierto es que tampoco es el escenario para anticipar el control definitivo de legalidad de los actos demandados, en tanto la medida cautelar procede siempre que la violación surja de un sencillo ejercicio de confrontación entre el acto y las normas que se invoquen. Como no se cumple el requisito de violación manifiesta, la sala se abstiene de examinar el perjuicio que estaría causando la ejecución de los actos demandados. Lo anterior es suficiente para desestimar el recurso de apelación. Por lo expuesto, la sala RESUELVE: Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expediente: 25000233700020200004601 (26884)

Demandante: Ecopetrol SA

1. Confirmar el auto del 23 de julio de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B (ratificado el 12 de agosto siguiente),

que denegó la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, por las razones antes explicadas.

2. Devolver el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

MILTON CHAVES GARCÍA MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co